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高和•里兹维:美国政府创新:观察和经验

2014-06-04 10:08:31

高和•里兹维:美国政府创新:观察和经验
 
摘要:本文是美国“政府创新奖”项目负责人对美国政府创新背景、历程、特征和经验的总结与回顾。在政府信任危机、官僚机构保守僵化、政府财政赤字较大的背景下,美国政府定位从管理到治理、从操作到调控的转变过程中,为了实现多元化、网络化治理的目标,通过引入新技术、新机制,改造公务员队伍,再造政府。最后总结了美国政府创新二十年的四条主要经验。
  关键词:政府创新 三边治理 网络化治理 企业家政府
  政府是,而且一直将是我们整个社会的核心。一个由民众选举产生并能够积极回应民众需求的有效、高效且负责任的民主政府是社会正义和社会秩序的最佳捍卫者。一个有效的民主政府的好处是显而易见的,但是期望与现实间总有很大的差距。这个世界充斥着病态的政府,不公、贫穷、剥夺和人类潜能受桎梏到处可见,因而毫不奇怪会有很多人认为政府没有尽职尽责,没有满足公众对公共价值和公共服务的需求。
  一、美国政府创新的背景
  1.治理危机:信任的崩溃
  大量的调查和民意测验显示民众对民主政府的信任在逐渐减少;逐渐降低的投票率表明人们似乎已经对政治和选举过程失去了信心。[1]政客和官僚的声誉很低,越来越多的人认为全球政府腐败日益加剧,选民用手中的选票将无法实现竞选誓言的现任政府提前赶下台的情况时有发生,政府不再能吸引那些最优秀、最有理想的年轻人加入。越来越多的人不信任政府,后者被他们视为腐败、任人唯亲、管理不善的同义词。许多政府部门难以招聘到受过良好训练、有能力的职员。与此同时,那些已经在政府部门工作的人常常感到失望沮丧、愤世嫉俗、荒废时日。最能说明公众对政府丧失信心的证据是,无论是在发达国家还是发展中国家,参与投票的人数越来越少。
  来自美国的数据表明美国公众对联邦政府的信心正在丢失。过去半个世纪以来,对联邦政府的信任一直在下降。1960年代,四分之三强的美国人相信他们的政府在做正确的事情。但是越战和随后的“水门事件”破坏了这些信任,到上个世纪末只有四分之一的美国人承认联邦政府在做正确的事情。最近的民意调查显示美国国会的受信任程度比这个国家历史上最不受欢迎的总统还差[2]。许多调查和“趣闻轶事”表明其他国家的情况也差不多。
  正如奈(Nye)等人所指出的[3],更令人不安的事实是人们不仅失去对政府的信心,似乎对其它公共机构和社团组织也缺乏信任。被认为以追求真理为任的大学教授不再享有曾经的盛名,公众对大学的信心从三分之二降到了三分之一。即使从未有过好名声的法律界人士的声誉也滑到了历史最低点。作为民主监控器的媒体似乎已沦为“美国集团”(corporate America)的仆人,丧失了公众对他们的尊敬。媒体的支持率从29%降到了历史最低的14%。私人部门丑闻和商业犯罪缠身,只有五分之一的人信任私人部门。
  对政府一定程度的戒备和怀疑是好事,但是信任的缺失显然是民主的危险信号。大众对政府信心的缺失会给社会带来非常严重的后果,这些后果还没有被充分重视。首先,降低政府合法性,削弱政府统治能力,从而为政治煽动者和独裁统治铺平了道路。在极端情况下,对政府缺乏信任会刺激分离主义者的行动,导致国家分裂。对政府的信任是政治稳定的一个指标,公众参与公共政策的讨论对确保政府责任和捍卫自由有非常关键的作用,信任影响公共物品提供的质量。重塑政府信任关乎民主的存亡。[4]
  美国哈佛大学肯尼迪政府学院Ash研究所1986年发起的“美国政府创新奖”项目回应了那些关于公众对民主冷漠和政府信任缺失的担心。这个奖项的目标是通过发掘、鼓励和推广联邦政府、州政府和地方政府中的最佳创新举措以重塑公众对政府的信心和信任。自项目启动开始以来的二十年间,该研究所表彰400多项创新,奖励了2000多万美元用以推广和复制这些创新理念。也许可以毫不夸张地说,通过创新提高政府效率已经成为一项全球性的善治运动。这一项目被许多国家学习借鉴,巴西、智利、中国、肯尼亚、墨西哥、秘鲁、菲律宾和南非都有类似的姐妹项目,“创新奖”开始成为促进政府创新的主要工具。没有人否认,创新对实现公共目标和传递善治的方式产生了显著效果。
  2.官僚机构的保守文化: 抗拒变化
  如前文提到的,在发达国家和发展中国家都存在着对民主政府的怀疑。这其中,有些批评不是完全正确或者可能有所夸大,但是,事实是对政府的失望随处可见,许多批评并不是没有确凿根据。二十一世纪真正的挑战是如何通过提高政府的有效性和回应性来确保民主的未来。
