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当前地方改革评估存在的六大问题及建议

2016-10-29 15:13:36 | 冯楚军 王招

    当前地方改革评估存在的六大问题及建议

    截止目前,中央深改组在2016年召开的8次小组会议中,有6次提到改革评估、改革督察对改革落实的重要性,强调改革要坚持公平正义、要以老百姓实实在在的获得感为评判标准。中国经济体制改革研究会改革第三方评估课题组在调查研究了湖南、湖北、安徽、广州等十一个改革评估方案后发现,当前改革评估存在着重视程度低、文牍主义泛滥、指标体系落后、评估形式和方法传统、报告形式常规、省市县一套模板等问题,亟需通过引进科学、公平、公正的第三方评估机制,推动改革评估方式、方法的革新,实现对地方改革的真评估。
    一、重视程度低,“自选动作”成了“应付动作”
    中央深改组召开多次会议,强调要重视对改革方案和改革落实的评估,但是到了某些地方,由于没有法律的强制性,改革评估“分了层”、“走了样”。省一级改革评估整体上还是按照传统老套路,中央强调必须办就照办,若建议实施,那就是自选动作,可办可不办。在当今改革评估还不是规定动作、必选动作下,地方重视程度不高,有些还把“自选动作”变成了“应付动作”。
    今天的改革是自上而下的计划式改革,中央、省一级(包括省直单位)重视程度高,但市县一级更多的是执行上级命令,自主动作少,以应付动作为主,改革效果和评估的科学性可想而知。重视程度低、官僚主义、应付上级等传统老顽疾必须加以解决,课题组建议适时出台《关于推进改革第三方评估实施方案》,用法律的强制性、权威性保证改革评估的真正落实;另一方面,建议中央、省级改革领导小组加快推进利益关联机制建设,加大对改革评估结果的应用,把评估结果与年度综合绩效考核体系挂钩,并向社会公开,通过奖惩、激励、监督机制倒逼改革评估的有效落实。
    二、文牍主义泛滥,谨防改革评估“空转”
    评估目的是为了发现改革中存在的问题和难点,了解群众对改革效果的满意度,更好地指导、服务于今后的改革,但在调研中发现,地方改革评估尤其是市一级改革评估,更多来自于上级政府即省一级政府的考核评估,考核内容和形式只要有相关文字材料就算考核通过,对于工作有没有实际开展、效果如何不在考核范围之内。这也就逼着地方尤其是市县一级的改革工作“文来文往”,天天写材料、时时写材料,有地方改革班主任抱怨:“由于工作进展和成效只看材料,我们的工作就是天天写材料,上级喜欢什么写什么,胡编乱造,没有的写成有,都明白这是不科学的啊,但上边就是要这样的材料也没办法,强烈建议改革评估要避免文牍主义。”
    “文牍主义”是不愿担责、不负责任的表现,是不重落实、虚空浮躁的形式主义,是不愿作为、不想作为的封建官僚主义,必须力戒文牍主义泛滥,切记“空谈误国,实干兴邦”,真正做到务实不务虚,真抓实干,把工作落实在具体行动上。课题组建议在改革评估中,降低政研室(改革办大都设在政研室,而政研室擅长的就是起草文件和提出政策建议等文字性工作,作为高度综合性的改革让政研室来组织评估,形式主义、文牍主义泛滥也就不奇怪了)的直接干涉,减少以材料汇报为主的行政性评估方法,加大问卷调查、实地调研、大数据等市场化机制的评估,当然,文字材料也是重要的评估方法,重点是通过实地调研等方式验证文字材料的真伪,一旦证实是编造的或是有夸张成分,实行一票否决。
    三、指标体系落后,回应性、目标性、科学性不足
    通过对十一个改革方案评估指标体系分析、研究发现,虽都坚持了改革方案、改革推进、改革效果的全面评估,符合顶层设计层层推进的改革机制,但在具体二级指标上存在难量化、模糊性、不科学、针对性不足等问题,不能公正、科学地评估改革实际效果。习总书记提出,全面深化改革,必须坚持正确方向,坚持正确的方法论,才能实现我们的既定目标。卢坤建在《回应型政府建设的理论与实践》中提到,要建设回应型政府,建设一个追求回应、公平、效率、效能、责任、自由、法治、服务的政府。课题组认为,改革评估中要有回应性、目标性、科学性,这样才能抓住改革评估的“牛鼻子”。
    回应性。评估指标具有引导和激励作用,是推动改革工作的“指挥棒”,增加改革评估指标中回应性,以迫切需要解决的矛盾、问题、风险和挑战为导向,真切回应、响应老百姓关注的问题和中央顶层设计,而不是根据改革难易程度、喜恶程度而随意自选动作,督促改革部门重视回应性和问题导向,进而检验成果、发现问题、改进工作。
