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跨区域生态补偿的国际经验与借鉴

2014-06-18 09:47:36 | 冯俏彬

  党的十八届三中全会指出,要“加快生态文明制度建设”、“推动地区间建立横向生态补偿制度”。在此前国务院批转的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中再次提到,要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。作为生态文明制度体系中的一个重要组成部分,生态补偿制度的实质是存在环境关系的区域之间、地区之间就生态系统服务进行的一种特殊交易,需要适度引入市场机制。

  在国外,基于“生态系统服务付费”理念的生态补偿模式主要分为三种:一是政府购买模式,即政府代表全体人民作为购买方,向生态系统服务的提供者购买生态服务;二是市场模式,即在生态服务受益方与提供方之间直接进行生态服务的交易;三是生态产品认证计划,即有关组织为生态产品提供认证,消费者通过市场自主选择、自由购买,从而达到为生态系统服务间接付费的一种方式。从交易的主体来看,既可以在国家与国家之间进行,也可以在一国内部政府与生态服务提供者之间进行,还可以在地区与地区、上游与下游之间进行,其中诸多的机制与要点设计,十分值得我们学习借鉴。

  1.设立双边专业小组——德国易北河流域生态补偿

  易北河是欧洲一条著名的河流,上游在捷克,中下游在德国。上世纪80年代,由于两国的发展阶段不一,易北河污染严重,对德国造成严重影响。从1990年起,德国和捷克达成协议,共同采取措施整治易北河。其运作机制中最有亮点的是成立由8个小组组成的双边合作组织,包括行动计划组、监测小组、研究小组、沿海保护小组、灾害组、水文小组、公众小组和法律政策小组,分别负责相关工作。经费方面,德国拿出900万马克给捷克用于双方交界处的污水处理厂,同时对捷克进行适度补偿,加上研究经费与运作经费,整个项目的经费达到2000万马克(2000年)。经过双方共同努力,现在易北河水质已大大改善。

  2.自愿协议——英国北约克摩尔斯农业计划

  北约克摩尔斯是英国的一个国家公园,建立于20世纪50年代,以典型的英格兰农村风光而为英国人倍加珍惜。为了长久保护农业风光与生态,1985年英国通过了北约克摩尔斯农业计划,并于1990年开始实施。该案例有以下几个特点值得重视:一是该区域内83%的土地属于私有,因此进行生态补偿时相当于英国政府向私有土地主购买生态服务;二是此处生态服务的定义比较独特,即增强自然景观和野生动植物价值,其中包括保留英国北部传统的农业耕作方式;三是具有自愿性,即农场主和国家公园主管机关按照自愿参与原则达成协议;四是协议条款具体明确,如农场主必须花至少50%的时间在农场工作、必须采用传统的农业耕作方式等。从实施的情况看,一共达成了108份协议,90%的私有农场主纳入其中;经费从最初的5万英镑增加到2001年的50万英镑;成功地保留了英国传统农业的独特景观。

  3.设立国家基金——哥斯达黎加的森林生态效益补偿

  哥斯达黎加地处南美,是世界上生态多样性最复杂的地区之一。为了保护生态,哥斯达黎加从1979年起开始实施森林生态效益补偿制度,该制度中最有借鉴意义的是设立国家森林基金,该基金根据《森林法》(1996年)成立,专门负责管理和实施森林生态效益补偿制度。基金主要来源于以下几个方面:国家投入,包括化石燃料税收入、森林产业税收入和信托基金项目收入;与私有企业签订协议收取的资金;来自世界银行等国际组织的贷款和赠款以及特定的债券和票据等。操作程序上,先由林地的所有者向基金提交申请,请求将自己的林地加入到该制度之中;基金受理;双方签订合同(共四类:森林保护合同、造林合同、森林管理合同、自筹资金植树合同);基金按约定支付环境服务费用,林地的所有者按约定履行造林、森林保护、森林管理等义务。这项生态补偿制度历时近20年,取得了极大的成功,在短短十几年时间里,哥斯达黎加的森林覆盖率提高了26%。

  4.计量交易——澳大利亚

  澳大利亚为了应对新北威尔士地区土地盐渍化的问题,引入了“下游灌溉者为流域上游造林付费”的生态补偿计划。这项计划的参与双方——一方为新南威尔士的林业部门,另一方为马奎瑞河食品和纤维协会。前者是生态服务的提供方,职责是植树造林,固定土壤中的盐分;后者是生态服务的需求方,由马奎瑞河下游水域的600名灌溉农民组成。双方签订协议,由马奎瑞河食品和纤维协会向新南威尔士林业部门支付费用以用于其上游植树造林。付费的标准是:协会根据在流域上游建设100公顷森林的蒸腾水量,向州林务局购买盐分信贷,价格为每公顷42美元(后有调整),期限为10年。这个案例说明,只要精心设计,某些看不见、摸不着的生态服务的数量和价值是可以按一定方法进行测量的,这就将生态服务交易向前大大推进了一步。

  5.公司购买——法国毕雷矿泉水公司为保持水质付费

  法国毕雷矿泉水公司是法国最大的天然矿物质水制造商。上世纪80年代,该公司的水源地受到当地养牛业的污染。为了减少硝酸盐、硝酸钾和杀虫剂的使用,恢复水的天然净化功能,该公司与当地农民签订协议,向流域腹地40平方米的奶牛场提供补偿,标准为每年每公顷230美元,条件是农民必须控制奶牛场的规模,减少杀虫剂的使用,放弃谷物的种植以及改进对牲畜粪便的处理方法等。为此,毕雷威泰尔矿泉水公司向农民支付特别高数额和特别长时间(18年至30年)的补偿,同时提供技术支持和承担购进新的农业设备的相关费用,仅在最初的7年,该公司为这项计划投入了2450万美元的费用。

  6.消费者付费——欧洲生态产品认证计划

  欧盟于1992年实行了生态标签制度,获得生态标签的产品,需保证从设计、生产到销售、处理的每一个环节做到对生态环境的完全无公害,符合欧盟的环保标准。由于绿色产品比普通产品价格高出20%—30%,也就达到了由消费者付费的目的,这是一种全市场化的生态服务付费机制。

  可以看出,由于生态服务的特殊性,实践中需要针对不同情况进行有针对性的精细机制设计,以解决生态服务的计量、监测与交易等若干复杂问题。以此反观我国已有的生态补偿实践,显然还面临着利益者众多而主持者单一、缺乏核心理念、体系不完整、机制不健全、诸多方面大而化之等问题,很不适应我国大力加强生态文明建设的需要。

  因此,针对当前我国环境问题多具有跨区域、跨流域的特点,应当引入生态服务交易的理念,着力加强区域生态协作。具体操作有以下几个要点:一是要严格执行各类环境法规,即用于交易的生态服务首先必须达到法律规定的最低标准,否则就会形成越污染,议价能力越高的逆向机制;二是针对特定问题建立双边或多边的协作小组,即双方共同参与、共同讨论、相互监督、共同推进,这是生态服务交易与普通交易迥异的方面;三是精细化有关生态服务价值的计量、监测与评估机制,即针对每种特定生态服务的特点与性质,探寻出双方认同的计量方法、标准等,以此作为计价的基础,这是一个极富技术性的工作,必须引入环境专家才能进行;四是鉴于生态服务的长期性和独特性,交易双方都应增强诚信与契约精神,保证协议的长期履行。

  (作者系国家行政学院经济学部教授、博士生导师)
 

 
来源:中国经济时报
 

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