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孔泾源:景气压力下的供给侧结构性改革

2017-06-12 22:09:32

景气压力下的供给侧结构性改革
          —— 2016年经济改革政策述评

    当前和今后一个时期,中国社会面临着经济增长动能、市场供求结构、要素配置模式、经济开放战略、民生社会形态等一系列重大转变,短期需求侧管理和长期供给侧改革,都有紧迫任务和严峻挑战。究竟是“改革优先”还是“景气优先”,将是决策层乃至全社会十分纠结而又难以取舍的两难选择,经济改革必将是景气压力下的供给侧结构性改革。

  一、景气追求与供给侧结构性改革

  2016年,决策层面赋予了全面建成小康社会决胜阶段的开局之年和推进结构性改革的攻坚之年的特定任务。新年伊始,决策高层便确定了97项年度重点改革任务和128项其他改革任务,在经济景气的努力中,尽力推进结构性改革和政策性调整,以及部分带有供给侧改革特征的长期制度建设。

  (一)去产能、去杠杆、降成本的结构政策与税制改革。

  1、化解过剩产能的结构性政策。

  2016年2月1日,国务院发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,要求以结构性改革化解过剩产能、促进脱困发展。包括严控新增产能、淘汰落后产能、优化存量产能、开拓产能利用空间、创造新的就业机会等。

  2、积极推动企业降低杠杆率。

  近些年来,我国企业杠杆率高企,债务负担不断加重。2016年9月22日,国务院发布《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》,以市场化、法治化方式,推动企业降低杠杆率。鉴于银行业在企业去杠杆中的特殊作用,专门出台了《关于市场化银行债权转股权的指导意见》,要求以法治化、市场化方式,有序开展银行债权转股权,降低企业杠杆率。

  3、推进综合改革降低企业成本。

  为应对经济下行压力、增强经济发展能力, 2016年8月8日,国务院印发《关于降低实体经济企业成本工作方案》。相关措施涉及到降低企业税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本、物流成本,以及提高企业资金周转效率、引导企业内部挖潜等方面。

  4、全面推进营业税改增值税试点和资源税改革。

  经国务院批准,自2016年5月1日起,在全国范围内全面推开营业税改征增值税(营改增)试点。为配合税制改革,此前 4月29日,国务院印发《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。自2016年7月1日起,全面推进资源税改革。通过全面清费立税、从价计征改革,理顺资源税费关系,建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度,发挥资源税组织收入、调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用。

  (二)激活实体经济的投融资改革与国有企业改革。

  1、继续深化投融资改革。

  为发挥投资对稳增长的关键作用,2016年7月5日,中共中央、国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》,提出改善企业投资管理、充分激发社会投资动力和活力,完善政府投资体制、发挥好政府投资的引导和带动作用,创新融资机制、畅通投资项目融资渠道等项改革任务。为降低制度性交易成本,此前5月19日,国务院印发《清理规范投资项目报建审批事项实施方案》,共涉及65项报建审批事项。对凡无法律法规依据、未列入国务院决定保留的行政审批事项目录的,一律取消审批。

  2、促进创业投资持续健康发展。

  创业投资是实现技术、资本、人才、管理等创新要素与创业企业有效结合的投融资方式,是推动创业创新、培育发展新动能的重要资本力量。2016年9月16日,国务院发布《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》,要求培育多元创业投资主体、多渠道拓宽创业投资资金来源、加强政府引导和政策扶持、完善创业投资相关法律法规、完善创业投资退出机制、优化创业投资市场环境、推动创业投资行业双向开放、完善创业投资行业自律和服务体系等。

  3、落实民间投资政策、开放投资准入。

  为解决制约民间投资发展的重点难点问题,2016年10月12日,国家发展改革委印发《促进民间投资健康发展若干政策措施》,包括扩大市场准入、改善金融服务、落实并完善相关财税政策、降低企业成本等。此前9月22日,住房和城乡建设部联合国家发展改革委、财政部、国土资源部、中国人民银行印发《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》,从拓宽投资渠道、优化投资环境、完善支持政策等方面,为民间资本进入过去通常由国有企业垄断经营的相关行业提供鼓励、引导和便利政策。10月25日,国家民航局发布《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》,全面放开民用机场建设和运营市场。

  4、推动国有企业改革与并购重组。

  2016年国有企业改革,主要集中于“九项重点任务”。即完善“1+N”文件体系或顶层政策设计、推进“十项改革试点”、以管资本为主推进国有资本监管机构职能转变、分类推进国有企业改革、推进公司制股份制改革、推进董事会建设、推动中央企业重组调整、强化国有资产监督以及坚持党对国有企业的领导等。在推动中央企业结构性改革方面, 7月17日,国务院办公厅发布《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》,要求按照行业性质、重要程度和轻重缓急,以巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批等方式,推动结构调整与产业重组。7月23日,国务院办公厅印发《关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见》,加快其结构调整与企业重组步伐。

  (三)追求发展新动能的科技体制、众创环境和市场平台建设。

  1、建立科技成果转化新机制。

  2016年2月26日,国务院印发《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》。除涉及国家秘密、国家安全外,国家鼓励研究开发机构、高等院校通过转让、许可或者作价投资等方式,向企业或者其他组织转移科技成果,通过有关政策激励科技人员创新创业。此前4月21日,国务院办公厅印发《促进科技成果转移转化行动方案》,要求形成以企业技术创新需求为导向、以市场化交易平台为载体、以专业化服务机构为支撑的科技成果转移转化新格局。

  2、实施金融支持科技发展政策。

  2016年4月15日,中国银监会、科技部、中国人民银行联合发布《关于支持银行业金融机构加大创新力度 开展科创企业投贷联动试点的指导意见》,鼓励和指导银行业金融机构开展投贷联动业务试点,要求银行业金融机构以“信贷投放”与本集团设立的具有投资功能的子公司“股权投资”相结合的方式,以投资收益抵补信贷风险,实现科创企业信贷风险和收益的匹配,为科技创新企业提供持续资金支持的融资模式。第一批投贷联动试点地区包括北京中关村、武汉东湖、上海张江、天津滨海、陕西西安等四个国家自主创新示范区。第一批试点银行业金融机构共10家,涵盖政策性银行、国有大型商业银行、股份制商业银行、民营银行、外资银行、城商行等多种类型。

  3、设立地方科技发展专项资金。

  2016年5月16日,财政部、科技部制定了《中央引导地方科技发展专项资金管理办法》,通过中央财政安排专项转移支付资金,从地方科研基础条件和能力建设、专业性技术创新平台、科技创新创业服务机构、地方科技创新项目示范等方面,支持地方科技发展。

  4、发挥地方科技创新优势。

  为充分发挥北京、上海高端人才集聚、科技基础雄厚的创新优势,统筹利用好央地等各方面科技创新资源,在基础研究、原始创新和国家急需的领域取得突破,国务院分别于2016年4月12日和9月11日,印发了上海加快建设科技创新中心方案、北京加强全国科技创新中心建设总体方案,提出了两市建设科技创新中心的重点任务。建设方案还赋予了上海科技体制改革创新先行先试的重点内容。

  5、实行以增加知识价值为导向的分配政策。

  为激发科研人员创新创业积极性,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》,2016年11月起实行。旨在形成体现增加知识价值的收入分配机制,扩大科研机构、高校收入分配自主权,发挥财政科研项目资金在知识价值分配中的激励作用,加强科技成果产权对科研人员的长期激励,允许科研人员和教师依法依规适度兼职兼薪获得合法收入。

  6、推进众创环境建设。

  2016年2月14日,国务院办公厅发布《关于加快众创空间发展 服务实体经济转型升级的指导意见》,要求通过龙头企业、中小微企业、科研院所、高校、创客等多方协同,打造产学研用紧密结合的众创空间,吸引更多科技人员投身科技型创新创业,促进人才、技术、资本等各类创新要素的高效配置和有效集成,推进产业链、创新链深度融合,提升服务创新创业的能力和水平。主要任务是在重点产业领域发展众创空间,鼓励龙头骨干企业围绕主营业务方向、鼓励科研院所及高校围绕优势专业领域建设众创空间,以及加强众创空间的国际合作。

  7、统一建立公共资源交易平台和自然资源资产有偿使用制度。

  统一规范的公共资源交易平台,是促进资源优化配置、创造公平竞争市场环境的重要条件。2016年6月24日,国家发展改革委等14个部委局发布《公共资源交易平台管理暂行办法》,自8月1日起施行。公共资源交易平台立足公共服务职能定位,坚持电子化平台的发展方向,遵循开放透明、资源共享、高效便民、守法诚信的运行服务原则,利用信息网络推进交易电子化,实现全流程透明化管理。12月29日,《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》发布,要求建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度。制度涉及到宪法和法律规定的属于国家所有的各类自然资源,包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海域海岛资源等。

  8、深化农村土地产权制度改革。

  2016年10月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,通过落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的 “三权分置”格局 。深化用地制度改革,是拓展资金、技术、人才流向农村、培育发展新动能的重要渠道。5月13日,银监会、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》,允许具备处分权的两类农村集体经营性建设用地使用权可以押抵融资,并对适用地区、适用地类、有效期限等进行了界定。11月18日,国务院办公厅发布《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》,要求依据土地利用总体规划,调整存量土地资源,缓解返乡下乡人员创业创新用地难问题。

  (四)推动产业进化、结构优化的结构性改革。

  1、促进加工贸易转型升级、创新发展政策。

  面对全球产业竞争格局深度调整、我国加工贸易企业传统优势逐渐削弱的新形势, 2016年1月4日,国务院发布《关于促进加工贸易创新发展的若干意见》,提出六项改革发展任务。即延长产业链,提升加工贸易在全球价值链中的地位;发挥沿海地区示范带动作用,促进转型升级提质增效;支持内陆沿边地区承接产业梯度转移,推动区域协调发展;引导企业有序开展国际产能合作,统筹国际国内两个市场两种资源;改革创新管理体制,增强发展动力;完善政策措施,优化发展环境。