  政府的困境是真实的:如何在资源减少的情况下提供更好和更丰富的服务。为了继续履行功能和重新获得合法性,政府不得不重新思考自己的定位,变得更具创新性,寻找到新的、灵活的行事方式,但是,这并不容易。政府基本上是厌恶变化、喜欢平衡的,变化和创新往往不在政府的词汇表之中。
  在某种程度上,政府的传统是抵制创新的。公共管理改革最关心的是如何限制官员自由裁量权。许多国家的政府在不同程度上控制着最多的公共资源,如果没有法律和程序的约束,将无法避免奢侈浪费、贪婪腐败和任人唯亲。一直以来,公共管理工作者的首要关注点是如何防止官员滥用权力。公共部门改革者坚持设立的公共资金使用以及官员任命、升迁、权力范围等方面的严格规定或许可以预防贪婪和腐败,但是这些窒息了官员的创新空间。在这种情况下,官僚制度成为目标本身,一切都要照本宣科、严格执行书面规定的时候,官僚反倒成为一种“美德”。那些在官样文章背后耍太极的官员被称为政府部门里的模范,那些勇于创新和冒险、带来变化的人受到处罚。许多公务员忘记了纳税人支付他们薪水的根本目的。公共服务精神的缺失是公共服务的灭亡。毫不意外,政府会因此变得官僚作风十足、过时落伍、效率低下、回应性不足、呆板傲慢、奢侈浪费,所以,不管公众们的政治倾向有多大差异,他们都一样讨厌官僚机构。
  3.改革的意识形态迫切性和政治迫切性
  无论是左派还是右派,都在批评政府。左派说民主程序被特殊利益群体和资本家们扭曲了,很多人认为政府被富人和特殊利益群体共同操纵。二十世纪最后二十年间西方经历了历史上最大规模的经济增长,但是却极少惠及到穷人。事实上,不仅贫富两极间的差距在扩大,而且穷人也愈发穷困。自由主义信念大大动摇了政府作为社会正义捍卫者的角色。
  另一方面,保守人士总是在怀疑政府,并一直主张减少政府干预。罗纳德 里根总统“政府的问题在于政府本身”的口号博得那些担心政府越界人士的共鸣。更早些时候,撒切尔首相从格莱斯顿(Gladstone)首相那里借鉴并加以发扬的观点是“管得最少的政府将管得最好”。有人认为政府应该退出工业,给市场腾出空间并由市场提供原本由政府负责的服务,而前苏联和东欧国家共产主义垮台、社会主义和计划经济失败恰好增加了这一观点的可信度。
  关于有效使用税款的问题上,保守派也有一个强烈的意识形态上的担忧。他们不仅不信任政府,也害怕政府为了那些没有为国家财富做出贡献的人的利益而运用权威限制个人自由和打压企业。保守主义者尤其反对政府的社会正义捍卫者角色,认为政府不应该负责财富再分配,反对政府运用累计税制将财富再分配。对他们来说,自由市场看不见的手才是最高效的资源分配者,政府不应干涉。
  出于不同的原因,左派和右派都在批评逐渐膨胀的政府成本。前所未有地庞大的官僚机构已经无法控制,大部分税收用于政府自身的运转。上个世纪最后二十多年间,有许多反对苛捐杂税的民众抵抗运动。税收成为选举工程词典中最令人讨厌的词汇,在选举中,主张提高税收的政党必将降低自己获胜的机率。大家都赞同降低政府行政成本,但是在何处消减开支却无法达成一致意见。右派主张通过减少福利支出以减税;左派也反对增加税收,但不想消减那些可能危及福利国家的支出。
  1980年代以来,所有派系的政客都反对增加税收。里根一边野心勃勃地消减税收,又非常精明地不动摇福利计划,以免丢失选民的支持,结果,他将政府带入巨大的财政赤字。十二年之后,当共和党人离开白宫时,财政赤字已难以为继。面对一个破产的政府,民主党人被迫大幅消减许多福利项目。保守党人一石两鸟,不仅兑现了减税诺言(尽管为富人减税最多),也留下挥霍一空的国库,曲线推进了他们取消福利项目和“小政府”的目标。运气糟糕的自由主义者支持福利国家却陷入了困境。非常明显,对国家的微辞会受意识形态偏好的驱使,这种意识形态的极端主张是用市场取代国家,由此自然会推论出:在新分配形式下,政府的社会正义捍卫者角色应该剔除出去。
  二、改造政府——突破思想上的禁锢
  1980年代,在急需重新界定政府内涵和再造政府角色的争论声中,治理危机达到白热化阶段。再造政府意味着从根本上转变关于国家和政府基本特征和基本角色的认识,也意味着除旧迎新过程中一系列行动上的变化。在探讨“再造政府”的核心特征之前,我们先总结一些概念上的新认识,以便于从新的角度以新的方式来理解政府角色。
  1.从管理到治理
