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城乡统筹:要什么?不要什么?

2010-01-10 10:32:35

文/新望
  2007年9月23日,10多位北京专家在木樨地国宏宾馆举行了“统筹城乡综合配套改革座谈会”。与会专家包括国务院参事室参事任玉岭研究员,清华大学秦晖教授,中国社科院党国英研究员、于建嵘研究员,国务院发展研究中心的赵树凯研究员,北京大学夏业良教授,国家行政学院竹立家教授,中央党校辛鸣教授,中国人民大学张鸣教授,厦门大学易中天教授,清华大学孙立平教授,本刊主笔新望等。专家们重点围绕成都、重庆正在开展的城乡统筹改革实验,谈了各自的看法。征得会议主办方和与会代表的同意,本刊摘发部分专家发言纪要。
  首先要“统筹”2亿农民工

  秦晖:农民问题城市化已经是明摆着的趋势,以后城市问题将变成城市贫困新移民问题。成都、重庆的确搞了很多事,有一些是突破性的,如农民参与土地交易,突破土地市场的国家垄断。
  但重庆市长最近在一个记者招待会上回答印度记者的提问说,重庆准备在未来几年内把城市人口扩大500万。大家知道,印度贫民窟很多。那个印度记者问,重庆会不会出现贫民窟呢?市长说绝对不会,现在不会,未来也不会。他说原因有三,一是农民进城,在这里都可以找到工作,二是我们要农民的土地都是给了补偿的,三是我们的农民习惯当两栖人,不像你们印度全家跑到城里,说我们农民喜欢单身到城市打工,把家留在农村,所以他说重庆不可能有贫民窟。我对这个问题很不得其解,如果在城市没有贫民窟,是不是意味着农民进城找到工作就买得起房?不要说农村人,城市人有工作买不买得起房子也有问题。圈地后的农民给了报酬就可以使他们在城里买商品房吗?如果土地价格高到这程度的话,也不用圈地了,自由买卖土地不更好吗?
  市长的第三个说法,才是实在的,就是中国的农民现在很多人过着两栖人的生活。我们通常知道,中国取代贫民窟现象的一个模式就是“工棚现象”加“35岁现象”,35岁以下的农民进城当单身劳工,35岁以上就回到农村。讲简单一些,35岁以下没有家庭生活,35岁以上没有社会保障,因为据说土地承担了保障职能。我觉得,这种做法是有一定的历史合理性,而且在推动中国的工业化和城市化的发展过程中,起了很大的作用,但是从长远观点来看,这会产生很多问题。
  中国进城农民少说1。5亿多,最多的估计有2亿多,这2亿多农民,我们知道他们住在什么地方吗?最近我一位朋友说,中国创造了世界奇迹,一方面有世界最大规模的人口向城市流动,一方面又没有贫民窟。那这些人住在哪儿?买了商品房吗?国家盖了廉租屋吗?显然都没有。可以私搭乱建吗?也没有。他们其中一小部分住在城乡结合部、城中村,号称中国式的贫民窟,其他一大部分住在单身宿舍里。贫民窟肯定是现代化很阴暗的东西,但贫民窟有一点:有正常的家庭生活。
  所以,我老是觉得成都、重庆的城乡统筹很重要的问题就是是否解决了农民工这个问题?用什么方式解决的?如果解决的方式仍然用所谓的农民习惯当两栖人的模式来解决,它的前景就会有问题。成都和重庆两市如果搞改革,出现了贫民窟,老实说我愿意为之辩护。虽然城市市容不像以前那么漂亮,但这是一大进步。
  现在世界上主流的模式无非是两种,一个是左派主张福利国家,右派主张自由放任。在城市化问题上,要么给这些人自由,自己解决房子,他们就会建我们称之为贫民窟的房子;如果国家给福利,就形成大片的廉租公屋区。如果不给自由,也不给福利,既不允许自己解决问题,政府也不盖廉租公屋,就形成现在的“工棚现象”,导致许多农民工没有家庭生活。如果中国2亿人长期没有家庭生活,这不仅对经济发展,城市化本身,对中国长远的伦理文化,乃至未来的社会结构都会产生很多难以预料的后果。
  任玉岭:我在成都专门考察过,郊区农民土地被占后,安置的住房是很好的。应该说全国各地对卷入城市的郊区农民住房解决是好的,基本不是问题。真正的问题是1.8亿(或是2亿)农民工的问题。
