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宋晓梧:新常态下完善社会保障体系的六大问题

2016-08-25 22:40:13

    中国经济从高速转为中速发展将是“十三五”时期的必经路径。纵观各国现代发展史,在经济发生重大转折期间,尽可能减少这一变动对社会造成的震荡,对于一个国家来说,除了保持政局稳定,十分重要的一项举措是完善社会保障体系。

    “十三五”时期,如何按照党的十八届三中、五中全会精神完善中国社会保障体系,以应对经济新常态的需求是十分重要的。当前涉及社会保障的许多理论问题还存在重大分歧和争论。本文主要对六个有重大分歧的理论问题谈谈看法。

    高福利陷阱不是主要问题

    据财政部公布的数据,2015年财政总支出是175768亿元,其中社会保障和就业支出为19001亿元,只占10.8%。

    如果将社会保障基金收入视同税收列入财政收入,那么加上社会保障基金支出约3.8万亿,再剔除其中财政投入的约0.9万亿,大致可计算出全社会的社会保障支出约占财政支出的23%。还低于发达国家15到20个百分点。

    以社会保障支出占GDP的比重分析,中国还低于土耳其、俄罗斯、墨西哥、伊朗、智利等国,比印度略高一点。这说明无论是从社会保障支出占财政支出的比重,还是从社会保障支出占GDP的比率看,中国社会保障支出水平都处于很低的国家之列,“十三五”时期,中国合理提高社会保障的支出水平还有相当的空间。

    “十二五”时期社会保障制度覆盖面扩大了,但最差的还是农民工。在养老、医疗、工伤、失业、生育等五险项目中,工伤保险只覆盖了26%的农民工,其他几项参保率更低,医疗保险是17.6%、养老保险是16.7%、失业保险是10.5%、生育保险只有7.8%(《中国居民收入分配报告2015》)。需要说明的是,解决农民工社会保障问题,不是为他们单独建立一套社会保障制度,这将进一步固化这一特殊社会阶层,而是让他们尽快市民化,融入城市,享有城镇职工的社会保障和城镇居民的基本公共服务,包括子女的教育和父母的自愿迁徙等。这应当是“十三五”时期完善中国社会保障制度的当务之急。

    此外,全国七八千万企业退休人员抱怨养老金低,连续十几年在人大、政协两会期间的社会焦点问题调查中名列前茅,是因为国家立法实施的职工基本养老保险制度双轨制使他们深感待遇不公。“十三五”时期,与其靶向不清地泛泛讲什么防止高福利陷阱,远不如踏踏实实地推进基本社会保障均等化更符合国情民意。

    再分配功能弱化

    根据世界银行WDI数据库和联合国大学世界收入不平等数据库、世界概况数据库、经济合作与发展组织数据库提供的资料,18个欧盟国家市场收入的基尼系数为0.443.这与中国的初次分配基尼系数相差并不太多。

    但是在社会保障的作用下,这些国家的可支配收入基尼系数降为0.29,远低于中国的0.47左右。从下降幅度看,欧盟国家政府的社会保障政策使其基尼系数的平均值下降了40%,相比之下,中国仅下降了12.3%。

    实际上,中国的基本社会保障在一些项目上还存在“逆向转移”问题。早在本世纪初,就有学者指出,“面对日益扩大的收入分配差距,我国社会保障制度改革的着力点没有及时得到相应调整,在总的原则上,还停留在改革启动时期,强调效率高于公平,向低收入者倾斜不够,在某种程度上还有拉大收入分配差距的问题。”基本社会保障项目应当提高公平性、共济性,以平抑一次分配的差距。作为基本社会保障最重要的项目之一,基本养老保险制度提高公平性、共济性的方向也应当明确。

    课题组在与国际劳工组织和欧盟社会保障专家交流的过程中,曾问到社会保障制度与效率的关系,得到的答复出乎我们预料。他们认为,社会保障制度作为政府再分配的工具,在缩小一次分配的差距方面能起多大作用是衡量这一制度效率高低的重要标准,如果没有缩小一次分配的差距,这项制度就是无效率的。以这一标准衡量,中国社会保障制度的效率亟待提高,至少“十三五”时期,不应再降低其效率,这应作为进一步改革社会保障制度的底线来遵守。

    不宜过分强调多缴多得

    社会保险是国家依法强制实施的,更应强调依法行使权利。

    一次分配要贯彻多劳多得的按劳分配原则,充分发挥市场配置劳动力资源的决定性作用;二次分配则应强调社会共济公平原则,更好地发挥政府的作用。如果在二次分配中仍片面强调多缴多得,一次分配的差距就难以缩小。

    社会保险项目有多种,除了养老保险,其他险种都很难与多缴多得挂钩。这里想再次强调指出的是。社会保险的设计与实施,不宜构建在个人私利的伦理平台上,而应构建在社会共济的伦理平台上。如果政策设计和舆论导向过分倾向和过多宣传多缴多得的激励性,久而久之,势必引导参保人员斤斤计较,把个人得失放到第一位,社会保险的互助共济性将在道德伦理层面逐渐消逝,共享发展又从何谈起?