    目标性。改革方案和改革评估指标设计要坚持市场化、法治化、民主化目标的导向,坚持市场在资源配置中的决定作用,更好地发挥政府的作用;坚持推进国家治理体系和治理能力现代化,推进法治社会建设;坚持政治民主化建设,推进社会的民主化进程。通过对市场化、法治化、民主化的改革评估,完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。
    科学性。在改革方案设计、推进以及效果评估的全过程,要坚持科学性导向,改革方案评估要坚持走中央顶层设计与地方实际、地方政府与社会意见相结合的个性化路线,避免抄袭、模仿;改革评估全过程坚持信息公开和评估主体多元,听取公众意见、社会各群体意见;补充对改革参与单位的配合度评估,突出加大对改革效果的评估权重,以社会公众实实在在的获得感作为评估改革效果的标准。
    四、评估形式、方法传统,引入第三方评估机制是时代所需、大势所趋
    从收集到的案例和地方实际调研来看,地方上的评估方式还是以改革办评估、自报材料为主,虽然实现了多元评估主体,但还是不能吸收社会各群体的意见,评估对象只对牵头单位和市县进行评估,并没有对配合单位的配合度进行评估,评估方法上以传统的文字汇报(文牍主义现象)、问卷调查、专家打分、单位互评(同行评估)为主,并不能全面、客观、公正评估改革。
    在中央、国务院的多次会议上,强调引入第三方对改革进行评估,在个别省份(如湖北省)的改革评估实践中,第三方评估取得了不错的效果,得到中央深改办和其他省份的称赞和认可。第三方评估作为国际流行的评估模式,能有效克服政府现有自我评估、内部评估固有的弊端,完善政府改革工作考评体系,显著提高政府改革工作考评结果的客观性和公正性;另一方面,通过第三方评估深入了解人民群众对改革效果的满意程度,有利于充分发挥人民群众参与改革的积极性。在当今改革污名化、公众参与度低的今天,引入权威、科学、公正的第三方对改革进行评估是时代所需、大势所趋。
    五、报告形式常规,引入大数据实现动态化、可视化
    当下的改革评估还是以年度评估为主,不能够实现对改革评估的实时评估和实时呈现,且还是以电子文档、纸质书籍为主的报告呈现形式为主,对大数据的信息采集、报告形式应用整体上处于浅层空白期。在10月9日中央政治局就实现网络强国战略进行的第三十六集体学习中,习近平提出“要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用,要以电子政务和智慧城市为抓手,推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化,用信息化更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。”在理论研究和实践探索中,课题组提出了用多元数据融合的新方式对改革评估进行革新,也就是在传统定性与定量评估方式的基础上,引入网络大数据,用大数据收集地方电子政务、市民论坛、百度贴吧、地方新闻网站等信源间接利益群体的意见,对数据进行筛选、分析、呈现,在解决了信息不对称、利益关联、角色扮演、评估成本问题同时,对传统评估进行颠覆式革新——任何层次的受众,通过下载APP、关注微信公众号在PC和移动端就能实现改革评估的监测动态、可视化呈现,并打破以往年度评估固有形式,根据需求进行月度评估、季度评估,还可以对某项改革方案进行实时跟踪评估,及时对改革中遇到的问题进行警告,通过推送国内改革优秀案例。引入大数据应用,能实现更全面、更新潮、更科学的改革评估,并给用户更人性化、方便化的体验效果。
    六、省、市、县评估统一模板,科学设置评估体系有待加强
    按照中央的规定,改革评估要根据省市县特点,有侧重、有层次进行评估,但课题组在调查研究中发现,省市县一套评估体系的现象还很严重,一套模板只会使改革评估流于形式,没法做到具体问题具体分析,应根据省市县的改革特点、改革方案的实施进程科学设置评估体系,不仅在指标权重方面有所区别,还应该吸收社会公众意见、专家意见对指标体系进行优化完善。
    除了上文提到的改革评估六大问题,在实际评估工作中,还应避免民粹主义、极端民族主义等落后意识形态的影响,同时加大对    改革评估结果的应用,真正使改革评估做到科学、公平、公正和有效。
    中国经济体制改革研究会作为研究改革、对改革和评估有多年研究和实践经验的国家级智库,时刻关注着当今的改革和改革评估,中国体改会打造的改革第三方评估也已定版成型,希望能够为中央和地方改革做好评估服务,推进改革发展,助力改革落实!

    (冯楚军 王招)

    (文章发表在《改革内参》2016年10月28日)

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