  首先,最重要的是,认识到“管理”和“治理”根本上的不同。这一认识可以帮助我们摆脱僵化的认识。如今,我们同意治理不是政府的特权,治理的主体和功能远远多于管理。治理由实现社会集体事务被管理和控制的一系列过程、机构和制度构成。在广泛意义上,治理包括所有社会机构——政府机构和非政府机构,包括却不仅限于市场、非政府组织、以盈利为目标的私人和商业公司、社团、工会、社会运动组织、游说和施压团体。[5]这些组织的所有功能都在政府制定的法律范围内,有时与政府合作,有时独立于政府,甚至反对政府。政府的显要地位无法被动摇,只有政府可以拥有合法的权威,可以使用暴力、让公众承担义务。但是不管政府的组成部分有多么的繁多,治理在范围和功能上都要超越政府。
  2.从操作到调控
  政府正在从实际操作者转向管制权威主体。如今许多政府或多或少得认识到,国家最好的角色是调控、促进和创造有利环境以推动发展和赋权于民,不干涉自主创新和企业实务。政府官员长久以来受到的训练是统治、提供服务、运作实业和银行,尤其是在发展中国家,他们在转换思想范式上会有很大的难度,放弃权力在某种程度上必定会遭到抵制。此外,许多国家的市民社会还没有足够的能力、也没有有效的市场机制来承担政府在新治理范式下合法让渡出来的职能。早期阶段,许多领域,尤其是基础设施建设和资本密集型项目,私人部门没有太大兴趣。很少有企业家愿意在基础设施和回报率不确定行业内进行长线投资。[6]许多国有企业活力不足,即使国家想出售也没有私人部门愿意购买。关闭这些企业往往并不可行,尤其是社会安全网络不健全的情况下,将会导致大范围的失业、工人贫困和社会动荡。此外,反对公有资产的私有化还出于一种合理的担心,政府利用出售这些资产去“回报”它的支持者和同盟们。国有企业私有化是为了让企业更具竞争力和减少公共财政负担,为了实现这一目标还有其它的途径。在中国,政府保留一些国有企业的所有权,但是取消国家补贴,给企业自主权去参与市场竞争。在印度,私人投资者还没出现时,政府建设了大量的酒店和度假圣地,现在,由于国内和国际酒店业竞争,印度政府决定不进行私有化,而是只将经营权转给私人企业来盈利。
  3.三边式治理
  不论是市场还是市民社会都无法取代政府,在一些特殊情况下,政府将不得不继续提供只有他们才能负责的服务和产品。私有化是实现目标的一种手段,不是目标本身。私有化的目标是为公众提供更好的服务,同时减轻政府补贴国有企业的财政负担。私有化不能用以衡量政府改革成功与否。[8]
  政府需要持续不断地寻求实现目标的最佳手段。尽管如此,一种广泛的社会共识已经形成,即,有序且有效的社会治理需要多部门合作,政府、市场和市民社会分别承担不同的角色,有时相互独立,有时相互支持,有时互相牵制。治理需要三个部门共同努力,每个部门都有自己的比较优势,因而可以担当最适合的角色。在多部门治理模式中,每个部门都活跃于自己最擅长的领域,但不减损政府作为社会正义捍卫者的角色。政府是三维结构中的负责社会秩序的部分。政府掌控大量资源和专业知识,但是并不足以满足公众的所有需求。将社会不同部门的资源和专业知识整合到一起,共同面对公共议题,才是解决公共问题的最佳办法。在治理框架中,许多政府也参与私人部门和非营利部门的活动。欧洲经合组织称这为“分散式公共治理”(distributed public governance),这样的治理是“合作生产”(co-produced),是公共力量和私人力量共同努力的产物。[9]
  4.网络化治理
  政府、公司和市民社会都意识到社会是复杂的,解决社会问题需要更协同一致的途径。没有哪个政府部门拥有解决问题所需的所有能力和专业知识。政府逐渐学会打造能力网络,在这个网络里,许多机构(政府的和非政府的)和个人的资源和专业知识得以聚合,共同解决某一特定公共问题。这就是被大家熟知的“能力网络”(network of capacities)或“网络式治理”(networked governance)。[10]
  解决公共问题的最佳途径是整个共同社会努力——这个认识改变了人们关于社会如何治理的看法,从而打开了无数新的可能性和机遇。在过去的二十年间,有无数的治理创新不仅使政府变得更有效也更加以公众为中心。政府内涵的重构使得治理方式不同于以往,治理不再是政府命令自上而下的执行,在政府命令传播的同时整合了公众的态度,并以公众态度为主。传统的官僚结构不再能满足社会需求,从而被网络式相联的政府机构代替,也常常超越政府与市民社会组织和市场合作。我们从劳伦斯教授(Lawrence Lessig)那儿得知,治理由法律、规范、市场等共同促进和完善。在新治理模式中,相关部门的运行机制都可以被运用,并没有什么严格的不可突破的规定。[11]
