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宋晓梧:大国区域发展战略——回顾与展望

2015-08-14 16:29:34

   ●如何在一个统一国家的内部,平衡不同区域发展水平,搞好区域布局与区域协调,保障不同区域居民都享有基本的国民待遇,从而增加国家的整体凝聚力,是大国治理中不可或缺的重要战略。

   ●现有的中央和地方财政关系方面,地方事权过大,财权过小。建议中央政府在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面,担负更主要的支出责任。

   ●借鉴欧盟和一些发达国家的经验,建议在行政区域划分的基础上,按照国土空间开发评价和问题导向来划分区域援助政策范围。充分发挥横跨东中西、连接南北方的重要轴带,提升轴带对统筹区域发展的引领和带动作用。

   中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第276期日前召开。论坛成员、中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧发表了题为“大国区域发展战略:回顾与展望”的主题演讲。

   宋晓梧表示,上世纪末,我国开始实施区域协调战略,面向经济新常态,区域协调发展应有新思路,新举措。建议实施行政区与类型功能区相结合、板块与轴带结合的区域发展战略,充分发挥横跨东中西、连接南北方的重要轴带,提升轴带对统筹区域发展的引领和带动作用。同时,进一步细化四大区域板块,依托现已形成的城市群和经济区,逐步培育形成东北、京津冀(含山东)、泛长三角、泛珠三角、长江中游、西南、西北、海峡西岸等八大区域经济板块。

   实现区域协调发展任重道远

   宋晓梧说,如何在一个统一国家的内部,平衡不同区域发展水平,搞好区域布局与区域协调,保障不同区域居民都享有基本的国民待遇,从而增加国家的整体凝聚力,是大国治理中不可或缺的重要战略。

   改革开放之后,与实行高度集中的计划经济时期相比,地方政府在经济发展上获得了很大的自主权,可以说目前的区域问题在很大程度上构建于中央政府与地方政府的关系之上,当一个区域规划覆盖了几个地方行政区划时,区域政策才更加显现出其区域性特征,而各类区域规划的实施,中央政府要主导,具体实施还是要落实到地方。因此,论及区域发展战略,必然涉及中央与地方的关系。

   他介绍,新中国建立之后至改革开放前,国家总体上实行的是向内陆倾斜的区域发展战略。上个世纪70年代末期,中国的区域发展战略也发生了方向性的转变,从向内陆倾斜转为向沿海倾斜。至上世纪90年代中期,东部地区发展速度持续20年领先于中西部和东北地区,导致区域发展不平衡问题日益突出,一系列负面影响已经逐渐成为影响国民经济发展全局的重大问题。

   宋晓梧表示,针对区域发展新出现的不平衡现象,《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》首次将地区之间协调发展作为国民经济和社会发展的指导方针之一,指出要“坚持区域经济协调发展,逐步缩小地区发展差距”。自此,我国步入了区域协调发展的阶段。上世纪末至今,中央密集出台了一系列促进区域协调发展的重大决策:1999年实施西部大开发战略,2003年实施东北地区等老工业基地振兴战略,2006年启动实施促进中部地区崛起战略,2010年提出推进主体功能区,同时加大对特殊类型地区的扶持力度,并鼓励东部地区率先发展。

   宋晓梧说,然而,在充分肯定新世纪(41.91, -0.92, -2.15%)以来区域协调战略取得进展的同时,我们也要清醒认识到,真正实现区域协调发展还任重道远。

   一是由于板块式区域政策中行政区划色彩浓重,各区域都争相把本地打造成“政策洼地”,致使区域行政壁垒突出,一定程度上阻碍了生产要素在全国的合理流动。二是不少地方将区域发展简单等同于区域GDP或人均GDP增长,热衷于发展有利于GDP增长的重化工业项目,大大加剧了产能过剩。三是区域间基本公共服务水平差距没有明显缩小,特别是义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务水平方面差距仍然很大。四是区域间人均GDP的差异至今不仅与主要发达国家相比偏大,而且也超过了一些发展中国家。五是以经济-人口分布的GPR值来评估,与16个发达国家的323个省级区域相比,我国畸高和畸低的区域比例分布导致区域发展呈现典型的“哑铃型”特征。