  重庆某领导讲“中国农民是两栖型的”,没有在城市的住房要求,这不对。现在很多经济学家,认为农民工在农村有住宅,到一定时候就可以回农村,这个观点影响了政府的决策。所以一直到前些日子,国务院出台的房地产保障制度,仍然没有农民工,这是一个非常大的问题。构建和谐社会,统筹城乡发展,如果不解决这个问题,将来问题会很大。印度有贫民窟,实际上印度政府正在迅速解决这个问题。我在广州的报纸上看到,已婚农民工有41%没有夫妻生活。这因为什么?有的把妻子留在家乡,一个人跑出来。另外一个情况是两个人同在一个城市,因为去住集体宿舍,没有钱租房,没有钱买房,只能一年过春节方可团聚。我调查过十对夫妻都是这种状况。
  我们的现代化要不要把农民留在城市,要不要使这部分农民变市民,这个问题是城乡统筹最需要解决的一个大问题。如果按照中国现代化研究中心研究的结论,真正的现代化应该是农民占40%左右。别说是40%,就是按20%来考虑,要有多少农民分流到城市?这些农民如果还回到农村去居住,去安家,我们的城市化将不是真正的城市化。
  张鸣:实际上,中国的农村问题不是一个农村问题,而是一个城市问题。新农村建设应该主要是城市化问题,仅提农村肯定不合适。目前世界后发国家的城市化趋势是不可阻挡的,没有一个国家现代化可以逃出这个套路。现在农民进城打工已经经历了三代人,第一代单身,第二代配偶也来了,第三代连孩子也来了。打工子弟入学是很明显的问题。我们怎么安置?
  现在的城市,实际上离不开基层的农民,但同时,城市建设又在搞面子工程,驱赶农民,让农民在城里活不下去。比如有些城市禁电,禁摩,把很多农民工的饭碗都砸了。做小买卖,城管就限制你。只要城市脸面,不要农民吃饭。
  农民土地权不完整是“统筹”的一大障碍
  党国英:成都、重庆的做法,我个人感觉是不会像当年的深圳或苏南的工业崛起那样,对中国经济有长远的影响,因为改革的一系列条件不具备。改革的任务越来越复杂,工作越来越不好做。我关注农村三件事情,看它们怎么变化,也看地方创新在这三件事情上有什么表现。
  第一个就是农业效率问题。我们农业效率不高,就搞规模。地方政府在农业规模经营方面积极性非常高。政府鼓励城市资本下农村,一个理由是说农民没有钱,但这话不对。搞规模经营,农民没有钱也可以搞,农民自己会用一个适当的办法把规模搞大。再说,农民也不是没有钱,我们调查发现,农民的生活方式相当节约,是为了盖房。城市资本下去以后,是不是真正搞农业?是不是把农业效率提高?很难说。应该通过组织创新鼓励农民自己搞规模经营,而不是让城市资本下农村。重庆、成都的倾向是吸引城市资本下农村,他们的做法会有什么效果,还需要观察。
  第二个关于城市化的问题。现在有些农业县,农民工汇回来的钱,少则几亿,多则十几亿、几十亿。我们现在有2.5亿户农民,如果1亿到城里,住50平米的房子,建筑成本是多少?比如一平米2000块钱,50平米10万块左右,安置1亿户农民在城里住下也就是10万亿。有10年时间,解决1亿户农民在城市的住房投入不是什么很可怕的事情。
  第三个问题是农民权利的问题,现在农民的土地财产权是一个大问题,这个问题怎么解决?现在也没有招。土地改革,中央政府不动,地方政府也没有办法。
  夏业良:无论是“新农村运动”还是最近搞的“城乡统筹发展”的试点,本来都是很好的出发点,但是给人感觉有种“运动式”的模式。中国这么大,幅员辽阔,都用一种模式解决问题肯定不行。再说有一些所谓“经验”,可能是被拔高的,内在的问题讲得不多。所以,成都和重庆的实验还在进行当中,到底能不能成为成功的样板推广还是一个问题,现在不忙给这些做法下定论。
  20 世纪80 年代初一些社会学家提出“小城镇大战略”,苏南模式是主要的模式。当时大家都非常欣赏,从中央到地方都实施推行,最终的结果是什么?从经济学角度考察,苏南模式是失败的,因为资源浪费,重复建设的东西很多。因此,这是不经济的模式,不适宜全面推广。
  于建嵘:我同意这样一个观点,农村搞综合改革,还没有破题。成都也一样。
