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任敬陶:行政审批方式亟待改革

2016-04-08 16:13:32

    党的十八大提出“深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。新一届中央政府把推进行政体制改革、转变政府职能作为开门办的第一件大事。经过三年多的大力推进,截止到2016年2月,国务院已分9批取消下放599项国务院部门行政审批事项,占本届政府成立之初国务院部门全部审批事项的39%。与此同时,各省、市、县也都依法取消、精简了大批行政审批事项和审批环节,行政审批事项越来越少,行政审批效率越来越高,行政审批制度改革取得了很大成效。

    但是,现在仍然有许多企业和群众反映,在办理行政审批事项时,许多地方的行政审批部门还存在着审批慢、审批难、环节多、时间长的现象。那么,造成这种现象的主要原因是什么呢?笔者认为,最根本的原因还是现行的行政审批方式太陈旧、太落后,已远远不能适应当前深化行政审批制度改革新形势、新任务的要求,亟待改革和创新。
    当前旧的行政审批方式的表现和弊端主要有以下几点:
    (一)互相推诿,行政审批部门之间互设审批前置条件。例如,企业到发改部门办理投资项目立项手续时,要提交具备相应资质的中介机构编制的项目申请报告、城市规划行政主管部门出具的城市规划意见书、国土资源行政主管部门出具的建设项目用地预审意见书、环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件审批意见书、地震行政主管部门出具的抗震设防意见书、以及其他节能评估报告书和水、电、煤等资源、能源供应证明文件(房地产开发项目应出具房地产开发资质,经营性项目认缴资本金)等。而企业到国土资源行政主管部门办理建设项目用地预审意见书时,国土行政主管部门要求企业必须先到城市规划主管部门办理城市规划建设项目选址意见书。而企业到城市规划主管部门办理城市规划建设项目选址意见书时,城市规划主管部门却要求企业必须先到国土行政主管部门办理建设项目预审意见书。部门之间互相设置必须的审批前置条件,国土行政主管部门说没有城市规划建设项目选址意见书就无法出具建设项目用地预审意见书,而城市规划主管部门却说没有国土行政主管部门批准的建设项目用地预审意见书,就无法出具城市规划建设项目选址意见书。企业在到这两个部门办理行政审批事项时,两个部门互相推脱,互相扯皮,部门之间不主动相互沟通、协商,却让办事企业左右为难,两边跑,两边都不给办。逼迫企业不得不想尽一切办法,疏通关系,获取批准。
    (二)环节繁多,行政审批部门内部科室、领导之间层层签批。有些行政审批部门表面上看,审批环节并不多,比如在公开印制的“明白纸”上,许多审批部门的审批环节仅仅是受理、审查、签批、发证四个环节。但是,企业和群众真正到行政审批部门申办审批事项时,却是环节繁多,困难重重。目前市一级的国土行政主管部门内部,一般设置10个左右的职能科室,而有行政审批职能的科室就达到8、9个,设有审批服务科、规划科、耕地保护科、地籍管理科、土地利用管理科、测绘科、矿产开发与地质勘查科、油区和矿产资源储量管理科、土地登记所等。这些科室都有行政审批职能,每个科室都有自己的审批流程,都是由科员受理、副科长审查、科长签字;各个科室的分管领导还不是同一个分管领导,但是却必须由各个分管领导签批,最后再由主要领导签字批准同意,才能完成审批手续。企业在办理土地审批手续时,要到国土行政主管部门各个科室,求见负责行政审批的工作人员和各位分管领导。如果在其中任何一个科室、任何一个环节、任何一位负责审批的人员、科长、领导那里过不了关,不给签字,就无法拿到土地审批手续。
    (三)死板官僚,行政审批申报材料重复繁多。一些行政审批部门服务意识差、工作水平低、官僚作风严重,不主动替企业、替群众着想,不是千方百计方便企业和群众,而是只为自己图省事、图方便,规程呆板,办事慵懒,作风官僚。例如,企业在城市进行建筑工程建设之前,必须向城乡规划主管部门申请办理《建设用地规划许可证》。城乡规划主管部门要求企业必须提交7项申请材料:1、建设用地申请表(原件)1份;2、经办人身份证明(原件及复印件)1份、单位授权委托书(原件)1份;3、项目批准、核准或备案文件(原件及复印件)1份;4、选址意见书(原件及复印件)1份,(划拨土地需要);5、国有土地使用权出让合同(原件及复印件)(出让用地需要)、开发合同(原件及复印件)(开发项目需要)各1份;6、用地红线图、用地周边地下管线图(1:500-1:1000,标明边界、坐标,附电子文件)(原件)各1份;7、法律、法规规定的其他材料。企业获得《建设用地规划许可证》后,才能向县级以上地方人民政府土地行政主管部门申请用地。