  5.市场化治理
  有的时候,运用市场力量来实现政府的目标也是可能的。政府落实自己职责的传统资源有两个:公共资金和让公众服从的合法权威或暴力权力。如今,运用这两个资源,政府可以提供服务并通过市场创造公共价值。通过市场来实现治理的最佳案例是《俄勒冈瓶子法案》。1970年代的美国备受人们乱扔废弃瓶子和易拉罐的困扰,全国的海滩、森林和城市被乱扔垃圾的人搞得乱七八糟。处理这样危机的传统方法是设立一个新的部门,政府雇佣几千名工人清扫垃圾。俄勒冈州政府提出一个新的解决办法,政府通过一个法案,要求消费者为所购买的每一个饮料瓶和易拉罐支付可退押金。这个可退押金运用经济手段鼓励人们不要乱扔瓶瓶罐罐,从而很快降低了垃圾数量。当然还会有人继续乱扔垃圾,但是因为垃圾现在有一定的价值,刺激人们拣起来换回押金。公共场所的垃圾大幅减少,但是并没有雇佣更多的工人,也没有花费纳税人的钱。这项创新背后的原则可以有更广泛的适用空间。[12]
  三、再造政府和治理创新的主要特征
  再造政府和治理创新包括许多策略和要素,下文将从世界各地的最佳创新案例中摘取精华,加以简要介绍。
  1. 信息沟通技术:电子政务
  信息沟通技术日新月异的发展给政府创新以助力。私人部门很久以前就开始运用信息技术来提高生产力、降低成本,但是在政府无论是采用新技术还是降低成本都不那么容易。首先,政府机构,尤其是在发展中国家,缺乏足够的资源进行技术改造,新技术的引进是片面且缓慢的。其次,政府的服务对象是所有公民,但是大多数国家的大多数人还无法使用网络。因此,至少在短时期内,政府在提供公共服务时,不得不同时提供传统的途径和先进的新技术渠道。与私人部门不同,因为有更严格的劳动法规和更大的工会压力,政府无法通过裁员的办法来降低成本。最后,政府非常强调安全和隐私,信息技术在不停的进步,但还不是万无一失。例如,电子签名认证还处在初级阶段,使用电子签名的相关立法还是空白。
  虽然有这么多的障碍,各地政府仍然在不同程度上对采用新信息技术持有热情,尝试运用新技术缩短政府与公众的距离、降低工作成本、改造服务模式等。二十年前以前,只有少数政府利用网络提供服务。今天,很少有政府完全不使用网络来提供服务。在这个领域内,发展程度较低的政府仅仅是通过网络提供信息,真正的服务继续通过传统的方式提供;中等发展程度的政府网站提供信息和申请表下载,减少居民前往政府办公地点的次数,但是实际处理环节还必须在政府柜台实地完成;在信息技术发达的社会里,居民在线处理绝大部分事务。民主政府很久以前就承诺政府服务上门(而不是让居民上政府的门),信息技术的引进让这个承诺的实现变得更加可能。[13]
  信息沟通技术也促进了其他一些目标的实现。首先,信息沟通技术使得政府透明化更容易,要求政府更透明的压力增加。越来越多的政府在线提供信息、财务状况、白皮书、政府报告、议会会议备忘录,公众的知情权在扩大。在斯堪的纳维亚地区,政府在网上公开民选官员的财务状况报告,供民众审查。其次,信息沟通技术有助于公众参与政府决策。英国和加拿大政府利用信息技术来收集公众对法案和政府白皮书的态度和意见。[14]另一方面,公众也通过建立网站动员民众表达对具体问题的意见,并以此成功地施压于政府,使政府调整自己的政策。社会运动利用信息沟通技术最显著的例子是反全球化的民间组织运动。信息技术让政府和公众可以互相渗透,提高政府的透明度和责任心,扩展民众的参与渠道,使代议制民主更加有效和便捷。信息技术也有助于打破新闻媒体的垄断,民众有更多的渠道获取信息。对于公众来说,“博客”是比官方宣传机构和私有媒体更好的信息源。信息技术真正使得新闻自由成为现实。
  从长远来看,信息技术的运用、电话服务和电子资料传输成本的骤降,也将降低政府运行成本。至少,它减少了运行和服务传送的时间,因而大大提高了生产力。降低政府成本有无数种方式,信息技术在其中的角色是非常关键的,它在降低政府成本的同时提高了公众获得公共服务的便捷性。有人认为,没有网络,许多新治理的理念和方法无法真正操作和落实。如果没有信息沟通技术,由整合政府和非政府等不同机构形成的能力网络来实施治理将是不可能实现的任务。这也许也能解释为什么发展中国家落后,因为他们无法利用技术改善治理。
  2. 企业家政府