  现在重庆做了一个大家认为非常好的事情,就是允许农民土地入股。但入股以后不分红怎么办,亏损怎么办?股份公司完全可以不分红,也可以让公司亏损。这提醒我们政府,要注意土地改革的社会风险。
  辛鸣:我个人认为,就目前中国社会来说,推进城乡统筹的目标不在于通过城乡统筹来推进中国的城市化发展,而是希望通过城乡统筹发展来弥补中国社会这些年来对农村发展的欠账,弥补对中国农民这些年来为中国改革发展做出贡献的欠账。所以,真正的城乡统筹发展是如何想方设法让农民、农村、农业得到改革发展的实惠,得到改革发展的好处。
  成都表现出来的一些做法,有强烈的城市政府主导的意味在里面,有政府官员主导的意味在里面。现在的一些做法,政府把土地集中起来之后是否就能解决农民权利的问题,恐怕值得我们考虑。在城市化、工业化过程中,不要老偏向于城市化利益、工业化利益,动辄以低价征收农民土地。农民有什么资源?就一个土地资源,这是农民真正赖以生存和发展的唯一依靠。如果农民手里握有对土地使用权的主动权,还用考虑如何提高农民地位吗?
  所以,真正推行城乡统筹,就理论来说,关键是要培育起一个主体来,就应该是农民,而不应该是政府和政府官员。可是,主体地位后面是一系列权利的保障,农民的权利是否真正被认真保障过?或者我们是否真正认为应该被保障过?关于这个问题的答案,理论与现实差距甚大。
  体制不改革就不可能“统筹”
  孙立平:我有一个说法,叫“两个二元结构叠加”。过去是行政为主的二元体制来抽取农村当中的资源,这是改革之前最典型的,在改革之后虽然有所松动,但仍然没有完全消除。改革后,还有一个含以市场为主导的新的二元结构在形成。现在是两种二元结构,一个是行政主导的二元结构,一个是市场主导的二元结构。如此情形下,从农村抽取资源的速度就加快了。两个叠加的二元结构,使城乡统筹和城乡一体化面临的情况比原来要严峻得多。
  赵树凯:我们讲统筹城乡,通常更关注经济政策,如何让经济发展得快。这几年,社会政策也提上日程,社会政策主要解决的是公平问题、福利问题。
  我想说的是,我们恐怕还得重视另外一套政策,就是关于政府自己自身的管理。在基层的改革进程中我们可以看到,问题慢慢往政府身上走。这几年,明显不一样,包括江苏、四川等地方,基层民主突破非常多。我认为这是改革发展必然的逻辑。现在,政府必须更多关注自身的改革创新。在这种情况下,成都已经总结的东西非常重要。如果政府不能创新,城乡统筹很难做到。
  那么,政府有什么问题?我个人认为,起码在三个问题上没有解决好:
  第一个问题是,政府究竟该做什么?过去几年的乡镇企业,党委书记当董事长,政府镇长当总经理,政府直接成了实体。这些年有改进,变了形式,招商引资。科学发展观如何落实为政府的运行机制,这没有真正的动作。
  第二个问题是,政府如何做事情?政府以什么方式做事情?以运动做事情的方式,这很明显。20世纪80年代搞乡镇企业,后来搞教育搞普九达标,都是运动的方式。搞运动说明什么?说明政府内部的制度化水平比较低,还不像一个成熟的现代政府能够按步就班的运行。
  第三个问题是,政府管不住自己。早期联邦党人的文章,很早就提出政府要管住自己。现在,部门与部门的政策理解不一致,上下级之间的行为不一致,各行其是。有时候看上去上级一有号召,下面就闻风而动,其实做的过程发现不是那么回事。国外有学者说是“碎片化”了。
  因此,现在搞城乡统筹,必须特别关注政府自身的创新改革。包括政府的问责,政府的有效性,政府的透明度,政府的法治化等等。政府改革,要以民主作为带动,以法治为保障。政治稳定的主要变量不在于是不是搞了民主,而在于政府本身的制度化水平如何。我们的民主发展很快,但是我们的法治跟不上,本来可以通过法治解决的问题就到法外去了,就出现街头政治,黑社会政治。所以,民主化和法治化是政府当前着力要解决的问题。
  竹立家:统筹的理念是好理念,但在缺乏民主法制保证的环境下,这个理念能不能贯彻到底?有时候听到、看到的和现实差距很大。譬如说,土地流转增加农民收入肯定是一个趋势,但是我怕变成是对农民的再次剥夺。农民土地没有了,甚至房子都没有了,到城市的哪儿生活?