在获得土地使用权后,企业还需再到城乡规划主管部门申请办理《建设工程规划许可证》。城乡规划主管部门要求企业必须提交14项申报材料:1、建设工程审批表(原件)1份;2、经办人身份证明(原件及复印件)、单位授权委托书(原件)各1份;3、国有土地划拨决定书(原件及复印件)1份(划拨土地);4、土地使用权证(原件及复印件)1份(出让土地);5、项目批准、核准或备案文件(原件)1份;6、开发合同(开发项目需要)(原件)1份;7、现状地形图、用地周边地下综合管线图(管线工程需要)(1:500-1:1000,标明边界、坐标,附电子文件)(原件)1份;8、经批准的修建性详细规划(A3文本1套,1:500-1:1000的总平面图2张、定位图2张、小区内的管线图1张)(原件);9、《建设用地规划许可证》(原件及复印件)各1份;10、经规划部门核准的建筑设计方案(含单体建筑平、立、剖面图)(原件)2份;11、建筑施工图(原件)1份、电子光盘1张;12、城市建设工程档案移交合同书(原件)1份;13、经认可的有相应资质单位出具的建筑工程沉降观测、深基坑监测委托合同、建筑工程规划勘察合同(原件)各1份;14、法律法规规定的其他资料。而企业在这之前办理《建设用地规划许可证》时,已经向城乡规划主管部门提交了经办人身份证明(原件及复印件)、单位授权委托书(原件)各1份,项目批准、核准或备案文件(原件)1份,开发合同(开发项目需要)(原件)1份,现状地形图、用地周边地下综合管线图(管线工程需要)(1:500-1:1000,标明边界、坐标,附电子文件)(原件)1份;特别是要求企业需提交的第9项材料《建设用地规划许可证》,本身就是城乡规划主管部门自己已经批准颁发的,但是城乡规划主管部门却让仍企业必须提交《建设用地规划许可证》原件和复印件各1份;还有让企业必须提交的第10项材料“经规划部门核准的建筑设计方案(含单体建筑平、立、剖面图)(原件)2份”。从前面提到存在的现实情况进行分析,城乡规划主管部门要求企业办理《建设工程规划许可证》必须提交的14项申报材料中,有一多半的申报材料是企业在办理同一个建设项目前期向城乡规划主管部门申请办理《建设用地规划许可证》时已经按要求提报过的材料,而城乡规划主管部门却要求企业必须重新提报,特别是经城乡规划主管部门自己已经批准颁发的《建设用地规划许可证》、《经规划部门核准的建筑设计方案》(含单体建筑平、立、剖面图),这些材料、资料、批准文件,城乡规划主管部门自己本身都已经存有,却还要求企业必须重复提交批准的原件、复印件,缺少任何一项材料,都不予批准。再如,经营药品零售的企业,在对已经获得的《药品经营许可证(零售)》有效期届满申请继续延续时,药品监督管理行政审批部门要求申请企业必须提报12项申请材料,而申请企业在申请已获得的《药品经营许可证(零售)》时,已经有9项申请材料向药品监督管理行政审批部门提报过。但是,药品监督管理行政审批部门却要求申请企业必须重新提报。据统计,仅一个经营药品企业申请办理《药品经营许可证(零售)》,就需向药品监督管理行政审批部门报送达400多页的纸质申请材料。这样做,既增加了行政审批工作人员不必要的重复工作,增大了重复工作量,又延长了行政审批时间,影响了行政审批效率,还容易发生行政审批差错,特别是极大地增加了企业的人力、财力负担,给企业带来很多麻烦和困难,也造成了资源浪费。
    (四)审批随意,行政审批工作人员自由裁量权缺乏监督。由于一些法律法规对办理行政许可的条件、标准、流程等,存在不准确、不全面、不规范的地方,给予了行政审批工作人员自由裁量的空间,一些行政审批工作人员因理解、把握、业务能力等方面的差异,再加上怕担责任,实际工作中存在行政审批自由裁量权随意性大,个人说了算的现象。例如,有的企业到工商行政审批部门办理工商营业执照,个别工商行政审批工作人员在审查企业申请的“经营范围”时,对其中的一些经营的产品,分辨不清有没有危险化学产品,就自己规定,让企业到安全生产监督行政主管部门开具证明,确认经营范围之中有没有危险化学产品,而安全生产监督行政主管部门工作人员却拒绝开具证明,说没有这方面的义务。安全生产监督行政主管部门不开具证明,工商行政审批工作人员就不批准核发营业执照,这就给企业申办人员制造了很大的困难。再如有的企业到某行政审批部门办理审批手续时,按照要求出具了经办人身份证明和(单位)法定代表人授权委托书,但是行政审批工作人员却提出必须法定代表人亲自来现场才给办理,法定代表人不来现场不给办理。可以说行政审批完全是行政审批工作人员个人说了算,说让申办人员提交什么材料就得提交什么材料,叫申办人员怎么办,就得怎么办。如果不按行政审批工作人员要求去做,就无法获得行政审批许可手续。而法律法规在这些方面也还存在一些空白和漏洞,对行政审批工作人员缺少明确有效的工作规范和监督措施。等等。