  2、启动服务贸易创新发展改革试点。

  加快发展服务贸易是促进对外贸易转型升级、推动供给侧结构性改革和培育新动能的重要领域。2016年2月22日,经国务院同意,商务部提出《服务贸易创新发展试点方案》,选择在天津、上海、海南、深圳、杭州、武汉、广州、成都、苏州、威海和哈尔滨新区、江北新区、两江新区、贵安新区、西咸新区等省市(区域),开展为期两年的服务贸易创新发展试点。试点任务包括完善服务贸易管理体制、扩大服务业双向开放力度、培育服务贸易市场主体、创新服务贸易发展模式、提升服务贸易便利化水平、优化服务贸易支持政策、健全服务贸易统计体系、创新事中事后监管举措等。

  3、探索制造业与互联网融合发展体制。

  我国是制造业和互联网大国,推动制造业与互联网融合,有利于形成叠加、聚合和倍增效应,加快新旧发展动能和生产体系转换。2016年5月13日,国务院发布《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》,提出七项任务:打造制造企业互联网“双创”平台,推动互联网企业构建制造业“双创”服务体系,支持制造企业与互联网企业跨界融合,培育制造业与互联网融合新模式,强化融合发展基础支撑,提升融合发展系统能力,提高工业信息系统安全水平。

  4、推动供需结构优化升级的品牌引领政策。

  品牌是企业乃至国家竞争力的综合体现,代表着供给和需求结构的升级方向。2016年6月10日,国务院办公厅发布《关于发挥品牌引领作用推动供需结构升级的意见》,提出品牌建设三项重大工程。即品牌基础建设工程,包括推行更高质量标准、提升检验检测能力、搭建持续创新平台、增强品牌建设软实力;供给结构升级工程,包括丰富产品和服务品种、增加优质农产品供给、推出一批制造业精品、提高生活服务品质;需求结构升级工程,包括提振消费信心、宣传展示自主品牌、推动农村消费升级、持续扩大城镇消费等。

  5、推动重点行业产业升级和结构转型。

  受国际国内经济形势变化影响,有色金属市场需求低迷,行业内部长期积累的结构性产能过剩、市场供求失衡等深层次矛盾逐步显现。2016年6月5日,国务院办公厅发布《关于营造良好市场环境促进有色金属工业调结构促转型增效益的指导意见》,提出严控新增产能、加快退出过剩产能、加强技术创新、扩大市场应用、健全储备体系、推进国际合作等六项重点任务,以及完善用电、用地政策,加大财税金融扶持、做好职工安置工作、发挥行业协会作用等项政策保障措施,推进有色金属工业结构性改革和健康发展。

  6、激活住房租赁需求的供给侧改革。

  实行购租并举,培育和发展住房租赁市场,是深化住房制度改革、实现城镇居民住有所居目标的重要内容。2016年5月17日,国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》。其主要措施一是培育市场供应主体,发展住房租赁企业、鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务、规范住房租赁中介机构、支持和规范个人出租住房等。二是鼓励住房租赁消费,完善住房租赁支持政策、明确各方权利义务等。三是完善公共租赁住房制度,推进公租房货币化、提高公租房运营保障能力等。四是支持租赁住房建设,鼓励新建租赁住房、允许改建房屋用于租赁等。五是加大政策支持力度,给予税收优惠、提供金融支持、完善供地方式等。

  7、实施促进新消费发展的金融支持政策。

  更好地满足新消费重点领域的金融需求,是加快矫正投资与消费失衡、培育经济发展新供给新动力的重要措施。2016年3月24日,人民银行、银监会联合印发《关于加大对新消费领域金融支持的指导意见》,从积极培育发展消费金融组织体系、加快推进消费信贷管理模式和产品创新、加大对新消费重点领域金融支持、改善优化消费金融发展环境等方面,提出了金融支持新消费领域的政策措施。

  (五)适应经济开放和绿色发展理念的金融业改革创新。

  1、外汇管理体制改革创新。

  适应开放型经济新要求,外汇体制改革一是大力推进外汇管理简政放权,更新《现行有效外汇管理主要法规目录》等。二是正式实施《境内机构外币现钞收付管理办法》,规范完善境内机构外币现钞收付管理。三是加强跨境收支监测管理体系建设,发布新版国际收支统计申报业务指引和贸易信贷调查制度。四是加强外汇形势分析、预警管理与风险防范,修订《对外金融资产负债及交易统计制度》。此外,在上海、天津、广东、福建自贸区开展外债资金意愿结汇等改革试验,支持自贸区外汇管理体制改革创新。

  2、支持贸易投资便利化改革。

  支持贸易投资便利改革,一是简化企业收结汇手续,对核查情况正常的A 类企业,其贸易外汇收入可直接进入经常项目外汇账户或结汇。二是全面实施资本金和外债意愿结汇管理,满足和便利境内企业经营与资金运作需要。三是允许银行为机构客户办理差额交割的远期结汇业务,满足企业既持有外币资产又防范汇率风险的需要。四是便利和规范货物贸易外汇收支电子单证审核,促进货物贸易外汇收支便利化。五是支持跨境电子商务综合试验区发展,为试验区跨境电子商务活动提供相关服务便利。

  3、继续推进资本市场开放。

  逐步提升资本项目可兑换程度。实施合格境外机构投资者外汇管理改革,放宽单家 QFII 机构投资额度上限、简化审批管理、便利资金汇出入、放宽锁定期限制;推动银行间债券市场对外开放,允许境外机构投资者投资银行间债券市场,不设单家机构限额或总限额,方便境外机构投资者直接办理资金汇出入和购结汇手续;实行境外机构投资者投资银行间债券市场备案制,2016年已有超过 30 个境外机构或产品在中国人民银行上海总部完成备案;发布《关于人民币合格境外机构投资者境内证券投资管理的有关规定》,提高对人民币合格境外投资者(RQFII)和合格境外投资者(QFII)外汇管理的一致性。进一步扩大证券市场开放。2014年底沪港通试点启动以来,国内资本市场虽多有波动,但总体上经受住了市场检验。2016年8月国务院决定批准《深港通实施方案》。经过数月准备,于12月5日起正式实施。

  4、适应绿色发展要求创新金融体制。

  构建绿色金融体系,有助于加快我国经济向绿色化转型,促进环保、节能、新能源等领域的技术进步,培育新的经济增长点。2016年8月31日,人民银行等七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》,要求通过发展绿色信贷、运用证券市场推动绿色投资、设立绿色发展基金、建立政府和社会资本合作模式、发展绿色保险和环境权益交易市场、支持地方发展绿色金融、广泛开展绿色金融领域国际合作等方式,促进绿色产业发展。

  (六)拓展发展空间、优化资源配置的产业体制改革。

  1、开放通用航空领域发展。

  通用航空业涵盖通用航空器飞行业务、研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务的全产业链体系,产业链条长、服务领域广、带动作用强,“十三五”期间,潜在经济规模超过1万亿元。为拓展其发展空间,释放需求潜力,2016年5月13日,国务院办公厅发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》,提出了培育通用航空市场、加快通用机场建设、促进产业转型升级、扩大低空空域开放、强化全程安全监管等改革发展任务。

  2、推进盐业体制改革。

  2016年4月22日,国务院印发《盐业体制改革方案》,推进相关领域改革。一是改革食盐生产批发区域限制,取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定,允许生产企业产销一体、自主进入流通和销售领域。二是取消食盐批发企业只能在指定范围销售的规定,省级食盐批发企业可开展跨省经营,省级以下食盐批发企业可在本省(区、市)范围内开展经营。三是改革食盐政府定价机制,放开食盐出厂、批发和零售价格,由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。四是是改革工业盐运销管理,取消各地自行设立的两碱工业盐备案制和准运证制度,取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制,放开小工业盐及盐产品市场和价格。五是改革食盐储备体系,建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系,确保自然灾害和突发事件发生时食盐和原碘的安全供应。

  3、创新健身休闲产业发展机制。

  健身休闲产业涵盖健身服务、设施建设、器材装备制造等一系列产品和服务,产业链条长,需求潜力大。2016年10月25日,国务院办公厅发布《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》,提出健身休闲产业发展政策。要求完善健身休闲服务体系,培育健身休闲市场主体,优化健身休闲产业结构和布局,加强健身休闲设施建设,提升健身休闲器材装备研发制造能力,改善健身休闲消费环境等。

  4、建立绿色发展价格促进机制。

  为发挥价格杠杆对促进节约用水的作用,真实反映水资源稀缺程度和生态环境成本,2016年1月21日,国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》,推进农业水价综合改革。一是夯实农业水价改革基础,完善供水计量设施,建立农业水权制度,探索创新终端用水管理方式。二是建立健全农业水价形成机制,分级制定农业水价,探索实行分类水价,逐步推行分档水价。三是建立农业用水精准补贴和节水奖励机制,多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金,建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制,以及易于操作、用户普遍接受的节水奖励机制。

  (七)释放增长潜力的城镇化改革与地区发展政策。

  1、推进新型城镇化建设。

  新型城镇化是最大的内需潜力所在,是经济发展的重要动力。 2016年2月2日,国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。其主要内容一是积极推进农业转移人口市民化,全面实行居住证制度,推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。二是全面提升城市功能,加快城镇棚户区、城中村和危房改造,提升城市公共服务水平。三是加快培育中小城市和特色小城镇,提升县城和重点镇基础设施水平,培育发展一批中小城市,加快城市群建设。四是辐射带动新农村建设,推动基础设施和公共服务向农村延伸,带动农村一二三产业融合发展。五是完善土地利用机制,规范推进城乡建设用地增减挂钩,建立城镇低效用地再开发激励机制,完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。六是创新投融资机制,深化政府和社会资本合作,加大政府投入和金融支持力度。七是完善城镇住房制度,建立购租并举的城镇住房制度,完善城镇住房保障体系。八是加快推进新型城镇化综合试点,深化试点内容,扩大试点范围等。

  2、制定非户籍人口落户城市的专项方案。

  2016年9月30日,国务院办公厅发布《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,要求调整完善超大城市、特大城市以及大中城市落户政策,全面放开放宽重点群体落户限制。建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制,建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制,完善城市基础设施项目融资制度,建立进城落户农民“三权”(土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权)维护和自愿有偿退出机制,健全进城落户农民社会保障制度和子女平等享有受教育机制,推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口等。

