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李铁:“特色小镇”切莫成为“房地产小镇”

2016-12-27 13:47:49

     促进特色小镇发展,核心问题是因势利导,而不是政府包办,但目前许多地方的做法,已背离了政策初衷。
    今年7月,住建部、财政部、国家发改委等三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,决定在全国范围内开展特色小镇培育工作,计划到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇,引领带动全国小城镇建设。
    进入10月,住建部公布了第一批中国特色小镇名单,进入这份名单的127个小镇由三部委共同认定。
    其实,在部委层面的一系列动作之前,特色小镇建设热潮便已在各地陆续展开。如何避免特色小镇建设在文件引导及政绩驱动下,演变为盲目的造城运动?特色小镇在发展过程中需防范哪些误区?特色小镇又承载着怎样的使命?
    《财经》记者专访中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁,从概念、特点、建设等多个维度,探讨特色小镇的科学发展路径,并提出具体建议。
    李铁表示,促进特色小镇发展,核心问题是因势利导,而不是政府包办。但目前许多地方的做法,已背离了政策初衷。政府主导,实际上等于政府按照自己的主观思维方式去创造市场,已经严重违背了市场规律。在多个地方已经出现的房地产商开发性投入,会大大提高特色小镇的成本,把原有的产业“特色”变成了房地产一家独大的“单色”。
    发展小城镇是必然规律
    《财经》:新型城镇化建设被视为挖掘内需潜力及实现现代化的必经之路,在新型城镇化的发展过程中,小城镇将发挥怎样的作用?
    李铁:小城镇是中国行政建制最底层的城市,全国有2万多个镇,5万人口以上的特大镇有883个,而这些特大镇发展之初均是特色小镇。目前浙江、江苏、广东有些特大镇已经具备中等城市规模,最大的镇人口已近百万。
    还有一些小城镇深入到整个行政区域管理的末梢,相当于农村的服务中心,虽然没什么产业,但是发挥了行政中心的作用,可以解决农村的基本公共服务问题,比如中西部地区的建制镇即扮演了这样的角色。
    除此之外,特色小镇也是以小城镇为载体形成的产业集聚的空间形式,这种空间形式多以民营企业为主导。在国外,一些大型企业可以小镇为依托,例如美国的波音、微软等公司总部都是位于小镇,不排除中国未来的特色小镇也会承载一些大型企业和大学以及较大的事业单位等。随着中国城镇化的快速发展,中国特色小镇的形式将会多样化。
    新型城镇化推进的过程中要特别处理好发展、就业、发展模式转型之间的关系,需以人为本实现可持续发展。同时不能仅仅发展大城市,目前有很多中低收入的创业者和农村的劳动力因大城市成本高而无法立足,小城镇则给他们提供了生存空间。
    从国际来看,发展中小城市是既有规律,我们目前特别要解决发展路径选择的问题,需给中小城镇创造更多的体制空间。从这个层面考虑,一些计划经济分配的资源和要素不能全部集中到大城市。而且现在各地方在培育小城镇方面管理过严、放权不够,这些问题都需要解决,这样才能为特色小镇带来活力。
    《财经》:小城镇在空间上是连接城市和乡村的纽带,特色小镇的特色体现在哪里?其发育原理和本源是什么?三部委出台特色小镇文件的背景是什么?
