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《一个独立智库笔下的新医改》(上、下册)

2014-09-28 09:01:12 | 余晖

内容简介

中国经济体制改革研究会公共政策研究部(中心)不但积极参与了医改方案公布前期的政策研究和讨论,并提出了非常具体而系统的政策建议。在医改政策的执行阶段,又对医改进程开展了持续的跟踪、观察以及效果评估。这些工作都体现在这厚厚两本书里。在上述过程中,我们被媒体或“政府主导派”冠之于“市场派”。其实我们所谓的“市场派”的主要观点不过如此简单:第一、逐步建立健全一体化统筹管理的社会医疗保险体制,并由其“集体”或“打包”购买医药卫生服务;第二,管办分开,即医药卫生行业的监管机构与提供医药卫生服务的机构(不论是公立的还是民营的)不应有资产方面的权属关系,两者之间应该是行业内的监管和被监管的关系;第三,“政事分开”,即将公立医疗卫生机构与政府部门分开,让公立医疗卫生机构成为独立的事业单位法人。政府相关部门或可派人加入该事业法人的理事会或董事会,参与决策。我们感到欣慰的是,以上第一点已经在逐步成为现实,尽管各类医保(经办)机构在向以公立医疗服务机构为主体的医药服务提供主体购买服务时,其讨价还价的能力尚且不足。而后两点,却正好是十八届三中全会所强调的在文教卫生等事业单位去行政化改革的主要内容。

作  者:余晖      
ISBN:978-7-5047-5244-4
出版社:中国财富出版社      
出版日期:2014年09月15日

中国经济体制改革基金会《一个独立智库笔下的新医改》(上、下册)

 

中国经济体制改革基金会《一个独立智库笔下的新医改》(上、下册)

 

 序 言

自2005年有关上一轮医改失败与否的大讨论开始,本轮医改即拉开开了大幕。时间如白驹过隙,一晃就是九年!即便从2009年春天正式公布《关于深化医药卫生体制改革的意见》以来,也整整五年过去了。一般而言,五年是一个政策周期,此时认真回顾一下其成败得失应该是合理的。

这场吸引了国内外广泛且高度重视的医改,其实是有一个好的开头的。记得本人于2009年7月24日在“世界银行医改效果评估培训班”的闭幕式上代表学者类学员发言时曾经说过:

“之所以说这次活动重要,是因为一项涉及广大群体的公共政策过程,理应包括‘问题的提出、备选方案的设计、利益群体的广泛参与、政策的最终决定、政府预算的投入、政策的执行、政策效果的评估、政策的修正和调整’这些环节。这次医改到目前为止历经三年,可以说在前5个环节都前所未有的取得了重大的突破,为其他领域的改革和公共政策的制定提供了丰富的经验。但医改必然是一个长期的过程,现在开始进入政策的执行和试点阶段,尽管有些配套方案尚未出台。而在医改政策的执行过程中,政策效果的评估同样重要,因为缺乏科学、客观、中立的评估,我们无法判断政策是否产生了其预期的效果,以及影响预期效果的诸多可能的因素,也就无法决定政策是否继续执行或调整,甚至终止。这次世行和国务院医改办举办由各级政府官员和专家参与的效果评估培训,充分表明医改决策层高度意识到了效果评估的重要性。可以说这在国内也是前所未有的。作为一个高度关注公共政策过程的学者,我深知我国极大多数的公共政策不仅缺乏执行前的高度透明和公众参与,也更缺乏执行中的持续效果评估。这与政府的执政理念有关,也与评估者缺乏科学的评估知识有关,尤其是在政策执行者自我评估的情况下,效果评估的客观性和中立性更为不足。通过这次活动,我相信医改决策层会将开了一个好头的医改公共政策过程坚定的进行下去,也一定会投入必要资源采取内部评估和外包评估的方式,对近三年甚至更长期的医改执行效果进行评估。”

后来的事实的确如此,各种政府自身的和非政府组织开展的医改效果评估可谓此起彼伏,结论也不一致,成功、失败或持中的都有。当然,评估归评估,尤其是与医改密切相关的政府部门自身或其委托第三方进行的评估,通常皆为该部门自己所用,自我表扬的多,几乎不公布于众。其实,在执行医改政策的过程中,很多老问题(如医护人员收入水平低、多点执业滞缓、大处方)尚未解决,而新的问题(如基本药物招标及零差率销售、医保基金大量结余和透支并存等、基层医疗机构门诊量明显下降)又曾出不穷。医改到这个地步,普罗大众连起初看热闹的机会(除了医患冲突严重到医生被屡屡伤害时)都不复存在了。由于中国医改政策不象别的国家必须由国会或议会通过甚至立法,因此某些政策执行的效果比较好或貌似比较好,其相关执行部门的负责人可能得到提升,相反,则很少有人因此而被“弹劾”甚至被降职。改到目前这个地步,医改就基本上停留在各相关政府部门(尤其是那些相关行业的主管或监管部门)为自己的权利近乎肉搏的讨价还价了。这是中国公共政策过程的基本特征所在,百姓只能等待一个明智的且敢于拍板的领导来快刀斩乱麻,大家急也没用。