  3、实施推进农业转移人口市民化的公共政策。

  2016年7月27日,国务院发布《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》,通过公共政策支持,保障农业转移人口子女平等享有受教育权利,完善统筹城乡的社会保障体系,增加就业专项资金支持农业转移人口就业,建立农业转移人口市民化奖励机制。通过财政支持提升城市功能、增强承载能力,均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素,县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

  4、继续推进区域合作发展。

  促进区域合作与协同发展,是全面深化改革、拓展发展空间的重要途径。2016 年 3 月 3 日,国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》,提出了八项重点任务:一是促进区域经济合作发展,构建以粤港澳大湾区为龙头,以珠江-西江经济带为腹地,带动中南、西南地区发展,辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带。二是推进统一市场建设,建设区域社会信用合作体系,构建区域大通关体制。三是推进重大基础设施一体化建设,建设现代化综合交通运输体系、能源供应保障体系、水利基础设施体系和区域网络基础设施。四是促进区域创新驱动发展,构建区域协同创新体系,优化区域创新环境。五是加强社会事业合作,促进教育、文化、医疗卫生、人力资源和社会保障、旅游、社会治理等方面合作。六是共同培育对外开放新优势,积极融入“一带一路”建设,推动自由贸易试验区及口岸和特殊区域建设。七是加强跨省区流域水资源水环境保护和大气污染综合治理,健全生态环境协同保护和治理机制。八是充分发挥香港、澳门特殊作用,推动内地与港澳在重大基础设施、重要产业、重大合作平台、社会事务方面更紧密地合作与交流。

  (八)托底民生的公共服务与社会体制改革。

  1、深化医疗卫生体制改革。2016年4月21日,国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》,提出全面深化公立医院改革、推进分级诊疗制度建设、巩固完善全民医疗保险体系、健全药品供应保障机制等重点改革任务。

  2、统一城乡居民医疗保险制度。

  2016年1月3日,国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》,提出了整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度、建立统一的城乡居民基本医疗保险制度的“六统一”要求。即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医疗保险目录、统一定点管理、统一基金管理。此外,《意见》还要求理顺管理体制,整合经办机构,创新经办管理,提升服务效能,提高统筹层次,完善信息系统,完善支付方式,加强医疗服务监管等。

  3、建设城乡义务教育一体化制度。

  义务教育是社会基本公共事业,也是脱贫攻坚的基础性事业。2016年7月2日,国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,明确了十项改革举措。即按照城镇化规划和常住人口规模,同步建设城镇学校;合理布局乡村学校,补齐乡村教育短板;推进城乡义务教育公办学校标准化建设,提升乡村学校信息化水平和寄宿制学校管理服务水平;实施消除大班额计划,分别提出2018年和2020年的工作目标;统筹城乡师资配置,合理核定义务教育学校教职工编制;改革乡村教师待遇保障机制,实行乡村教师收入分配倾斜政策;改革教育治理体系,完善乡村小规模学校办学机制和管理办法;改革控辍保学机制,建立目标责任制和联控联保机制;改革随迁子女就学机制,建立以居住证为主要依据的入学政策;加强留守儿童关爱保护工作体系,促进健康成长。

  4、健全特困人员救助制度和衔接农村扶贫政策。

  保障城乡特困人员基本生活,是完善社会救助体系、织牢民生安全网的重要措施。2016年2月10日,国务院发布《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》,以解决城乡特困人员的突出困难、满足其基本需求。包括提供基本生活条件、对生活不能自理者的照料、提供疾病治疗、办理丧葬事宜、特困人员住房及子女教育救助等。9月17日,国务院办公厅转发民政部等部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见》,提出了加强政策衔接、加强对象衔接、加强标准衔接、加强管理衔接的“四加强”要求。

  (九)拓展国际市场空间的开放型经济体制创新。

  1、实施对外贸易稳定政策。

  在外贸形势复杂严峻、下行压力加大的形势下,促进外贸回稳向好,对经济平稳运行和升级发展具有重要意义。2016年5月5日,国务院发布《关于促进外贸回稳向好的若干意见》,提出了10多项稳定外贸发展的相关政策。包括发挥出口信用保险作用、支持外贸企业融资、提高贸易便利化水平、调整完善出口退税政策、减免规范部分涉企收费、完善加工贸易政策、支持边境贸易发展、实行积极的进口政策、加大对外贸新业态的支持力度、加快国际营销服务体系建设、培育外贸自主品牌、发挥双向投资对贸易的促进作用,以及加强外贸知识产权保护等。

  2、扩大跨境电子商务综合试点。

  2016年1月12日,国务院同意在天津、上海、重庆、合肥、郑州、广州、成都、大连、宁波、青岛、深圳、苏州等12个城市设立跨境电子商务综合试验区。要求各试验区借鉴中国(杭州)跨境电子商务综合试验区建设的做法和经验,打造“六大体系”,即企业、金融机构、监管部门等信息互联互通的信息共享体系,一站式的在线金融服务体系,全程可验可测可控的智能物流体系,分类监管、部门共享和有序公开的电子商务信用体系,以及为企业经营、政府监管提供服务保障的统计监测体系和风险防控体系;建设“两个平台”,即线上“单一窗口”平台和线下“综合园区”平台,实现政府部门间信息互换、监管互认、执法互助,汇聚物流、金融等配套设施和服务,为跨境电子商务打造完整产业链和生态圈。

  3、加快自由贸易区建设。

  2015年12月6日,国务院发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》,提出了相关建设任务。2016年,我国新增7个自由贸易试验区,分别位于辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等省市,试点内容各有侧重。

  (十)适应市场决定作用的政府规制方式创新。

  1、完善各类产权保护制度。

  有恒产者有恒心,经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。2016年11月4日,中共中央、国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,要求健全以公平为核心原则的产权保护制度。包括加强各种所有制经济产权的平等保护、完善平等保护产权的法律制度、妥善处理历史形成的产权案件、严格规范涉案财产处置的法律程序、审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策、完善政府守信践诺机制、完善财产征收征用制度、加大知识产权保护力度、健全增加城乡居民财产性收入的各项制度、营造全社会重视和支持产权保护的良好环境等。

  2、继续推进行政审批制度改革。

  深化行政审批制度改革,有利于降低制度性成本,减少政府工作人员“寻租”腐败空间,发挥市场配置资源的决定作用。2月3日,国务院印发《关于第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》,将所列事项不再作为行政审批受理条件予以清理规范,并同步提出事中事后监管措施和办法,守住重要领域的安全底线,稳步推进中央和地方权责清单制度建设。

  3、规范中央与地方财政事权与支出责任。

  2016年8月16日,国务院提出《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。改革的主要内容,一是推进中央与地方财政事权划分。适度加强中央的财政事权,保障地方履行财政事权,减少并规范中央与地方共同财政事权,建立财政事权划分动态调整机制。二是完善中央与地方支出责任划分。中央与地方分别承担各自的财政事权支出责任,中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。三是加快省以下财政事权和支出责任划分。根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况,合理确定省以下各级政府的支出责任。

  4、建立地方政府债务限额管理和风险应急处置制度。

  为规范地方政府债务管理,防范和化解财政金融风险,2015年底,财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》,要求合理确定地方政府债务总限额,严格纳入预算管理。2016年10月27日,国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,明确要求坚持分级负责、及时应对、依法处置原则,按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分Ⅰ—Ⅳ级风险事件级别,实行分级响应和应急处置,并适时启动责任追究机制。

  5、建立政务信息资源共享管理和政务公开制度。

  政务信息系统互联和公共数据共享,对增强政府公信力,提高行政效率及服务水平,推动政府职能转变具有重要意义。2016年9月5日,国务院制定《政务信息资源共享管理暂行办法》,明确政务信息资源以共享为原则、不共享为例外,实行需求导向、无偿使用,统一标准、统筹建设,并建立安全保障机制。11月10日,国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,着力推进政务决策、执行、管理、服务、结果公开,并要求加强政策解读、积极回应关切、加强平台建设、扩大公众参与、强化政务公开责任。

  6、推动“互联网+政务服务”体系建设。

  推进“互联网+政务服务”,是简政放权、优化服务的关键环节,对转变政府规制方式、提高政府服务效率和透明度,便利群众办事创业具有重要意义。2016年9月25日,国务院发布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》,提出了相关建设任务。一是优化再造政务服务,规范网上服务事项、流程,创新网上服务模式,全面公开服务信息。二是融合升级平台渠道,推进实体政务大厅与网上服务平台融合发展,推动基层服务网点与网上服务平台无缝对接。三是推进政务信息共享,加快新型智慧城市建设,建立健全制度标准规范,完善网络基础设施,加强网络和信息安全保护。

  二、供给侧结构性改革的路径解析与攻坚难点

  2016年的经济改革,是在着力应对经济景气压力中推进的供给侧结构性改革。但对其进行解析和评议,不能离开对中国这场跨越世纪、持续近40年的改革开放全局来妄加判断或解读。对年度经济改革政策的回顾和审视,既要关注其短期特点、政策工具及理论层面的认知,也要深入理解改革开放的历史进程、约束条件、内在逻辑和潜在趋势,进而深入准确把握新时期、新阶段改革开放路径选择、攻坚重点乃至实践规律。

  (一)经济改革政策的近期效应。

  1、景气导向的经济改革。

  经济增长的周期性波动,是市场经济的普遍现象。但当前面临的经济下行和景气压力,则是改革开放以来前所未有的。2016年的经济体制改革,正是在舒缓经济下行和景气压力的背景下进行的,其特征明显。首先是带有解决“三去一降一补”的问题导向特点,表现在财税相关改革和去产能、降成本、去杠杆的结构性政策,托底民生的公共服务与社会体制改革等方面。其次是将迅速扩大需求、刺激经济景气作为改革的重要取向,如激活经济的投融资改革,拓宽发展空间的产业体制改革,拓展国际市场空间的开放型经济体制创新等。第三是追求发展新动能和产业转型升级的相关改革占重要地位,如科技体制改革、众创环境和市场平台建设,推动产业升级优化的结构性改革等。第四是追求迅速释放增长潜力的城镇化体制改革和地区发展政策,适应经济开放和绿色发展理念的金融改革创新,适应市场决定作用的政府规制方式创新等。第五是积极扩张的需求管理政策,包括财政政策、货币政策、投资政策、社会政策等,都全力以赴应对经济下行,力求经济增长缓中企稳、稳中有进。