  提倡企业化治理的前提假设是私人部门管理和政府管理没有什么不同,政府的目标可以通过绩效管理轻松实现。许多过时的政府流程和行为——官僚机构的繁文缛节——可以被精简和调整。政府规则正在变得更加灵活、便捷。政府逐渐从私人部门借鉴一些新的概念,如,生产率、预算绩效、成本核算、弹性预算帐户制度等,政府部门可以将一个财政年度的盈余延期或保留到另一年度。[16]像私人部门内的同事们一样,政府管理者只负责确立目标和任务,财政部门不再干涉具体管理流程,审计制度也有所调整,允许帐户和预算额度内的资金流动。例如,新加坡政府准许政府部门从下一年度的财政预算中预支10%用于一些当下需要调整投入的工作。此外,奖罚分明的制度鼓励通过创新来节省成本。许多国家的公众在预算分配过程中有很大的发言权,这可以确保政府政策与公众意向一致。
  3. 公务员队伍改革
  运用新技术、灵活的政府规章和程序非常重要,但是还不足以让政府更有效、更积极地回应公众需求。毫不夸张地说,没有一流的公共服务部门和完善的法制,新治理无法成功。然而,创建和保持一个高效的公共服务部门并不容易。随着私人部门和非营利部门的扩张,经济发展和政府职能外移导致政府很难招聘到有竞争力的工作人员。政府和私人部门竞争同一类人才,但是政府的局限在于无法提供有竞争力的薪水。此外,政府声誉受损也让招揽人才更加困难重重。因此,公务员终身制、固定升迁制被更灵活的制度取代,新的制度包括有竞争力的薪水、奖金和绩效合同。政府工作所需的技术要求越来越复杂,公务员队伍也逐渐从“通才”转向“专才”,短期合同和灵活条款有利于从私人部门吸引新型人才。
  4. “掌舵”与“划船”职能相分离
  将政府的决策功能与执行功能相分离非常重要,大卫 奥氏博纳(David Osborne)将其形象得描述为“掌舵”与“划船”功能相分离。[18]在这一制度安排下,提供公共服务和维持秩序的功能从决策部门中分离出来。在确定清晰的绩效目标之后,公共服务部门被赋予更大的自主权和灵活度,权责统一。
  5.外包式”治理
  政策执行和服务提供功能与决策者相分离,并逐步移交给自治机构,如英国著名的“下一步机构”(Next Step Agencies)。新西兰将这一改革推进的更深入,甚至政府部门和外部组织提供的研究报告和建议也必须通过竞标的方式产生。[19]这种方式不仅减少了政府工作人员人数、节约政府成本,而且让政府集中精力于它的核心功能——决策与管制。这是令人欢喜的进步,这类委托式治理需要有效的执行力和完善的法制体系。在法制不健全或不透明的社会,这种做法会让腐败和管理不善有机可乘。“外包”政府部分职能的关键在于政府是否有能力界定明确的绩效目标和测量标准,如果这些并不清晰,政府领导人必需对自己的既定目标和每一份外包合同如何契合这些目标有清晰的想法。
  6“市民取向”与优质政府
  再造政府最重要的特征是“市民取向”,认识到政府存在的目的就是服务公众——这种认识推动了对新治理范式的探求。 随着政府活动领域的扩大,公务员变得越来越像统治者,官僚机构垄断了公共服务,对服从秩序的强调使得整个制度低效且忽视公众的需求。公务人员的职业道德被扭曲,政府提供服务的方式以方便政府为主,而不是以公众的愿望和喜好为导向。就像之前所说,这导致公众对政府冷漠且缺乏信任。因此,打造优质政府和“市民导向”的治理是再造政府的核心任务,这个任务的重点是以公众需求为主。
  高效率得提供优质服务可以检验政府是否有能力收复合法性、恢复公众的信任。除了之前所介绍的通过信息技术收集公众需求、服务上门外,许多政府开始以国际质量组织颁布的标准(ISO)打造优质政府。这一理念最初出现在英国,该国的 “市民宪章”明确规定了交通、医疗、教育等与市民日常生活密切相关领域内的政府服务承诺和质量标准,同时也公布了每项服务的责任部门和问责措施。[21]爱尔兰、巴西、墨西哥、印度、新西兰、南非等国家都借鉴了这一创新理念并创造出具有本土特色的方案来为公众提供更好的服务。如,在印度,如果公众没有得到及时的政府服务可以获得现金补偿。许多国家的市民社会组织负责监督政府服务质量,常常将政府告上法庭,这也使政府更加负责。
  7.管制政府与放权政府
  我们早已发现政府的本质和特征发生了一些重要的变化,传统上由政府提供的一些功能现在已经留给市场或私人企业。虽然保障社会正义和民众物质生活水平仍然是政府的重要职责之一,但是政府在管理民众经济生活中的角色已经逐步弱化。政府已经由经济活动的操作者和管理者转为推动者和监管者。政府新的任务是创造一个放权、赋权的环境,推动自由市场发挥功能。[23]