尽管如此,在到目前为止的医改过程中,“智库”这一概念得到了很有效的普及,不少智库也的确深入到整个医改的政策过程中。如我所兼职并主持的中国经济体制改革研究会(简称中国体改会)公共政策研究部(中心)作为一个独立的智库,不但积极参与了医改方案公布前期的政策研究和讨论,甚至针对《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》进行了非常细致的有针对性的评论,并提出了具体而系统的政策建议。而且,在医改意见及其实施方案正式公布之后,我们还对各省(市、自治区)陆续出台的执行方案进行了收集、分析和评论。具体内容如本书上册所载。

在上述过程中,我们被媒体或“政府主导派”冠之于“市场派”。其实我们所谓的“市场派”的主要观点不过如此简单:第一、建立健全公共财政、企事业法人组织和私人共同筹资且逐步一体化统筹和管理的社会医疗保险体制,并由其“集体”或“打包”购买医药卫生服务;第二,管办分开,即医药卫生行业的监管机构与提供医药卫生服务的机构(不论是公立的还是民营的)不应有资产方面的权属关系,两者之间应该是行业内的监管和被监管的关系;第三,“政事分开”,即将公立医疗卫生机构与政府部门分开,让公立医疗卫生机构成为独立的事业单位法人。政府相关部门或可派人加入该事业法人的理事会或董事会,参与决策。以上第一点已经成为现实,尽管各类医保(经办)机构在向以公立医疗服务机构为主体的医药服务提供主体购买服务时,其讨价还价的能力尚且不足。而后两点,却正好是十八届三中全会所强调的在文教卫生等事业单位去行政化改革的主要内容。

当然,在医改政策的执行阶段,作为一个独立的智库必然会兼顾改革进程的跟踪、观察以及改革效果的评估。我们团队的这一部分工作即构成了本书下册的主要内容。除了对少数在本轮医改前即具有自我创新性改革行为的典型县(如沭阳、神木、子长、芜湖、昌图)开展较规范的效果评估(即亚行项目“政府卫生投入模式及医疗卫生机构补偿机制”)和深度调研(如高州、湛江)外,我们还对首批十七个城市公立医院改革试点开展了广泛而深入的调研,形成了较为翔实的研究报告。这些试点城市我们一共实地深入考察了十二个,有的城市我们甚至去调研了多次,如北京、镇江、深圳、上海、洛阳等。值得欣喜的是通过这些广泛而深入的调研和评估,我们发现大多数案例是能够支持医改前期我们的研究成果及其结论的。这也是我们愿意坦然的将我们的研究成果公开出版,贡献给众多仍然关注中国医改的读者们的原因。

在此,我不得不将我的诚挚谢意奉献给如下同仁、朋友以及长期支持我们的相关机构:

宋晓梧先生,在他担任中国体改会会长时,以其深厚的收入和社会分配领域的学养及上一轮医改办公室主任的资历,全力指导和支持了我们的医改研究活动。

顾昕教授,他是北京大学政府管理学院的教授,兼任中国体改会公共政策研究中心首席社会政策专家。国务院医改办征求机构意见时第七套方案(北师大方案)的执笔人。可以说这本书中的任何一章都有他的辛勤付出,几乎一半的文字都出自他的笔端。他的勤奋、博学和严谨的治学态度,使我相信他已经成为国内社会政策领域的一位领先者。

在中心的长期合作伙伴中,还有中国社会科学院经济研究所的朱恒鹏研究员,他也参与和承担了中心不少有关公立医院和基本药物等方面的课题,是亚行项目的主要执笔人。此外,董朝晖研究员、张炜教授、杜创副研究员、汪德华副研究员、韩惠玲副研究员、张琼讲师、熊茂友高级研究员等也积极参与了中心的医改调研工作。

牛正乾先生,是他在任九州通医药集团股份有限公司副总之时,代表九洲通给了第一笔捐助,成立了中心新医改课题组,这笔捐助使我们游刃有余的开展了医改前期的研究活动。不仅如此,他还积极帮助中心策划和组织了多次有关药物政策尤其是基本药物政策的研讨会。

关志强先生,曾经作为政府官员参与了上一轮医疗改革。在这轮医改中,是他在担任辉瑞制药政府事务部总监时,给了中心第一笔资助,让我们完成了“医改八方案比较”的写作,之后他又代表辉瑞陆续资助了若干医改课题的研究。

在我曾经兼任长策智库总裁时,长策智库法人代表雒亚龙先生和前长策智库分管行政的副总裁刘立娜女士,承担了诸多策划、组织和协调的工作,使我主持的包括医改在内的各项调研任务都能顺利开展。此外曾经在长策智库任职和兼职的那些年轻、可爱、好学的助理研究员们,如韩钰、朱凤梅、王龑、杨丽霞、何静、李丹等也为读者面前的这些研究成果付出了艰辛的努力。

还有难以胜数的中央和地方政府涉及医改的各级官员朋友、国内外非政府机构的朋友们,以及各路媒体的优秀记者和编辑们,我也在此一并表示深深的谢意!正因为有你们的一路扶持和鼓励,我们这个民间的研究机构才敢于自称为一个独立的智库!

最后一点声明,本书文责一概由本人承担。

                                                                                                      余 晖

                                                                                                      2014年5月20日

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