  2、景气政策的风险表达。

  2016年,改革措施和宏观政策虽然总体上达到了经济增长由缓企稳的预期目的,综合反映在全年全国GDP增长6.7%。但遏制经济下行、追求景气目标的需求管理政策,也开始跨入风险区间。财政政策方面,政府财政赤字率已经达到甚至超过国际警戒线;货币政策受到“资金荒”、“资产荒”的交互掣肘,流动性陷阱及杠杆率潜在上限露出端倪;投资政策高倍杠杆刺激建设周期长、资金需求量大、经济效益相对较低的基础设施建设和公共事业投资,可能会诱发新的产能过剩、抑制未来需求以及产生政府投资挤出效应;转型期的结构性问题开始影响到需求管理政策的有效程度,如流动性上的脱实向虚问题;长期积累的收入分配、城乡地区差距等体制性矛盾明显地扭曲市场需求,消费需求颓势与结构性短缺并存,新型城镇化进程迟缓、部分地区发展失速;开放经济条件下国际金融市场开始以资本加速外流、汇率加剧波动等方式,强制性地将我国长期存在的海外资本资产错配、结构失衡、量大利微,以及因国内市场疑虑弥漫所加据的资本流向偏离等深层次体制性矛盾暴露出来。

  (二)重点改革的攻坚难点。

  1、市场中立与“三去”机制及结构优化。

  具有结构性改革特征的“三去”政策,是2016年经济改革的重要内容。发挥市场决定作用和政府更好作用,是能否解决或在多大程度上解决此类问题的关键所在。市场决定作用的根本前提,是创造各种所有制经济平等竞争的体制环境。“竞争中立”(Competitive Neutrality)曾由西方政要提出、在一些国家作为市场准则,对内规制竞争行为,对外作为经济外交大棒来打压市场竞争机制尚不健全的新兴市场国家,进而引起后者的反感甚至将其污名化。事实上,市场决定作用的具体实现,就是各类经济主体市场地位的平等和竞争过程的公平,政府的更好作用则主要体现在有效保障这种市场地位和竞争机制的平等与公平。我们可以将这种既包括竞争中立、又包括规制中立(Regulation Neutrality)在内的市场决定机制,称之为“市场中立”(Market Neutrality),并作为经济改革的微观目标取向予以持续推进。尤其是通过规制中立改革,破除某些经济成分所享有、而被方方面面诟病的公共补贴、信贷优惠、隐形担保、披露豁免、垄断经营、先占优势、软性约束、破产例外、信息强势、职能美化等超市场规则现象,充分发挥政府在市场规制方面公平维护者的“裁判员”作用,避免造成背离“市场中立”的结果。

  目前,国内市场上大量存在过剩产能、过多库存、过高杠杆以及“僵尸”企业等,其成因固然较为复杂,但市场非中立是其最深层的体制原因,其直接表象就是这类问题主要发生于难以出清的“体制内”企业。今年的“三去”政策、清理“僵尸”企业等,对解决类此问题发挥了相应的作用,有的地方因产能过剩严重、产能去化甚至伤及优质产能,其间也有较重的行政推动色彩。从长期看,如果不进行较为彻底的市场中立化改革, 推进“三去”和清理“僵尸”企业不仅会面临巨大困难,而且其本身还会成为一种“经济虐疾症”,周期性反复发生,极大地浪费社会资源,造成长期、严重的资产资源错配和经济结构僵化。这已是我国当代经济史所反复证明、并还在发生的经济与体制痼疾。

  近年来,国企国资改革着力推进,其间的一些措施也评价不一。但问题的关键不仅仅在于国企国资自身微观层面的改革,而且还在于这些改革是否有利于创造市场中立条件,保障各种所有制经济平等竞争,以及国有企业进而国有资本能否在市场中立环境下,尽快锻造其公平竞争能力以及国际竞争实力。新近出台的产权保护意见,以及各类清单管理制度,迈出了市场中立改革的关键步伐。只要大力推进竞争公平和规制中立,市场中立的体制环境终将建立起来,我国企业与资本的国内发展潜力、市场竞争能力和体制认可程度必将大大提高,经济转型升级、动能科技创新也将成为必然的过程。值得关注的是,今年有关产业如盐业体制改革,尽管根据食盐产销供需特性,采取了政企管办分开、资质合格准入、产销一体经营、市场适度竞争等符合市场中立原则的改革政策,但仍有一些以企业分级限制竞争、分割市场的色彩,在称谓表达上也在沿用“食盐专营制度”的传统名义,对内名实背离、市场参与不畅,对外授人以柄、国际竞争受阻。

  在国际社会,一些国家曾试图以“竞争中立”为号召、以地区贸易伙伴关系为依托,对我国企、国资参与国际竞争设限。其重要的应对措施首先是应当通过国内市场中立锤炼内功和形象,继而以国际市场中立尤其是规制中立为诉求,争取更多国家共同反对其贸易投资歧视和排斥政策。针对西方政治人物基于自身国家私利,在国际上实用主义地交替使用新自由主义和保守主义政策,我国可以利用单一制国家与联邦制国家之间在国际缔约方面的责任差异,联合其他单一制国家,提出市场中立、履约一致原则,以此提高联邦制国家国际缔约的国内门槛,或保留我通过立法及授权地方立法的形式,应对联邦制国家可能存在的地方履约例外等规避行为,以及惩戒相关行为的权利,缓解某些西方国家试图强加在我国企国资尤其是央企央资之上的不公正压力,尽可能地为我国企业和资本创造公平竞争的国际市场环境。

  2、财税结构变化与央地事权责任。

  2016年,在营改增全国试行、资源税普遍实施、央地事权支出责任划分、地方债务限额管理及风险应急处置等方面,重点进行了财税体制改革以及相应的政府规制方式创新。相关方面的改革,也是与经济发展阶段、财税结构变化、事权责任性质密切相关的体制建构和机制调适的长期任务。

  改革开放以来,我国财税体制和央地事权责任,经历了几轮改革与划分。随着经济发展进入新阶段、经济结构深度调整,财税结构也在发生深刻变化,对经济、社会等各个方面已经产生重大影响。相关领域的改革,首先必须正视地区发展差异所导致的地方财力的严重分化。大致说来,我国已有三分之一左右的省份跨进了高收入门槛,三分之一左右的省份进入中高收入阶段,其余三分之一左右的省份尚处在中低收入阶段。由于发展水平和税源变化,分地区税收收入绝对值的分化与悬殊越来越大,新增长的部分主要集中在东部沿海省份,尤其是其中的少数优势城市,部分地区财政可持续性受到严峻挑战。2015年,财政支出半数以上靠中央财政转移支付的省份达到13个。除在技术层面厘清事权关系和支出责任外,如何推动地区平衡发展与财力创造、进而调整央地责任尤其是财税关系,保障基本公共服务均等化,恐怕才是重中之重。

  其次,必须预判税源结构变化对税收增速的趋势性影响。近些年来,支持国家税收较长时间高速增长的传统税源,如香烟、油品、金融、房地产等,其增速趋于持续下降态势。信息技术、商务服务和居民消费等成长型税源虽然增长相对稳定,但尚不足以弥补传统税源快速下降部分。税源结构变化自然会促成税收总量低速增长的常态趋势,即与经济“新常态”密切相关的另一个财税收入“新常态”。而为了应对经济下行压力,积极的财政政策是高概率的宏观政策选项,财力吃紧、赤字高企或成为经常现象。因此,有限的财政政策空间和财税相关改革,必须兼顾经济景气和地区平衡发展双重目标,避免顾此失彼、后患无穷。

  再次,必须警觉结构性税制改革或将产生的马太效应。今年5月全面推出的“营改增”税制改革,以及央地按照五五划分比例作为分税过渡方案,其间包含着在保增长、调结构、促转型之间的复杂权衡,总体上有利于服务业发展和经济结构优化。但由于发展阶段和结构差异,东南沿海地区的服务业尤其是高端服务业比重,明显高于其他地区。几乎占全国税收总额一半左右的营业税和增值税的税负优化,受益更多的自然是发达地区。而且,随着经济结构深度调整,税制结构还有迈向直接税比重逐步提高的趋势。在收入水平和财富积累较高的东部地区与结构调整缓慢、居民收入及财富积累较低的其他地区之间,政府财力、居民福利和经济发展潜力的差距会进一步拉大,出现逆向调节的马太效应。这些结构性趋势,对尚且不能有效规制类此效应的现行央地税收分享体制、转移支付体制,提出了新的挑战,需要直面应对。

  最后,必须以长期、全局观念顶层设计财税体制和政府规制改革。面对财税来源、地区差异和结构趋势,财税体制、政府规制改革以及央地财权及支出责任划分,应当优先考虑地区均衡发展进而财力均衡形成,不能长期拘泥于财税管理技术层面的修修补补。结构性税制改革必须综合考虑其规制结果和区域性效应,防止逆向调节等负面影响。间接税征收由生产环节调整为销售环节,表面上似乎纯属技术性因素,但实际上具有提高城镇综合承载能力、应对市场价格波动、促进商品产销衔接、引导社会消费倾向等多利效应,不能长期不思改革。此外,地方政府债务管理既要关注其限额设定和风险管控,也要兼顾经济景气目标,提高其历史债务消化能力和地方经济发展动能等。

  3、金融改革开放与基础市场建设。

  2016年,金融改革在推动贸易投资便利化、资本市场开放、人民币国际化、绿色金融发展等方面取得了一些进展。为稳定经济增长,央行还采取了名为稳健、实则相对宽松的货币政策。年底社会融资存量已达156万亿元,为全国GDP总量的两倍以上。实体经济杠杆率或已达2.5倍,政府主导的基础设施建设投资的杠杆率已达3-4倍。货币管控目标和金融体制改革,必须充分考虑国内资本市场变化、金融国际化程度加深和人民币汇率趋势性下行等诸多因素,不能停留在短期政策目标和金融工具层面。