    李铁:特色小镇主要指有突出的产业特色且要素聚集的小城镇,部分特色小镇已经有相对较长的发展历史。
    上世纪80年代,以工业为主和以市场为主的两类乡镇企业得以发展,这其中以市场为主导的乡镇企业则较为典型,并且比较有特点。例如浙江省内各地兴起了各类市场,著名的有温州永嘉桥头的纽扣市场、台州路桥的废旧轮胎市场和湖州织里的童装市场等。这些有专业特色的市场在当时就是特色小镇,奠定了后来小城镇发展的重要基础。这些小镇具有一定规模的产业、较高的财政收入和较高的人口聚集度,最后发展成为特大镇。而进入21世纪以来,新形成的特色小镇则体现了现代产业的特点,如互联网小镇和金融小镇等。
    2015年9月,中财办主任刘鹤率队到浙江调研宏观经济运行和特色小镇建设情况。在重点考察杭州市余杭区梦想小镇、上城区山南基金小镇后,刘鹤指出,对特色小镇印象最深的是处理好了政府与市场关系,政府为企业创业提供条件,大胆“放水养鱼”,让企业家才能充分发挥,这对中国经济结构升级都具有重要借鉴意义。刘鹤表示,中财办将继续探索、调研,深入总结特色小镇发展的情况以及取得的业绩,并积极推广。
    2015年底,中财办提交的《浙江特色小镇调研报告》获得中共中央总书记习近平的批示。
    此后,特色小镇培育得到多个层面的重视和推广。
    低成本是核心优势
    《财经》:相较于资源、公共服务更加完善和丰富的大城市,特色小镇在吸引产业及劳动力方面有怎样的优势?
    李铁:目前很多城市有产业园区和创新空间,但一些特色产业仍然选择在小城镇落地,并得以发展,其核心原因是小城镇能够提供低成本的产业环境。
    首先,小城镇的创业成本及生活成本均比较低,例如租赁住房和办公用房的租金成本低;其次是土地成本低,小城镇大多是集体土地,在这里创办企业的土地价格远远低于大城市;然后则是管理成本低,主要表现在小城镇的政府基本上对于特色产业都给予了扶持政策,帮助创新的企业家解决各类发展中的难题,行政成本较低;再有就是消费水平低,特色小镇最初聚集的多为创业者,消费水平过高的话则创业者无法负担,而且也会抬高雇佣人员的费用。以上因素会吸引类似产业的创业者到某一空间聚集、互相交流,如此一来,他们之间的交流成本也会降低,在这个过程中就会形成产业聚集。
    回顾上世纪80年代江浙和广东等沿海发达地区兴起的特色小镇,不难发现,为什么在经济发展水平最高的上海,其工业企业并未辐射至郊区形成特色小镇,反而带动了长三角江浙一带小城镇的发展;同理,北京周边也没有太多产业特点鲜明的特色小城镇。这主要是因为当年的计划经济体制下,直辖市的行政成本过高,导致产业向远离城市中心的周边省份的农村和郊区扩展,以回避过于严苛的行政成本。
    《财经》:小城镇作为产业发展的新兴载体,未来地位或将举足轻重,在这一前提下,政府能够通过规划来引导特色小镇的发展吗?
    李铁:城市的兴起并不是规划出来的,特色小镇也是如此。规划师没有能力精确判断某一个地方将来的发展方向。这是因为企业家的创业方向取决于人的创新能力,而人的创新能力有一定的随机性。这其中涉及到产业特点和大城市的产业关系,包括一个地方的产业惯性、区位条件、人才结构、交通状况以及创业成本等,只有具备了这些条件,才有可能形成产业聚集。
    一般来说,创业者不会选择特别偏远的地方聚集,因为他们要把流通的成本纳入进去,需要考虑到形成产品的消费,与研发相关的企业进行沟通。但是也有特例,是否能够形成特色小镇,也和当地所具备的人才结构有关系。举个例子,温州的桥头市场位于永嘉县的山区,当年交通不便,十分偏远,有很多人外出经商,在这个过程中,有人发现纽扣生意有利可图,于是他们就利用当地极低的成本,建起一批纽扣生产企业,再向全国批发销售,从而形成一个特色市场。从这点看来,特色小镇的发育,也具有一定的随机性。
    事后总结,特色小镇的形成具有几个必要条件:区位条件、人才、成本,特色小镇的发展大部分不能通过行政方式进行安排。
    上世纪90年代,当时的国家体改委主任李铁映讲过一个故事,给我留下了很深的印像。80年代他曾任辽宁海城县委书记,辖区有一个西柳服装批发市场,从70年代末开始萌芽,到80年代时已经发展得红红火火。李铁映当时觉得,县城的条件那么好,为什么要到十几公里外,交通不便的西柳搞市场?于是,他动员县里有关部门在县城建了一个市场,设施很好,也制定了很多优惠措施。但过了半年仍然没有人来,小贩们还是去西柳经商办企业。通过这件事,李铁映感慨之余,总结了一句话:“市场要远离政府”。经过多年的发展,西柳从当年一个特色小镇发展成今天的特大镇,人口已达到十几万人。
    从这个故事中可以看出,市场与政府考虑问题的方式和角度是不一样的。
    特色小镇不应由政府主导
    《财经》:目前,各地开展了建设特色小镇的热潮,力图在短时间内打造出本地的特色小镇,怎么看待这种现象?参照以往经验,特色小镇的发展需要怎样的外部要素及有什么规律可循?