  对于发展中国家来说,转变政府职能并不容易。在发展中国,管制改革的重要性没有被充分认识到,更重要的是,政府管制能力还没有得到充分锻炼。尽管政府已经将一些行业私有化,向市场开放了大量的经济领域,如,银行、保险、能源、商用航空、公用事业等领域,但是官僚机构仍然无法摆脱旧的思维方式。官僚文化的转变和新治理模式发挥作用都需要一定的时间,打造一个诚实可信、简单又充满活力的管制体制和结构将是政府面临的最大挑战。[24]管制政府能够有效发挥作用的前提是健全的司法制度和完善的法治体系,在发展中国家,这些前提尚未实现。合理的管制体制必须是简单、透明和便于执行。
  8.透明与反腐败
  政府腐败可能是妨碍发展中国家摆脱贫困的最大障碍。腐败导致亚洲和非洲40%的人口生活在贫困线以下。在我们骄傲地宣称当今世界比历时上任何时代都要富裕时,弱势人群和被剥夺群体的数量依然庞大得惊人,导致这些问题的原因很复杂,但是必定与政府腐败有关。[25]透明、责任、法治文化对消除腐败至关重要。印度率先实践将因腐败被调查官员的名字公布在网上——被称作“E –耻辱”(E-Shame), 这种做法有助于减少腐败行为。政府高度透明、简化管制、公务员高福利、腐败官员公示制等是反腐败领域的主要创新措施。

 四、政府创新二十年:一些经验
  政府创新对治理的实践与传播方式有着深刻的影响,这些创新日积月累,最终改变了我们对社会化政府的认识和思考。过去二十年里发生的无数个政府创新不仅仅提高了政府的有效性,也让政府变得更加以公众为中心。公共问题最好由全社会共同合作解决——认识到这一点改变了人们关于社会如何治理的看法,也展现了无数的可能性和机会。下面将列举过去二十年间政府创新发展过程中出现的一些趋势性特征。
  1. 政府角色的再定位:
  与二十年前相比,政府的公共目标虽然没有变化,但是治理已经不同于以往。当今时代,政府、公民社会和市场的专长和资源相互整合,共同参与社会治理。也许这些创新很普通,但是它们确实改变了社会治理范式和方式。这些创新证明了社会治理不再仅仅是政府的特权,公共目标的实现需要社会三个部门的合同协作、共同努力。在新治理范式中,私人部门和非营利部门在提供某些服务方面的能力更强、具有更大的比较优势的现实得到认可,因而,政府的许多工作被外包。但是,这并不意味着政府被淘汰了,我们也难以想象没有政府的社会管理。即使是极力倡导将大量社会管理领域交给自由市场的亚当 斯密也被迫承认政府在公正、法律和秩序领域内有限却至关重要的角色。即使是自由市场最积极的支持者也承认,只有政府可以提供教育、医疗、产品安全、工作安全、用工歧视、退休补助、妇幼法律保护等公共物品。上个世纪的经验也告诉我们,政府的反垄断、环境保护、监管角色是对市场非常关键的“制衡力量”。政府依旧是社会正义的捍卫者、社会安全网络的提供者。
  2. 政府组织结构的调整
  治理不再是对政府命令自上而下的贯彻执行。政府命令在公众中传播的同时也是公众意见的集中和整合,传统的“地窖式”封闭型官僚结构不再能满足社会需求,正逐渐被“网络式”机构设置代替,二十一世纪的政府不可以再通过增设官僚机构的方式来解决问题。在快速变迁的世界里,权力是分散的,边界是流动的,人员具有多样性和流动性,整齐划一的工作思路和工作方法不再被接受。旧式官僚结构不能满足社会需求,因此政府不得不建造网络化的组织结构,在这个网络中政府、非政府以及个人等不同主体的资源和专长被整合起来共同用于解决某个公共问题。层级化政府被网络化政府取代。政府的核心职责由管理人员和项目转移至为实现公共价值而协调各类资源。在新公共管理中,政府由一个行动组织转变为以监管功能和培育功能为主的组织。
  3. 政府运行方式的转变
  认识到“管理”与“治理”存在差异,政府运行方式得以再造。政府内涵的重构使得政府治理方式发生了不同于以往的变化:国家的最佳角色是调控、改善和创造一个有利于发展和赋权与民的环境,给公众留有管理和影响自己生活(社区)的空间。
  首先,将合作机制、市场原则和市场操作方式引入政府,效益显著。引入的合作机制非常灵活,提高了政府的自觉意识和回应性,这是以前所缺乏的。尤其是在政府服务和采购政策中引入竞争理念减少了政府服务垄断形式下公务员中普遍存在的冷淡和漠然。政府将许多工作任务外包给具有相对比较优势的私人部门和非政府组织。不再通过新设政府机构来实现管理,政府运用市场激励机制来完善公共政策、改变公共习惯。一些政府部门和机构开始精简手中的行政审批权,为市民提供直接便捷的直通车服务。除了简化程序外,通过强调全面的成效而不仅仅是成本产出核算等单一标准,政府机构变得更灵活、更高效。引入国际标准组织(ISO)的标准体系,启动“市民宪章”、公共部门服务报告卡、参与式预算等大量的创新,政府服务质量正在显著提高。政府意识到问题最好由相关者处理的原则,通过委任代表、广泛授权、去集权化等方式来分散手中的权力和财政控制。通过信息技术的广泛运用,运营成本降低的同时,政府服务可以送至市民的家门口。