  第一,货币政策的景气目标不能脱离经济转型换挡期的“资产荒”现实而一味增加货币供给。“资产荒”的出现,意味着多数投资只有微利甚至无利而投资无门。金融维稳所增加的货币供给,要么空转于银行体系之内、在短期内推高M1增速,要么涌向非银金融机构、房地产或股市等领域,推高资产泡沫,而实体经济领域的投资意愿急剧下降,金融、经济脱实向虚。这几乎是近些年我国经济运行态势的真实写照。短期金融维稳政策和定向支持政策,加大了货币增长的外生性,降低了内生性货币需求与供应,M2增长已经不能表征、至少不能全部表征资金需求回升,只能表明货币供给的外部推动力量正在增强。而增加的货币供给,又恰恰是金融机构资产负债表上实实在在的负债,必须尽快为其找到合适的资产配置。金融领域的“资产荒”压力迫使金融部门不得不降格以求,将资产配置到风险程度较高、甚至落后、过剩产能中去,进一步推高相关部门的杠杆率,或向所谓“僵尸企业”输血输液,加上为应对经济下行、各级政府推动基础设施建设而主动追加杠杆,“三去”攻坚尤其是“去杠杆”将会久攻不下,几乎是可以预料的结果。

  第二,国内资本市场发展及其制度建设不能滞后于资本市场对外开放。2016年,国内债市、股市开放程度加深,但国内资本市场痼疾依然如故。一是主板市场与场外市场的关系尚未理顺,主板市场的发展次序、速度、比重、政策,明显优先于场外市场等基础性资本市场。二是因此前股灾影响而延宕的注册制改革至今未见启动迹象。三是沪港通、深港通相继开通之后,境内股市IPO制度、T+1、停板制以及其他信息披露方式和交易工具差异,尚未进行适时适应性调整。四是错过良机、生不逢时的新三板市场上的供给拥堵、流动性低等问题日渐积累,相关融资及资本流动举步维艰。五是资产证券化次序错位,在社会资本尤其是实体资本证券化程度很低的情况下,金融机构资产证券化“近水楼台”、 “自我强化”,抢占先机。六是非银金融机构占用流动性过多,2009—2016年,其信贷增速达到实体经济的3倍左右,总体杠杆率决不低于实体经济,资产回报率一路下滑。而近年来的金融改革几乎没有涉及到这些重要方面。

  第三,资本账户开放与人民币国际化趋势呼唤币值稳定优先的货币政策目标。近20年来,我国国际收支状况良好,外汇储备充裕,物价水平波幅不大,货币政策的优先目标是稳定经济增长。随着经济转型和国际贸易投资条件变化,以及资本账户逐步开放和人民币日益国际化,近年来外汇储备数量下降,汇率贬值趋势明显,其成因也众见不一。其实,人民币汇率波动,表面上是不同货币间的比价问题,其本质因素还是国际间贸易和投资市场的主导力量和决定作用,央行的调控政策只能顺应市场力量而因势利导。具体说来,首先是与我国国际贸易形势及经常账户盈亏相关。其次是与中国居民和企业海外配置资产的需求增加有关,并且会随着人民币汇率走低而不断强化。再次是与我国海外资产错配、资本收益轧差长期负值有关。最后也是最重要的是与我国市场投资回报率变化密切相关,它决定着国际资本的流入流出、海外资产收益轧差对冲、经济增长预期潜力等长期市场平衡因素。因此,国内货币政策不能因经济景气压力而放量宽松、摊薄投资回报率,进而适得其反地引起资本加速外流,进一步恶化汇率形成环境。当前所需要的是,以相对稳定的汇率水平来稳定我国国内及海外资产的投资回报率及收益预期,进而引导国际资本流向、优化我国国际收支及汇率形成条件。至于短期内防范资本外流,除限制违规移资海外、惩治非法资本外逃外,不能简单地祭起资本管制的传统武器,而应当在上述几方面利用现有实力和制度创新强身健体、应对挑战。

  4、投资模式创新与风险溢出管理。

  面对经济下行压力,决策层推进供给侧改革时,较多地关注能够直接启动需求的投资刺激政策,以及培育新产业、新动能的产业政策,其中投融资体制相关改革、创投环境打造及科技成果转化等政策是其重要内容。兼顾需求增长和经济景气的供给政策,对稳定经济增长无疑发挥了积极作用,但其目标的兼顾性不可避免地带有功能的两面性。

  首先,国有企业基金、政府建设投资和专项引导基金投资对民间投资具有明显的挤出效应。国企改革鼓励国有资本通过投资优质民营企业保值增值,以国企为主的投资基金迅速增加,国家层面的国企投资基金估计超过万亿元以上,对民营企业原有的投融资领域和运营方式会有一定的替代作用。城投债和地方债是拉动地方基础设施建设的重要融资来源,随着相关发行条件的放宽,2016年上半年城投债和地方债的发行规模已相当于2015年全年的总规模,其中半数以上是各类基础设施建设项目资金,这显然不利于民间资本参与和PPP模式发展。为鼓励创业创新,政府引导基金数量和规模井喷式增长。据初步统计,2015年底各类政府引导基金已达800支、规模超过两万亿元。这类基金是集聚创新要素的重要力量,其管理和运作模式也有很多改革和创新,但其直接参与的股权投资占比过高,而且利用政府背景抢占优势项目,对民间天使基金、风投基金和不同层次的股权投资基金产生显著的挤出效应。自2016年初开始的民间投资近乎断崖式下滑,除传统制造业大规模结构调整及长期存在的各种投资审批程序的影响外,政府投资的挤出效应可能是其重要原因。

  其次,政府与社会合作(PPP)模式的管理及立法的主导权之争折射出其经济与法律基础的极其脆弱状况。2016年投资领域最热门的议题之一是PPP管理及立法主导权之争。即使决策层已经明确由法制部门牵头负责之后,相关经济职能部门仍然在2016年下半年几乎同时发布各自的部门规章。PPP模式,实际上是政府允许私人投资和经营本来属于公共产品或者公共服务的领域。这里最为基础的问题的是PPP模式适用范围的界定。在相对成熟的市场经济体中,PPP模式更多地应用在纯公共产品和服务、至少是准公共产品和服务领域。作为转轨制国家,我国的公共品与竞争品的界限相对模糊或交叉重合,无论是政府投资管理部门还是财政管理部门,对公共产品和服务的界定都过于宽泛。现实生活中政企不分、管办不分、权责利不清的公共产品和服务、甚至一般竞争品的提供方式比比皆是。一些地方为上项目、借政府购买服务之名进行基础设施建设融资,或通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,便不足为奇了。PPP模式的健康发展,关键是通过深化改革,尽快厘清公共品与竞争品之间的关系,包括其中的竞争性领域与垄断环节等相关产业之间的关系,更深层的是处理好政府和市场的关系。另外,作为新的投资模式,还应当包括一系列基础性法规建设。包括与公共产品生产和服务有关的判别原则、公平准入、普遍服务、责任标准、营利模式、价格规制、信息透明、合同要约、诚信守则、权益保障、运营监管、社会问责、法律约束等等。

  最后,科技投资模式创新必须强化风险外溢的适时管控。2016年,为了加快经济发展动能转换,科技投资领域不仅出台了一系列创新激励和成果转化政策,还引入了 “投贷联动”的科创投资改革试点。这类试点,既是适应科创企业的融资需求,也是商业银行突破传统法规的分业经营约束、向综合经营试水。银行采用成立类似风险投资公司或基金的方式,对创新企业给予资金支持,实现银行业的资本性资金早期介入科技企业,并通过信贷投放等方式给企业提供融资支持。对风险程度及偏好较高的科创企业,这种政策具有直接投资和间接融资的双重支持效果,进而可以提升其风投及发展能力。对于相关银行来说,虽然进行了局部风险隔离与资金运用约束,但直接投资和间接融资的双重风险将集于一身。在起始阶段,“投贷联动”先行试点仅包括国家开发银行、中国银行等十家商业银行及科技资源丰富、科创企业聚集的北京中关村等五个国家级自主创新园区。考虑到我国长期间接融资为主、银行存差余额通常在数十万亿元,新动能追求和科创发展又是各个地区的普遍诉求,若通过试点、取得“经验”,把“投贷联动”作为“转型战略”而普遍推广,相关商业银行将面临内有投、贷冲突和综合经营风险,外有结构错配和总量失控陷阱的高风险局面,金融业的微观监管和宏观调控也将变得极其错综复杂,必须未雨绸缪。

  5、土地制度改革与城乡、地区间土地收益均衡共享。

  自去年启动农村承包地、建设用地和征地制度改革试点以来,“三块地”改革有的已取得重要进展,有的开始破题,还有的则可能由于理念思路和顶层设计不清而路途不清。土地制度改革的真正难点或最终目的,在于通过改革,以市场的决定作用,建立城乡土地要素平等交换制度;以政府的更好作用,调整城乡、地区和社会成员间长期形成并仍在不断扩大的土地收益及相关财产收入差距。

  各地试验多年、分歧和争论不断的农村承包地改革,今年终于以所有权、承包权和经营权“三权分置”改革落地。这是改革开放近40年来、在农村土地集体所有权基础上的又一次土地权利分离改革,它在一定程度上适应了农地规模化经营要求,以及城市化过程中人口流动迁移后的农地耕种和承包人经济权益等要求。这种权利分置改革,将会派生诸如土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种土地经营权形态,还会产生土地承包权流转乃至有价退出的交易过程和市场安排,进一步丰富我国要素产权关系和市场交易制度。农地“三权分置”,还会派生出“新型租佃关系”,出现业内所称谓的“小二地主、大中佃农”经济现象,并且由于“地主”过多、地租过高,致使单纯从事农业经营利润微薄甚或无利可图。短期内只能由租佃市场博弈决定租金水平,长远看,则有待农民长期稳定进城、收入格局变化、公共政策规制,由其根据包括所得税调节在内的成本收益权衡,选择继续保留、还是有偿退出承包权而最终脱离农村。至于农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点,则是在一定范围内落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价、同等入市”的改革要求。其范围扩大、作用发挥和功能完备,取决于我国城乡要素市场、尤其是经营性建设用地市场的统一速度和完善程度,既不能急于求成、揠苗助长,也不能踌躇不前、长期试点。