   合理划分中央地方的财权事权

   宋晓梧说,认真梳理新中国成立以来的区域发展战略沿革,特别是改革开放后的区域发展战略演变,借鉴国外区域协调发展的经验教训,面向经济新常态的区域协调发展应有新思路,新举措。

   第一、基本公共服务均等化应作为区域协调发展的主要目标。

   在市场机制作用下,资源要素必然向发展条件较好、回报率较高的区域集聚,继续以GDP或人均GDP作为衡量区域是否协调发展的首要目标,区域协调发展的任务几乎难以完成。我国由于前一阶段各地偏重总量GDP或人均GDP指标,公共服务均等化的问题没有提到应有的位置,致使居民收入一次分配的地区差距,经过二次分配反而扩大了。

   宋晓梧认为,应当考虑以基本公共服务均等化、公共设施基本完备作为衡量区域协调发展的主要指标。教育、医疗、社保、住房等民生指标大体相当,供水、供气、供电、供暖大体平衡,铁路、公路、民航等交通设施以及现代通信设施基本具备,就可以认为区域发展水平大致协调了。国际经验也表明,政府建立面向全民的均等化的基本公共服务和基本公共设施,是在发展过程中缩小地区居民收入差距的普遍做法。

   第二、建立统一的市场体系应成为区域协调发展的基本准则。

   宋晓梧表示,要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,在一定程度上割裂了全国统一的社会主义市场经济体系,形成地方政府主导的 “诸侯经济”,最终加大了区域协调发展的难度。

   为此,他建议加快建立全国统一的医疗、养老、失业等社会保障制度,并相应提高统筹层次,重点解决基本社会保障项目跨地区转移和异地接续的问题,特别是东部沿海地区应加强对外省务工人员的社会保障,强化劳动力使用地的责任,促进劳动力要素跨区域合理流动。与此相适应,十三五时期应进一步加大户籍制度改革的力度,放宽对人口流动的限制,在此基础上,有序推进公民自由迁徙权的确立。一国公民的自由迁徙权将对公共服务均等化起到极大的推动作用,从而进一步缓解区域差距以及城乡差距。

   第三、合理划分基本公共服务方面中央与地方的财权事权。

   宋晓梧认为,现有的中央和地方财政关系方面,地方事权过大,财权过小,尤其是教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给方面的事权集中由地方承担,但没有相对应的财权。这导致经济发达地区有财力进一步提高本地区的基本公共服务水平,一些欠发达地区尽管得到了中央的转移支付,仍然远跟不上发达地区的基本公共服务财政投入水平。就全国看,包括义务教育、公共卫生、基本社会保障在内的许多基本公共服务项目,仍存在地区间二次分配扩大一次分配差距的逆向转移问题。

   按照十八届三中全会决定精神,考虑到基本公共服务均等化是针对全国而言,建议中央政府在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面,担负更主要的支出责任。

   一是明确界定基本公共服务的范围,并随同经济社会发展水平提高而相应调整。二是明确全国实施基本公共服务均等化的标准,由中央政府平衡各地基本公共服务的投入水平,并建立科学的评价指标体系。三是明确划分各级政府提供基本公共服务的权责,保证责任归属清晰、合理。四是完善财税制度,合理调整政府间财权配置,扩大地方税收来源,并且按照基本公共服务均等化的要求,完善财政转移支付制度。五是鼓励发达地区吸纳欠发达地区的人口,促其融入当地社区,成为稳定的迁徙者。

   第四、改革阻碍区域协调发展的相关税收体制。

   宋晓梧介绍说,有关资料显示,1994年以来,我国省际间人均税收收入差距与人均GDP差距相比,呈现明显的扩大趋势,这说明人均税收收入省际间差距并不完全是由于经济发展水平的差异所决定的。从税收体制上看,有两个重大问题影响到区域协调发展,需要深化相关税收体制改革加以解决。