  其次,把公众当作顾客。纳税人购买服务并支付公务员的工资,因此,公众的满意度是衡量政府绩效的唯一标准。公众对服务的标准和质量有着合理的期望,政府没有理由不去实现。许多政府采用“市民宪章”(citizen charters)这一工具将政府为市民提供的服务的标准和类型透明化,如果承诺没有兑现,会有清晰的补偿和纠正机制。这是目前被广泛使用的重要创新举措。[26]
  最后,从私人部门借鉴了一些创新概念,如生产率额定、以绩效为基础的预算制度、成本核算、弹性预算制、鼓励和奖励生产率提高等,[27]这些做法有助提高政府效率。像私人部门内的同事们一样,政府管理者确立目标和任务,财政部门不干涉微观管理,审计制度允许预算额度内的资金流动。政府部门在实现工作目标的方式上变得更灵活,不再总是局限于严格遵守财政部的规定。例如,新加坡政府准许政府部门从下一年度的财政预算中预支10%用于一些需要调整的工作的先期投入。
  4.政府创新的评价标准
  政府是社会正义的捍卫者。政府创新在多大程度上改善了大众福利是判断政府创新是否成功的标准。正是社会正义捍卫者的角色赋予政府特有的合法权威去征税和使用暴力。新公共管理可以让治理的效益和效率更高,但是也有证据表明,它削弱了政府的制度化能力和组织能力。新公共管理没有足够重视民主制度和民主进程,认为法治是理所当然的存在,忽略了政府的社会正义捍卫者的角色。二十世纪最后二十五年间我们经历了世界历史上最大规模的经济增长,但是穷人并没有分享到经济增长的好处,贫富差距每一年都在扩大。从绝对数字来看,生活贫困人口比一百年前更多。政府创新和二十一世纪公共管理所面临的挑战是找到更有想象力、创造力和有效的方式去推动民主制度,实现效率与公平的有机统一。只有这样,政府创新才实至名归。
  但是,效率和公平并不总能共存。我们必需确保创新可以加强和推动民主制度和民主进程,创新习惯长期植根在公共服务文化之中。政府创新和新公共管理共同构成了对传统管理方式的超越,但是政府的目标依然没变,他们共同使政府更加高效率、高效益和透明。从历史的角度来看,民主的核心原则是建立在一人一票基础上的多数人统治。但是在多元和分裂的社会里,严重社区隔阂和民族分裂使得多数原则往往排除了少数族群的参与。一人一票常常导致“赢者通吃”和多数人暴政。觉得自己被排除在权力和决策之外的少数族群往往会求诸制度外机制。民主政府必须改造自己以满足多元化社会、复杂的环境和发展中社会的需求。真正的挑战是保持一人一票的民主核心原则的同时改变现状,创造新的制度、工具和政治程序以适应多元化社会的现实。
  参考文献:
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  [1]Joseph Nye Jr., Philip Zelikow and David King. Why People Don’t Trust Government. Brookings Institution Press, Washington DC, 1997.
  [2]盖洛普民意测验新闻服务中心(The Gallup Poll News Service),2007年8月21日。
  [3]《为什么人们不信任政府》一书的作者。
  [4]Sandford Borins, Innovating with Integrity. How Local Heroes are Transforming American Government. Georgetown University Press, Washington D.C., 1998. Alan A. Altshuler & Robert D. Behn (eds.), Innovations in American Government. Challenges, Opportunities and Dilemmas. Brookings Institution Press, Washington D.C., 1997.