  当前的征地制度改革试点,尽管考虑到了缩小征地范围、提高补偿标准这些常识性问题,但由于制度理念和顶层设计的模糊,从制度构建来看,仍然是传统体制的某种延伸。符合市场规律、体现政府作为的征地制度改革,从根本性讲,应当是以国土规划为基础,建立城乡统一的土地要素市场。具体说来,在土地价格的形成上,坚持以城乡统一的市场机制为基础;在土地收入的分配上,兼顾国家、集体、农民三者利益关系;在公益性社会成本的分担上,由所有受益相关方共同分担、而不是简单地通过低价征地方式转嫁到被征地农民和其集体经济组织身上;在公共政策理念上,以市场决定土地收入初次分配为基础,缩小城乡间土地增值收入差距,改变土地收入长期片面向城市尤其是大中城市集中的趋势。

  城乡建设用地同权同价、同等入市改革试验,还需要研究和应对东中西部以及同一地区的不同区域之间建设用地占用数量的失衡状况。简单地、局部性推行同权同价入市试验及推广经验,从长远看势必造成不同地区在土地资源入市机会、交易规模、土地收入等方面的苦乐不均或逆向分布,使地区之间本已拉大的发展及财力差距继续扩大,仅靠中央财政层面的再分配调剂方式是会力不从心的。推进建设用地市场化改革,需要在宏观层面建立国土资源均衡开发调节机制,以及国土开发强度的量化规制和超额付费制,以土地收入横向转移支付制度,推动地区间优化国土开发、加速产业转移、调整经济结构、实现平衡发展。相关制度的建立,对于土地开发强度过大地区的土地节约、结构优化、产业升级、生态保护和人居环境的改善也是重要的。

  (三)兼顾经济景气推进供给侧结构性改革。

  1、兼容景气的供给主义条件和需求管理边界。

  在当前和今后一个时期,经济增速放缓可能会是经常性现象。如何在景气压力下推动供给侧结构性改革,有必要从供给理论与需求管理政策、以及中国改革开放历史实践的结合上,透视近期改革目标和长远制度建设任务。

  谈到供给理论,尽管人们可以追索其久远的历史渊源,但最为著名的还是法国经济学家让·巴蒂斯特·萨伊在19世纪初年提出 “供给自动创造需求”的所谓 “萨伊定理”。后来的著述往往根据生产相对过剩性危机的出现,几乎全盘否定“萨伊定理”,诉诸于经济周期的“需求侧管理”,其中以凯恩斯学说为滥觞。直至上个世纪七八十年代“滞胀”困局的出现、传统需求管理走入穷途末路之际,人们才重新审视供给理论,形成新的供给理论及相应的政策主张。当时英美等国的政治领袖也将其部分地应用于治理本国的“滞胀”问题。对其治理的成败及供给理论有效与否,时至今日仍然评价不一。

  其实,所谓“萨伊定理”提出时,资本主义经济体系还处在上升发展和对外扩张时期,纳入该体系的整体经济发展尚处在短缺时代,第一次产业革命及其科技成果外溢正在如火如荼地进行,产业成长、城市化过程及相应的企业家创新活动几乎一路凯歌,那个时代的新供给与新需求近乎孪生共存地结合在一起。无怪乎当时的经济学大师近乎孩童般天真乐观地奏起“供给自动创造需求”的田园牧歌,并陶醉于“增加供给——扩大就业——提高收入——刺激需求”的所谓“萨伊链条”。在某种意义上,这也是当时资本主义经济体系的现实写照。我们不能以“萨伊定理”提出近20年之后才开始出现的生产相对过剩性经济危机,以及后来人们采取以凯恩斯主义为代表的需求管理政策熨平经济周期,来简单地度量、否定早期供给理论的适用性,或批判、夸大其理论的所谓“庸俗”成分。

  因此,以更为宏观的视野、历史地看问题,早期供给理论、甚至今天的供给政策的适用性,至少必须满足以下基本条件:(1)经济短缺与人口红利及城市成长期;(2)传统管制放松和市场体制发育期;(3)新型产业成长领域;(4)技术创新外溢产业;(5)收入及需求提升转型期;(6)市场规模扩大或边界延展阶段。因此,尽管国情世情、发展阶段差别很大,包括其现代策论在内的供给学派的理论与政策,往往以上述条件的存否强弱而显现出完全不同的效果。

  为解决上世纪“大萧条”时期迫在眉睫的经济衰退问题,凯恩斯从总需求方面寻找原因,认为一国的总需求由消费需求和投资需求决定。由于边际消费倾向递减的作用必然会形成消费需求缺口,因而需要由投资需求来填补。但投资需求本身是由资本回报率和利率决定的,并不能恰恰填补该缺口。凯恩斯由此开出的弥补有效需求不足的总需求管理药方是,以扩大财政投资弥补私人部门投资需求不足,以下调利率激发投资热情,即通过扩张的财政和货币政策应对经济危机。

  如同生产相对过剩性危机制约着供给主义的适用范围一样,经济“滞胀”的出现以及各国需求管理政策的困境,表明凯恩斯主义同样有它明显的约束条件和适用边界。至少包括:财政政策受制于政府债务水平及赤字率的高低;货币政策受制于名义利率下限、流动性陷阱及一国经济杠杆率的潜在上限;过度刺激投资可能诱发产能过剩并抑制未来需求;转轨型国家的体制性矛盾会扭曲需求管理的市场表达;转型期的结构性问题会影响总需求政策的有效程度;开放经济条件下国际经济周期和金融市场会制约一国总需求政策的选择空间和实施效果等。这些约束,几乎已经全部体现在2016年我国需求管理政策所达及的风险区间。

  供给主义和需求管理政策的适用条件表明,在中国这样一个经济转型和体制转轨的发展中国家,无论是推进供给侧改革,还是进行需求侧管理,以及当前在景气压力下推动供给侧结构性改革,在理论和实践上,都会是经常面临两难抉择、十分容易顾此失彼的高难度选项。

  2、供给侧改革的“中国奇迹”与体制机理。

  今天人们推进供给侧改革,往往开出用途极其庞杂的广谱药方,无论其诊疗前提是否存在或处方配剂有否对症。尽管供给理论与政策已经被泛化,但归结起来,在相对成熟的市场体制下,其重点政策选项无外乎以下几个方面:一是包括遵循边际税率逻辑或拉菲曲线在内的税收减负政策;二是包括国有企业私有化或民营化在内的管制放松政策;三是包括提高就业及收入弹性在内的福利约束政策;四是包括适应潜在需求和科技进步在内的产业进化与创新激励政策;五是包括提高竞争能力和综合国力在内的经济边疆延展或市场全球化政策。如果是转轨制国家,还应当包括从微观机制到宏观体制在内的市场体制建设,以及始终与之相伴随的结构调整过程。其中既有短期政策应对,也有长期制度建设。正是由于我国体制转轨的历史特征,供给侧结构性改革被人们做出了近乎无所不包的经济与市场策论解读,以及发展模式及体制机制改革创新任务。

  供给主义学说的有效性特征,注定了它最为有效的条件是,作为其经济政策执行结果的需求增加,恰恰是市场所必需尤其是所急需的生产物或生产条件的供给。但当一个经济体系进入买方市场时期后,这种机缘耦合则并非是高概率事件。中国改革经历了从短缺经济到买方市场的不同时期,而经济改革正是非常“幸运”地“抓住机遇”,自觉或不自觉地利用供给有效性条件,将市场供求与制度供求适时地结合起来,创造了数十年持续快速的经济增长。在所谓成熟的市场眼光及判别标准看来,几乎是以人类经济史上最不规范的制度形态,奇迹般地推动了当今时代最为迅速而持久的经济成长。

  其实,中国的改革及其成就,都是有其内在逻辑与规律的。在那个经过十余年政治折腾、社会大众基本生存需求出现危机、国民经济“濒临崩溃边缘”,率先进行农村改革,产生了避免衣食危机、供给与需求同步快速增长的双重效应,几乎是静悄悄地了一场全社会都有共识的“帕累托改进”式的“供给革命”。随后以市场为导向、在传统体制外迅速发展的乡镇企业、农村工业,满足了市场捉襟见肘的轻工产品供给。这场制度供给及要素重组所派生的市场供求的衔接与改善,究竟是供给自动创造需求、还是需求自动创造供给?这原本是“先有鸡还是先有蛋”的无谓纠结或辨析,带给中国社会的则是生机勃勃的经济增长、体制创新和结构调整,尽管经济起飞和市场体制当时还仅仅处于孕育或萌芽状态。体制创新所带来的经济增长,近乎完整地演绎了“萨伊链条”。农业与轻工业生产的增长,提供了相应的就业岗位、收入机会和市场需求。类似的改革部分地引入城市,也产生了近乎同样的激励效应。

  市场格局的迅速变化和新旧体制的激烈竞争,给改革滞后的城市国有企业带来巨大压力,以致一部分企业尤其是中小型国有企业陷于困境与结构性停滞。此外,上游产业与基础设施难以适应迅速变化的下游产业的市场化改革,以及发展要求和结构调整;国有经济不振和收入福利刚性,给各级政府、尤其是中央政府带来了巨大的财政压力;维持经济运行和追求经济景气的努力,除扩大财政赤字外,宽松的货币政策自然成为选项。上个世纪八十年代末、九十年代初物价上涨或通货膨胀一度近乎失控。政治领袖的远见与社会大众的向心,催生了以建立社会主义市场经济体制为目标,以及迫于国内经济压力和亚洲金融风暴的冲击,断然进行供给侧结构性改革,实现了体制大转换与经济“软着陆”。