    李铁:在推动特色小镇发展的过程中,最重要的是应正确认识城市的发展规律。中国的城镇化发展到现在,房价地价在不断高涨,这促使一部分人开始往成本较低的地方迁徙。我们在政策制定方面和尊重城市发展规律方面,其实是有经验可循的,这在一定程度上可以避免重复的错误。
    从浙江的经验来看,无论是发端于上世纪80年代的特大镇,还是增加了现代经济特色的新兴小镇,如互联网和金融小镇等,其发端都具有共同点,那就是以市场为主导,低成本,政府搞好服务和支持。
    特色小镇有一个重要的特点,其产业完全是按照市场规律发展起来,自发形成的,并不是由政府推动。市场规律与低成本及要素的聚集有直接的关系,市场会根据企业家中先行者的选择和号召能力来自动向某一个空间聚集,这是产业聚集的重要原因,也是市场的选择,这一点需要特别注意。
    此外,特色小镇的培育需要一定的发展时间和空间,过去形成的特色小镇一般都经过了十几年至几十年不等的发展时间。这是因为创业需要过程,企业的成长发育需要通过时间的累积来形成经验和特点,这也是我们在研究特色小镇时需要特别注意的一个规律,短时间内要求出成效的目标是不可能实现的。
    还需要注意的是,在特色小镇的发展过程中,政府的任务应该是引导及强化服务。浙江有很多已经非常成熟的特色小镇,在这些小镇的发展过程中,地方政府在提供土地、改善基础设施和解决水电交通等问题方面,均态度积极。未来仍应该遵循这样的经验,比如,一些地方希望发展互联网小镇,那么政府就应该下功夫提高当地互联网方面的基础设施,只有帮助特色小镇的发展营造一个较好的外部环境,才能使特色小镇更好地成长。
    我们在调研中发现,有些地方在推进特色小镇建设时,政府的力度过大,纷纷制定了高规格规划,在管理、发展目标上都提出了过高的要求,导致开发建设成本过高。如上面我所分析的那样,这将会使小城镇失去低成本这一核心优势,特色小镇就难以发展起来。在特色小镇的培育过程中,政府的职能定位应该转型,观念也应该调整,更好地处理管理与服务之间的关系。
    我们培育产业经济的时候一定要尊重市场,如果把行政的、计划的思维带入小城镇的发展过程,存在过强的政绩要求,则小城镇的发展是不可能成功的。总而言之,不能过于放大政府的作用。
    《财经》:特色小镇的建设需要公共服务和基础设施的投入,一些地方为此成立了发展基金,这样有助于加速特色小镇的培育吗?这种政府主导下的支持是否有效?
    李铁:特色小镇在发展初期,无论是由政府还是企业投资,均面临如何获得回报的问题。小镇的创业者在创业初期利润较低,短时间内没有办法回报这种投资。而如果政府支持企业的建设,实际上会使企业丧失发展的动力,造成企业对政府的过度依赖。从这一角度来看,政府不应该过多地干预企业的创业过程。而且所谓产业的形成过程中,也会有大量的风险,企业的失败率也会很高。但这是市场的规则,如果政府的投入干预到企业的发展进程,也会造成政府资金投入的失败导致严重的浪费。因此应该将投资行为回归市场,由市场和企业家自动生成特色小镇建设的基金,进而对特色小镇产业的发展和企业家进行选择性地支持。这是按照市场原则、市场的成本和收益来考虑问题,这样成功的概率会比较高。待小镇发展到一定规模后,政府则可以改善特色小镇的融资环境,通过政府的投入完善基础设施建设和服务,而不是越俎代庖,去做市场应该做的事情。
    防止借“特色小镇”开发房地产
    《财经》:当下,许多房地产商也加入到特色小镇的建设中去,这是一个可行的做法吗?会带来怎样的影响?