  [5]Dennis a. Rondinelli & G. Shabbir Cheema (eds), Reinventing Government for the Twenty First Century: State Capacity in a Globalizing Society.Conn.: Kumarian Press. 2003.
  [6]Osborne, David and Peter Hutchinson, The Price of Government. Getting Results we Need in an Age of Permanent Fiscal Crisis. New York: Basic Books 2004.
  [7]同上。
  [8]UNDP, Public Sector Management. Governance and Sustainable Development. Discussion Paper. New York,1995.
  [9]OECD, Governance, Distributed Public Governance: Agencies, Authorities and other Government Bodies. Paris: OECD-Organisation for Economic Co-operation and Development .2002.
  [10]Goldsmith, Stephen and William D. Eggers, Governing by Network. The New Shape of the Public Sector. Washington DC: Brookings Institution Press. 2004..
  [11]Lessig, Lawrence, Governance. CPSR Conference on Internet Governance. (10 October 1998) http://www.lessig.org/content/articles/works/cpsr.pdf.
  [12] Blackstone, Erwin A., Michael L. Gognanno and Simon Hakim (eds.), Innovations in E-Government. The Thoughts of Governors and Mayors. Oxford: Rowan & Littlefield, 2005.
  [13]Blackstone, Erwin A., Michael L. Gognanno and Simon Hakim (eds.), Innovations in E-Government. The Thoughts of Governors and Mayors. Oxford: Rowan & Littlefield, 2005.
  [14]Carsten Greve, Mathew Flinder and Sandra Van Thiel, “Quangos-What’s in Name Defining Quangos from a Comparative Perspective,” Governance, an International Journal of Policy and Administration. Vol 12, No 2. (April 1999): 129-146.
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  [26]Donald F. Kettl & Steven Kelman, Reflections on 21st Century Government Management. IBM Center for the Business of Government. Washington D.C., 2007.
  [27]Robert D. Behn, Performance Leadership: 11 Better Practices That Can Ratchet Up Performance. IBM Center for the Business of Government, Washington D.C., 2004.  

 
 
 
 来源:中国政府创新网 
 

 

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