  其主要改革措施,一是以市场经济为导向,集中推进财政、税收、金融、社保、外资、外贸、外汇等体制改革,构建社会主义市场经济的宏观体制框架。二是以近4000万职工下岗分流、4000余亿元银行不良资产剥离为代价,将中小型国有企业几乎一夜间推向市场,由此也将改革开放以来积累起来的民间资本由货币资本转化为产业资本,并彻底转换经营机制、成为生机勃勃的市场微观主体,为存留下来的国有企业提供了“做大做强”的空间。三是大力推进住房制度改革,将建国以来数十年建设的公有住房以“房改房”等方式廉价出售给住户而成为私有住房,由此将一代人甚至几代人的居民储蓄转换成房地产业资本,为其提供了巨大的发展潜力,也适应了当时衣食生存品基本满足之后、住行需求尤其是住房需求的日益增长的期待。四是加入世界贸易组织倒逼国内改革,“立、改、废”数千部经济法规,正式融入经济全球化过程,迅速扩张了市场边疆。正是这一系列释放市场红利和制度红利的供给侧改革、结构调整与供求对应,既去除了经济泡沫和通胀杠杆、成功实现“软着陆”,也留足了亚洲金融风暴期间及其后实行扩张性需求政策的空间,进而激活了以交通和住房为基础的长期潜在的巨大国内需求、以及以加入WTO为契机迅速扩张的外部需求,成就了我国前所未有的高速增长期,几乎是一枝独秀、一路凯歌地走到此次世界金融危机之前,成为全球第一制造业、贸易大国,上中等收入国家以及世界第二大经济体。

  3、化“腐朽”为“神奇”式的要素潜力释放。

  改革开放以来的体制转轨与经济发展,学界从发展战略到比较优势,从微观机制到宏观体制等诸多方面做出了寻找“奇迹”之源的见仁见智的解读。同样令人费解的是,历史上都曾是转轨制国家或新型市场国家,其经济增长成就却有较大差别。抽象其市场体制建设的共性特征之外,其关键的区别,或许在于彼此之间制度遗产尤其是利用形式的差异。

  中国的改革开发,几乎把传统计划经济的制度遗产潜力通过供给侧改革、市场化过程发挥到极致。人民公社制度曾将占当时人口绝大多数的农业劳动者,由过去小农经济体中的劳动力与私人生产资料之间的直接结合,变成了生产效率和收入低下的劳动者与集体生产资料之间的若即若离甚至离心离德式的间接结合,加之生育政策开放期婴儿潮所形成的巨大人口数量,在改革开放所提供的就业机会面前,几无悬念地迅速转变成具有自由流动意愿和机会的廉价的产业工人或产业后备军。土地制度的法律界定,决定了政府能以土地征用方式廉价地获得基础设施建设、工商业发展及其他城市建设用地,并由此获得了因土地用途改变而溢价巨大的财政收入或建设资本。这种原始积累规模和资本集聚效率在世界范围内也是绝无仅有的。

  集权式计划经济不仅垄断了土地资源、人力资源,而且还垄断了矿藏资源、财税资源、金融资源、环境资源等,几乎包括供给侧的所有生产要素。或因要素市场改革滞后,或因区域开放竞争,或因市场换资本、换技术的开放诉求,或因金融抑制惯性,或因国际竞争考量,在一个较长的时期内,相对压抑了各类生产要素成本,对传统体制下长期视之为需要优先发展的物质生产部门即制造业,形成了独一无二的成本优势和竞争地位。加之市场经济发育过程中国内市场的扩大、加入世界贸易组织后国际市场的开拓,在较短的时间内,成就了中国制造业大国地位和经济快速增长的奇迹。至于其他一些转轨制国家及新兴市场经济体,或由于追求“政治正确”、迅速而彻底地扫荡公有制,回到生产要素私有制的原始市场经济的历史起点,由此也丧失了传统制度遗产的部分重要潜力;或本来就长期受到过于细小的土地等生产资料私有制对社会化大生产及产业结构变动的束缚,生产要素市场配置成本居高不下。它们中的许多国家在激烈的市场竞争中,尤其是在与明显具有资本、技术优势的发达国家的国际竞争中,几无优势可言而表现平平。

  4、需求管理阶段的供给侧结构性挑战。

  历史经验表明,一个发育成长相对成功的市场经济体,在其发展的一定阶段,由于内在的结构性矛盾和外在市场变化,或迟或早地会出现商品相对过剩进而资本相对过剩、乃至经济波动反复发生的周期性现象。上个世纪九十年代,由于亚洲金融风暴的影响和内外部经济的失衡,中国经济也由高速增长出现波动下行问题。从那时起,宏观层面除继续推进供给侧改革外,开始实行需求侧管理,包括实施积极的财政政策、宽松的货币政策和大规模的基础设施投资。有幸的是,当时强力推进的体制改革,极大地改善了国内市场环境,加入世界贸易组织推动了国际市场的迅速扩张,高强度的基础设施投资不仅扩大了国内需求,而且弥补了长期以来的经济短板。供给侧体制改革与需求侧管理政策的综合运用与幸运对接,以及对国际国内资源与市场的积极利用,促成了本世纪初年直至美国次贷危机乃至全球金融危机爆发前几乎高达两位数的经济快速增长。

  本来,此次世界金融危机前夕,我国经济已经面临着产业转型、结构调整、动能转换的艰巨任务,产能过剩、供求失衡等问题也开始显现出来,较为适当的应对政策是利用需求约束去化过剩产能、优化经济结构、推动动能转换等,但这必须以景气牺牲为代价。当全球金融危机到来、市场约束骤然强化、经济增速迅速下行之际,是因势利导去化过剩产能、推动经济转型,还是求诸需求刺激、保持经济景气?宏观政策的选择是众所周知的。一个经济周期下来,我国市场供求关系发生了一系列重大变化。或者说,今天的需求管理政策难以助效或收效甚微,除国际市场因素外,国内市场关系的重大变化是其内因。

  从供给侧看,所谓“刘易斯拐点”到来。人口红利开始递减,劳工成本迅速上升,劳动力结构发生质态变化,城镇新增劳动力以高校毕业生为主,相应的就业岗位、技术选择必须适应其变化。城乡要素平等交换理念的形成及政策措施的部分落地,廉价土地供应机会不再。长期粗放增长所造成的生态环境成本加快凸显并亟须内部化。低成本优势成为过往与市场供过于求、价格低迷及杠杆高企同步出现。

  从需求侧看,房地产市场变化表明“长周期拐点”开始到来,除一、二线城市较多地依赖杠杆膨胀、投资需求支撑外,三、四线城市的房地产业几成所谓“庞氏陷阱”。收入与需求结构的变化致使传统制造业总量过剩与结构性短缺并存。下游产业市场供求关系变化,制约了能源原材料和基础设施的投资空间以及效能、效益潜力。世界金融危机后的国际市场低迷不振,对外向度较高的中国经济形成巨大压力。

  4、别无选择的供给侧结构性改革。

  制度遗产潜力的充分释放,市场供求关系的重大变化,传统体制痼疾以及数十年高速增长所积累起来的各种矛盾的相互交织,表明中国经济能否继续稳定增长、中等收入国家能否跨入高收入阶段,已经不能依赖于传统产业与动能的简单刺激和外延扩张,而必须推进兼容经济景气的供给侧结构性改革,推动技术革新与制度创新,实现新旧产业与动能的重大转变。

  在实体经济层面,通过深化改革,尽快解决相当一部分企业资产与负债结构合理、比率适度问题;通过去产能、去库存尤其是培育新产能、新动能,重建供求平衡、活跃有序的市场结构与交易关系;通过制度供给和政策调整,理顺投资与消费的关系,从供给与需求两侧为产业动能转型升级、创业创新提供支持;通过简政放权、开放准入、保护产权等一系列理念与政策调整,创造各种所有制经济平等发展的市场环境;通过国内国际自贸区建设和“一带一路”等开放战略实施,建设开放型经济新体系,拓展市场边疆,打造国际竞争新优势。

  在虚拟经济层面,首先是要通过完善金融体制,强化信用、风险管理,解决长期存在并反复发生的信贷资产期限错配,而不是简单的期限展延、在某种意义上也是信用违约问题;深化金融资产的市场配置方式及价格形成机制改革,矫正金融资产在行业间、体制间以及国际间的长期严重错配;积极发展直接融资、优化企业乃至社会融资结构,循序渐进地推进股权市场化、进而资产证券化,通过市场机制促进杠杆去化;在新金融发展、人民币国际化背景下,加快优化金融组织结构和业态结构,提高金融服务实体经济的能力、市场竞争乃至国际竞争能力;健全资本市场结构,合理布局股权、证券、基金、信投、风投等各级各类资本市场,有效发挥其各自的投融资功能,防止金融资本自我强化、脱实向虚;金融市场建设坚持基本品市场优先于衍生品市场、产品市场化优先于资本市场化、实体经济的证券化优先于虚拟经济的证券化;适应金融发展多元化、多样化、综合化以及国际化趋势,健全金融风险监管体制,提高风险监管能力与效率。

  在要素配置层面,对人力、土地、科技等可竞争性资源,要以开放准入、平等竞争、优化利用为准则,以市场的决定作用提高资源配置效率;对矿藏、网络、频谱等具有自然垄断性质的稀缺资源,要以创新营利模式、鼓励多元参与、激活内在潜力为重点,促进其公平有效利用;对财税金融、公共服务、生态保护等社会公共资源或产业门类,着力创造各类市场主体平等享有、公平参与条件,通过最大限度地发挥市场决定作用来实现政府的更好作用。

  在宏观调节层面,重点建立“补短板”机制,尽可能地有效缩小城乡差别、地区失衡、贫富差距等;通过制度创新,恰当处理供给侧改革与需求侧管理的关系,形成兼顾近期与长远、经济与社会、发展与生态、经济基础与上层建筑等方面协调发展的体制机制。

  三、兼顾景气追求的供给侧结构性改革建议

  关于2016-2017年的经济运行态势,尽管宏观层面给出了缓中趋稳、稳中向好的判断,但在近年内,经济下行的压力还不能得到根本缓解,在景气追求中渐进式地推进供给侧结构性改革,仍然是可以预见的改革和发展政策选择。为避免双重目标的彼此冲突或顾此失彼,需要选择那些与经济景气相互兼容、既能缓解燃眉之急又能适应长远之计的供给侧结构性改革政策。

  (一)遵循经济发展内在规律,坚持改革创新与结构调整优先于经济增长指标的原则,舒缓供给侧结构性改革的景气压力。

  中国经济减速换挡,周期波动不是主要原因,要素供给与市场关系的重大变化,产业与动能的转换、磨合与衔接的时滞,长期高速发展所造成的重大结构性失衡和新旧体制转轨不彻底,才是其真正主因。有必要革新发展理念,将体制改革创新和结构转型升级作为优先目标,明确淡化经济景气追求的硬性增长指标,尽可能地避免某些偏离实际和经济规律的稳增长的人为压力,为供给侧改革和重大结构调整留出足够的空间。