   一是税收地与税源地背离造成的区域税收不合理。这个问题10多年前就被提了出来,但由于既得利益格局难以打破,至今没有得到合理解决。建议相关部门认真加以研究,在十三五时期改革这一税收制度,使大多数经济相对落后的税源地可以合理分享本地产生的税源。

   二是资源税改革长期滞后造成的“资源诅咒困境”。近年来资源税的改革取得了一定的进展。事实证明,通过扩大资源税范围和提高税负,减缓东中西部价税逆向运行的局面,提高资源型产品的价格,将税负转嫁到资源的加工和使用环节,将有利于中西部和东北地区把资源优势转化为经济和财政优势。

   实施行政区与类型功能区结合战略

   第五、实施行政区与类型功能区相结合的区域发展战略。

   宋晓梧说,我国目前的区域政策主要以行政区划为基础,界定区域边界和制定区域政策。借鉴欧盟和一些发达国家的经验,建议在行政区域划分的基础上,探索按照国土空间开发评价和问题导向来划分区域援助政策范围。可考虑适当缩小区域政策的施行范围,将区域政策下移一级,到地级市和县的层面。加大对特殊类型区域的支持力度,建立全国统一的国家区域援助政策体系。

   同时,建议将区域规划的重点转移到促进城市群的发展上来。以多个城市组成的城市群为区域规划的主要对象,加强高铁等快捷交通基础设施建设,增强城市间物理连接性和经济关系性,提高城镇体系承载人口和经济活动的整体能力。

   第六、实施板块与轴带结合的区域发展战略。

   宋晓梧表示,建立在“四大板块”基础上的区域经济政策,主要是以地理位置并考虑行政区划对我国区域进行的划分,一定程度上割裂了区域之间的经济联系,形成了在政策上各个区域板块的攀比,导致发展诉求与支撑条件的不匹配。

   新时期要充分发挥横跨东中西、连接南北方的重要轴带,提升轴带对统筹区域发展的引领和带动作用。可以考虑沿长江、珠江、黄河等大江大河和京广、京哈、京沪、陇海等重要交通干线,促进生产要素集聚和扩散,促进区域人口、产业、城镇布局的优化,逐渐形成经济开发轴带。同时充分发挥一级轴带的核心作用,辐射带动周边地区形成二级开发轴带和复合开发轴带,如充分发挥长江经济带的辐射带动作用,延伸形成汉江经济带、湘江经济带、赣江经济带等二级开发轴带,形成我国东中西开发的主轴带。依托京广一级轴带向东向西延伸形成京九—京广—焦柳之间宽约300公里,长约2000公里的我国南北复合发展主轴带。


   在轴带开发的同时,进一步细化四大区域板块,依托现已形成的城市群和经济区,逐步培育形成东北、京津冀(含山东)、泛长三角、泛珠三角、长江中游、西南、西北、海峡西岸等八大区域经济板块。将轴带和板块结合起来,既注重轴带对区域协调发展的统筹能力,又注重引导生产要素在区域板块内部集聚和合理分工,从而形成网格化、多支撑的区域发展新格局。

   第七、实施国内区域与国际区域有机衔接的区域发展战略。

   宋晓梧建议,以“一带一路”建设为依托,支持西南地区通过珠江—西江经济带,充分利用中国—东盟合作平台,深化珠三角与北部湾地区的合作,将广东、广西打造成我国面向东南亚合作的核心区,将云南、四川打造成面向南亚开放的桥头堡。支持西北地区加强与中亚国家合作,建设新疆丝绸之路核心区,将西北地区的发展与向西开放紧密结合起来。支持东北地区加强中俄蒙、中日韩和中朝合作,将黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古打造成面向东北亚开放的重要枢纽。通过国际区域合作带动国内区域合作和区域开发。

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