    要彻底根除行政审批方式存在的各种弊端,就必须从根本上改革现行旧的行政审批方式,最好的解决方法就是要尽快全面推行“行政许可完全书面审批方式”。

    《中华人民共和国行政许可法》第34条规定“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。”李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上提出“各级政府及其工作人员要设身处地为群众着想,提供更加人性化、更富人情味的服务,态度要好、手续要少、速度要快。继续办好政务服务中心和办事大厅,实行‘一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务’,规范流程、明确标准、缩短时间。”
    所谓“行政许可完全书面审批方式”,就是各级行政许可实施机关,在对公民、法人或者其他组织申请办理的所有行政许可事项进行行政审批时,全部都实行书面审批的方式进行,“一个窗口受理、一条龙服务、一站式审批”。行政审批工作人员只对申请人提交的申请材料进行书面审查,只要申请人出具的申请材料符合行政审批部门规定所需要提报的材料,行政审批工作人员就应当视为符合审批条件,依法给予行政许可。法律法规规定行政许可必须具备的标准、条件、数据,如场所、位置、规模、面积、范围、设施、设备、人员、人数、资质、资格、证明、证书、检验、检测等证明、报告、资料,都由申请人按照法律法规规定自己负责备齐、备全提供。申请人提交的申报材料,要加盖本单位公章,要有法定代表人和委托代理人签字,要对报送的所有材料承担法律责任。行政审批工作人员不再负责到现场检查、检验、核查、核实,不再进行层层把关,不再实行人人签字。作出批准行政许可决定的行政审批工作人员,只对书面审批行为负责。如果依法必须对行政许可事项进行检验、检测、核实,可以纳入行政机关事中、事后监督管理范围,由行政机关执法人员负责到现场检查、检验、核查、核实。行政机关执法人员在事中、事后监管时,发现申请人采取隐瞒、欺骗、提供虚假材料获取行政许可的,可以按照《中华人民共和国行政许可法》第78、79、80条和其他有关法律法规规定,依法给予行政处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
    习近平总书记在2016 年3月5日参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时强调“要深化行政审批制度改革,推进简政放权,深化权力清单、责任清单管理,同时要强化事中事后监管”。实行“行政许可完全书面审批方式”,一是可以明确行政审批工作人员的责任,减化审批流程,减少审批环节,避免申请人重复提报申请材料,极大地提高行政审批效率,缩短行政审批时限。二是可以划清行政审批与审批之后的事中、事后监督的界限,区分行政审批工作人员与行政执法监管人员的职责,解决过去行政审批事前、事中、事后监管界限不清、职责不明、互相交叉、混乱一团的现象,真正实现科学审批,科学监管。三是可以促进诚信社会、诚信国家的建设。只要申请人依法提交了申请材料,行政审批部门就应当视为是真实的、可信的,相信申请人是诚信守法的,就应依法给予行政许可。如果在事中、事后行政执法监管中,发现申请人提供了虚假材料,靠欺骗骗取了行政许可,行政机关不仅要依法给予行政处罚,取消其获得的行政许可,严格追究申请人的法律责任,还要将申请人列入不诚实守信黑名单,规定一定期限或者终生不准许其再获得相同的行政许可,并且在涉及其他信用、信誉时,给予其严格限制和制裁。
    因此,只有实行“行政许可完全书面审批方式”,才能把习近平总书记提出的“深化行政审批制度改革、推进简政放权、强化事中、事后监管”真正落到实处,才能对行政审批方式进行改革创新,才能从根本上提高行政审批效率,才能为我国的经济和社会发展创造一个良好的行政审批服务环境。

 
    作     者:任敬陶
    工作单位:山东省菏泽市政务服务中心管理办公室
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