  (二)加快推进“竞争中立”与“规制中立”相统一的“市场中立”的广义规制模式创新,充分发挥市场决定作用基础上的政府更好作用。

  针对西方国家将新自由主义和保守主义以实用主义的方式交替使用、2017年开始的“特朗普新政”有可能拾起贸易保护主义的大棒,我国可以批判性地利用西方政要及政府叫嚷多年、也被人们简单污名化的“竞争中立”原则,对内深化国有企业改革、强化知识产权保护、改善劳工条件、保护自然生态,创造各种所有制经济平等发展的体制环境,促进国内企业迅速提高发展潜力和国内外市场竞争能力。对外提出“政府规制中立”要求,高高举起贸易自由化、投资便利化、经济全球化的大旗,占据国际经贸关系的道义制高点,尽可能地为我国企业争得相对有利的外部市场空间。

  (三)优化直接融资工具及资本市场结构,以扩大各类直接融资加快对冲经济杠杆,缓解杠杆率居高不下、资源资产错配矛盾。

  建立配资、杠杆工具引入与IPO注册制改革彼此同步的供给、需求两侧创新对称、激励兼容机制,扩大主板市场容量、提高直接融资能力。针对新三板市场在经济下行压力加大、实体经济基本面不振、传统产业过剩衰退明显、挂牌企业“圈钱”期待过高、“疾风暴雨”般地增加供给、市场难以消化的“生不逢时”状况,加快区域性股权市场等基础产权市场发展,推进IPO注册制与市场转板制对接改革,提高各类场外市场的流动性和融资能力。以资产证券化尤其是实体经济资产证券化,对冲企业和各级政府主导的已有及新增建设项目的高杠杆,防止企业信用违约和政府信用透支。以社会信用体系建设为基础,整合企业债和公司债发行市场与监管机制,提高债券市场融资能力。综合考虑地方政府的债务限额管理、风险管控和经济景气责任等,在保护发展动能基础上渐进式地消化历史债务。

  (四)大力发展和充分利用民间股权投资和社会风投基金,推进科技创新与新产业、新动能、绿色化发展领域的制度均衡供给,防止成本和风险外溢。

  针对“投贷联动”等科技金融创新中金融机构将直接投资和间接融资的双重风险集于一身、外在分散性风险转化为内在集中性风险,以及政府引导基金对社会风投资本的挤出效应等,除继续试验相关风投模式外,政府更多地应该根据创新创业的风险外溢性质,建立平衡对称的风险锁定机制。按照产业政策导向,选择一些更专业的民间股权投资基金作为有限合伙人参与投资,共同承担风险,更精准地扶持创新创业企业和引导新型产业发展。以政府引导基金、金融投贷融资和民间风投资金,积极培育各种以天使基金、风投基金和股权投资基金为主的多层次的民间创新创业企业扶持资金体系,推动更多的民间基金和社会资本参与创新创业和经济转型的投资活动,并相应地推动监管规则、考核标准、投资管理模式等制度建设。

  (五)加快研究有利于产业转型升级、城乡地区平衡发展和促进社会公平的土地使用强度调节税、销售环节征收流转税、社会保险分类税制、财税逆向调节预控机制等基础性财税制度建设。

  现有财税体制改革,主要集中在、当然也需要的业务技术层面。在此基础上,应当加快研究促进城乡地区平衡发展的土地使用强度调节税或横向转移支付制度,引导国土资源均衡开发、耕地和生态保护成本地区间平等分担。为建立以人为本、以消费为基础、以人的城镇化为取向的税收增长机制与征管体制,提高城镇综合承载能力,健全价格波动的税收灵活应对机制,以及促进商品产销衔接、引导社会消费倾向等,应尽快将增值税等间接税征收由生产环节调整到销售环节。适应营业税改增值税、直接税比重逐步提高等税改趋势,由发展不平衡进而收入水平和财富积累差异所导致的地区间税源差异及税收逆向调节隐患,应早做转移支付等财力平衡预案,尤其要通过财税、金融、地区、产业政策等,引导优质产业向欠发达地区转移,通过市场决定作用和财税调节作用促进地区间经济平衡发展和财力均衡分布。此外,应当加快分离基础养老金与个人账户养老金,按照基金性质分账分级管理。其中基础养老金改费为税、以中央税形式全国统一征收。近期适当考虑地区收入水平或生活成本差异,远期按照全国统一标准,用于公民身份无差别意义上的基础养老金支出。这将极大地推动统一劳动力市场的建立和社会公平目标的达成。除个人账户基金外,其他社会保险费,也同样可以改费为税,根据其保险性质,分别以中央税或地方税的形式征收管理。经过三四十年的试验、实践,几乎没有任何意义上的制度模式不清或操作技术难度,所需要的仅仅是相关部门管理权限的适当调整,当然还有勤政作为。社会保障税制的建立,不仅对我国税制完善和复式预算体系的建立健全意义重大,而且对统一全国劳动力市场、维护经济社会稳定、适应公平正义诉求,以及加强中央政府施政权威与调控能力、促进国家统一和民族团结,也必将居功甚伟。

  (六)彻底改革征地制度,加快建立市场发挥决定作用、政府健全调节功能的城乡统一的土地要素市场。

  正在推进中的征地制度改革试点,从理念到方式上,都还是在延续计划经济的体制模式。按照城乡要素平等交换、市场起决定作用的顶层制度安排,无论是公益性用地还是商业性用地,征地价格理所当然地应当由市场决定,而不是由地方政府与农民及其集体经济组织之间进行市场机制之外的双边博弈。离开了市场决定价格,所谓“缩小征地范围、提高补偿标准”等“为民做主”的努力,既缺乏客观标准,又很难得到被征地者的真正认同而后患无穷。征地过程中政府的“更好作用”,主要应当体现在充分发挥市场的决定作用,维护交易规则及过程的公平,国家、集体、农民之间土地利益的合理分配,以及土地用途适当和公益用地成本在受益范围内或全社会间的公平分担等。

  (七)深入理解供给主义条件和需求政策边界,明确界定宏观政策风险区间,努力建立兼容经济景气和供给侧结构性改革的安全有效的需求管理政策体系。

  在经济减速换挡和景气压力下推进供给侧结构性改革,将是当前乃至今后一个时期中国改革开放的重大特点。尽管兼顾经济景气的供给侧结构性改革,无论对政府还是对社会来说,都是一个容易顾此失彼的高难度选项,但在年复一年不可或缺的应急性需求管理政策方面,必须在充分理解供给主义条件的基础上,确立兼顾近期和长远的宏观政策体系。一是实施有明确界定政府债务率或赤字率上限的积极有效的财政政策,并对正在推进中的以及拟将出台的财税改革政策的城乡、地区效应和逆向调节风险做出预判和应对。二是实施币值稳定优先、兼顾增长需求的稳健中性的货币政策,综合考虑逆周期调节需要、经济杠杆率水平、海外资产收益、金融资本国际竞争力、国际收支状况和金融监管能力等,相机决策式地实施货币供应政策和资本账户开放政策。三是实施杠杆去化而不是推高杠杆的投资政策,以加快推进垄断领域改革、服务业市场开放和公私合作模式,扩大社会投资尤其是民间投资。四是推进科研效率提高、科技成果转化、新旧动能转换的新型科技与产业政策,以体制创新缓解科技研发领域投入产出不对称、技术供给稀缺与科研成果闲置浪费并存、动能转化迟滞失速、“青黄不接”等问题。五是强化促进平衡发展、释放增长潜能的城乡、地区政策,缓解长期积累、负面影响日益加剧的城乡间、地区间重大结构失衡甚至马太效应。六是明确经济市场化改革和民主法治社会建设目标及阶段性推进指标,把各类产权保护、居民财富管理、个人信息安全、基本人权尊严等重大经济与社会权利尽快法制化,增强社会的方向感、认同感、安全感及责任感,克服广泛存在的市场及社会疑虑,创造优质资本和高端人才向心集聚的体制环境。

  (八)面对国际关系新挑战,以中国和平崛起和全球战略利益、也是人类共同利益为基本考量,坚持制度性前瞻与利益性取舍相结合的经济外交政策,有重点地加速推进自由贸易区建设及“一带一路”战略。

  面对有关国家可能推行以邻为壑的保守主义政策,我国应加大对外开放的主动性,善用国际通行商务规则,积极倡导贸易自由化、投资便利化、经济全球化,把自贸区建设作为国际间双边、多边关系的重点,在互利共赢的基础上尽力推进、多多益善。把“一带一路”战略提高到培育中国新海权、新陆权的战略布局层面重点推进。具有海权觉醒意义的“海上丝绸之路”,与具有深厚海权意识、传统与霸权实力的美国政府之间,不免发生利益分歧甚至冲突,要坚持原则性与灵活性的统一,既小忍不乱大谋,又坚定地维护核心利益,加快海洋战略布局。“丝绸之路经济带”,要以“高铁革命”为物质基础,培育陆权意识,开辟新的陆上商路,打通关键战略通道。除继续优化中欧铁路交通关系外,要重点加强与我既有共同利益、又有共同对手的“巴铁”战略合作,充分考虑巴方利益诉求和民族宗教特点,深化中巴经济、外交、反恐等战略合作,加快中巴铁路以及公路网络建设,以中巴铁路和瓜德尔港为支点,打造中巴经济走廊,建立我国西部陆路通道和出海口,使之成为“一带”与“一路”的战略交汇点,由此也给巴方带来实实在在的经济利益。境内则是将西部开发与向西开放结合起来,加快与西部陆路通道和新出海口相关联的路网、管网、线网、水利渠网建设,以及各类产业布局,从全球、长远层面构造西部陆海战略基地,随时应对东海、南海不测。此外,针对某些大国的军事政策偏好,我国除加强战略武备外,可以统筹考虑经济建设与国防建设战略布局,利用基础较好的制造业体系及充裕甚至过剩的产能,适当加强、加快常规大器生产、进而拉动内需增长,从另一个侧面扩大社会总需求,实现经济景气目标进而推进供给侧结构性改革。

  (载《战略与管理》2017年第一辑,作者系中国经济体制改革研究会副会长)

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