    李铁:目前的一个突出问题是,一些地方政府纷纷动员房地产商主导开发特色小镇,很多政策几乎是促进房地产发展的翻版。另外,还有一些地方的做法是将原来的产业园区模式复制到了小城镇中,这只是在形态上做了一个改变,不但难以实现预期中的发展模式,而且会面临产业园区模式遭遇的各种问题。
    房地产商趋向于去小城镇发展,一个主要原因是三四线城市的房地产难以去库存,且拿地成本较高,而一线城市的土地日渐稀缺,供应量减少,拿地较为困难。于是一些房地产商看中了小城镇,在这里他们以相对便宜的价格拿到土地,以发展特色小镇的名义行房地产开发之实。而特色小镇的发展过程中,一旦引入房地产,由于成本的拉高,特色产业则难以实现发展,最后会演变为房地产“一业独大”。
    当然,房地产也是一个产业,但参照国内特色小镇的发展经验会发现,没有任何特色小镇是在发展房地产的基础上发展起来的。比如,起源于上世纪80年代的浙江和广东诸多特色小镇,就没有一个是在依托房地产的情况下发展起来的。其中的道理很简单,房地产先行,一定会托高小城镇的各项成本,在房屋租金高涨形势下,对其他各种特色产业只会形成挤出效应,而不会实现吸聚效果。
    而且,当前中央提出培育特色小镇的思路,其根本出发点是希望回归以实体经济为主导的发展模式,以给实体经济创造更多的空间。在这一背景下,追求以房地产为主导的特色小镇,并不符合政策思路和方向,也无助于城市和经济发展模式的转型。
    我们希望,在全国推出一批能够按照市场规律、按照低成本的原则来形成的特色小镇作为载体,通过降低各项成本来促进创新企业的产生,带动未来实体经济的发展,这是提振经济发展的一条路径。当前的大城市正转向以服务业为主导,传统的制造业面临外迁等压力,如果在低成本的小镇上,能够生长一批新兴产业的载体,实现产业转型,将会是一种有力的探索。
    《财经》:对于特色小镇培育有哪些具体建议?
    李铁:总结全国特色小镇的经验,特别是浙江的经验,其实质就是如何处理好政府和市场的关系,如何最大限度降低创新企业和市场主体的发展成本,如何激发中小企业家的活力,如何营造特色小镇发展的软环境。具体来说,就是通过什么样的办法解决特色小镇的用地问题;如何吸引人才在特色小镇集聚;如何因地制宜制定改革措施等等。
    比如,可以考虑在特色小镇率先进行农村集体土地管理制度改革,鼓励集体和农民的宅基地以及建设用地参与特色小镇开发,降低征地成本。
    再者,可以试验小块土地拍卖方式,不管征收土地还是集体建设用地都不再引进大规模的房地产公司开发,而是把土地分成几十平方米和半亩地或一亩地,直接卖给中小投资者,使得他们在购买土地使用权后,能够做兴办置业的长期打算,带动服务业品质提升和实业发展。拍卖小块土地的使用权,等于为中小投资者的投资提供了最好的方向,同时也遏制了大房地产公司的无限扩张。
    我们曾经询问中小投资者愿意买房还是买地,大多有投资兴趣的人都愿意买地。如果小块土地以拍卖使用权的方式在特色小镇推广,可以大大缓解中小投资者无处投资的压力,缓解资金集中于房地产和股票市场的压力,最重要的是通过将资金注入实体经济,带动特色小镇的发展。
    来源: 财经网(北京)

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