    正确运用精算技术

    社会保险制度自1883年俾斯麦政府开始创立时,就明确其筹资原则是三方共担,国家财政要承担适当补贴和兜底责任。这就决定了社会保险不能与商业保险简单类比,达到完全的“精算平衡”,而是更应强调其原则、方向与作用,必要时由国家财政出资。

    鉴于社会经济发展的不确定性,以不同的边界条件为假设或预测,就有不同的精算结果。以中国职工基本养老保险个人账户隐性债务为例,世界银行、原国务院体改办、原劳动保障部社会保险研究所等单位的精算结果从2万亿元到12万元人民币,大约有十几种。有的课题组就提出了多种测算边界,假设投资回报率平均为4%是一种,假设为6%又是一种,再加上退休年龄延迟情况的多种假设,组合起来就有多种结果,请问哪一个是“精算中性”?作为国家立法强制实施的基本社会保险,绝对不能根据不同边界条件精算出的不同结果,出台不同的政策措施让公众自行选择。

    再说,一国应当在多大程度上实现社会共济,雇主与职工缴纳社会保险费的比例,政府财政对社会保险的支持力度多大,是在不同利益群体博弈的基础上,执政党下政治决心的问题,不是依靠什么“精算中性”算出来的,政治决心确定后,制定具体方案时,可以也应当充分利用精算这一工具手段。

    扩大规模不是现阶段方向

    党的十八届三中全会指出:“建立更加公平可持续的社会保障制度,坚持社会统筹和个人账户相结合,完善个人账户制度”,明确了养老保险制度改革的方向。2015年机关事业单位与企业基本养老金制度并轨的方案出台后,如何完善个人账户制度的讨论更趋激烈。

    有的学者提出将单位(工资总额的20%)和个人(工资收入的8%)缴费全部纳入个人账户,实行28%零统筹的名义“全账户”职工基本养老保险制度,并一再声称,只有扩大个人账户才符合党的十八届三中全会决定的精神。

    在这种制度设计中,用人单位将以职工个人工资近2.5倍的数额缴费,计入个人账户。举一个浅显易懂的例子:北京市2014年度平均工资是7.7万元,按现行规定,以3到0.6倍为缴费上下限,甲职工年薪20万元,这在许多企业尤其是金融业高管中并不鲜见,单位将每年为他个人账户打入4万元;乙职工年薪4万元,许多农民工还达不到这一水平,单位将每年为他个人账户打入8000元。单位为工资高的打入的年养老金缴费额等于工资低的年薪,这是雪中送炭还是锦上添花?再经过30至40年的积累和复利,无疑是把初次分配的差距大大扩展到基本养老保险这一再分配领域,如前所述,这完全与现阶段应提高基本社会保障的公平性、共济性南辕北辙。

    我们认为,在我国一次分配差距已经过大的情况下,完善职工基本养老保险制度,坚持公平、共济性的原则不能偏离,坚持缩小而非扩大初次分配差距的方向不能偏离。在此基础上。才可以进一步讨论如何有效解决当前职工基本养老保险制度存在的具体问题。我们认为把现在职工缴纳的8%个人账户改为名义账户就可以达到较平稳过渡的效果,如果能将个人账户缩小到5%,则社会共济性还可以进一步提高。同时应坚决实施基础养老金的全国统筹,推进分步式延迟退休年龄,夯实缴费基数,加快农民工市民化进程以扩大缴费基数。现阶段完全没有必要大动干戈去搞28%的零统筹“全账户”,那样既缩小了职工基本养老保险的共济性,又与现制度衔接难度极大。

    退休人员缴费的争论

    关于退休人员缴纳医疗保险费的争论,本课题组经初步研究认为。在实行统账结合的职工基本医疗保险制度框架内,退休人员再缴费并非必要举措。

    首先,退休人员按什么标准缴纳?显然,不可能让用人单位再按他们6%或8%的退休金缴纳医疗保险费,因为他们已经与单位解除劳动关系了,不是计划经济下的“单位人”,而是社会主义市场经济下的“社会人”。关于职工医疗保险缴费不能实行“双基数”的问题,20年前在镇江、九江职工医疗保险试点时就已经讨论过了。那么退休人员最多只能按他们退休金的2%缴费,这能起多大作用?

    其次,当前职工医疗保险基金总体结余,一些统筹地区收不抵支,是区域结构性问题。如果允许各地根据各自的基金收支状况自主确定退休人员的医疗保险缴费水平,那就与基本公共服务均等化的改革方向相悖,也必然进一步扩大地区间的收入分配差距。

    更重要的是,缓解因老龄化带来的职工医疗保险基金压力,光开源不节流显然不够。2008年开始了新一轮医改,但至今公立医院逐利性质基本没变,建议相关部门公布我国医疗资源和资金在不同群体中使用的结构数据和人均水平,为职工医疗保险基金节支明确主攻方向。保持基本医疗保险资金收支平衡的重要因素,应包括改变公立医院的逐利性、建立分级诊疗和双向转诊制度、降低虚高药品价格和天价医疗设备检查费用,以达到医疗资源和职工医疗保险基金在不同地区、不同人群之间的合理均衡使用。

    为此,我们认为,退休职工缴纳医疗保险费不是应对人口老龄化的关键,其能起到的财务作用也十分有限,而带来的社会成本可能很大。应当慎之又慎。

    文章发表于《社会科学报》1523期(2016年8月25日002版)

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