  城乡统筹的本质,从现代文明角度来讲,是要建立一个适合中国国情的公共生活领域。换句话说,公共权力透明化,包括合作社、农民组织的管理等,要透明。但现在乡镇以下,关于财务管理,关于公共权力的应用,关于一些政策的出台,程序上都不是很透明。
  城乡统筹发展说到底不是一种制度性改革。真正的改革是一种制度变迁。我们在制度改革上做得比较少,改良上比较多,想修补,想得过且过,不是一种根本的思维模式转变。
  千万不要只做“表面文章”
  新望:想讲两个概念,一个“综合改革实验区”,一个“统筹”发展。最早是搞改革研究的同志建议上海成立一个WTO巡回法庭,按照WTO的原则引进海洋法系做一些司法的审判。但碰到了我国司法独立的大问题,就来来回回商量叫“综合改革实验区”。这样也好,不仅向WTO的精神靠近,同时把行政体制改革也放进去,也算低调的启动政治体制改革,局部搞一个实验。现在天津的新区也是实验区,成都和重庆是城乡统筹改革综合实验区,听说武汉也在争取。
  第二个概念就是“统筹”,成都和重庆是城乡统筹改革实验区,统筹两个字怎么理解?据说统筹刚提出来的时候,外国人很难翻译,是重新翻译成“计划”还是翻译成“统一”好?我考虑,既然是城乡统筹发展,统筹的意思更多的是统一。如果城市乡村不把经济、社会、教育等方面的政策统一起来,还是分等级,就无所谓统筹。一国多制,国中有国,这不算统筹,也不算统一。所以,统筹发展就是平等发展。
  现在的实验区有一些变味,大家都在争取,变成向中央要项目、要政策,有的甚至仅仅作为地方对外宣传的噱头。真的能做什么事?我估计地方官员考虑不是很充分,能不能引进一些国际准则来做事?现在看来难。广东最近有一个很大的飞跃,广东把香港管理协会和商会的一套制度照搬过来,对民间各种行业组织搞了“三无”、“五自”:无主管单位,无行政级别,无行政事业编制。自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务。广东省委省政府关于广东省商会、行业协会管理体制改革的决定,这一步走得很到位。这实际上属于当初设想的“综合改革实验”的重要内容。
  任玉岭:对成都和重庆的改革实验,我想提几点破题的愿望。
  我第一个愿望是,不要做表面文章。
  第二个愿望是,千万不要靠压来搞和谐,一定要靠疏导搞和谐。现在很大的问题就是不重视疏导,比如说信访问题,安徽公安厅长出来搞接待,一个13年的兄弟俩被杀,父亲上访13年没人过问,开庭受访以后13天就解决了,13天就可以解决13年的问题,为什么不能在13年前解决这个问题呢?!实际上很多信访问题就是一点一点积压的,一个问题本来几天解决,结果积压很多年。这一问题值得成都、重庆高度重视。
  第三个愿望就是,要解决好城市的新市民的保障问题。最近我在成都做调查,成都在农民工的保障方面,重视的还不够,远远不够。农民工的住房及社会保障等在统筹城乡的示范中,一定要解决。
  第四个愿望就是,大力推进农村合作社。让农民土地入股,应该培养带头人,把在外面干得好的农民工请到老家去,再培训他当合作社经理。搞蔬菜的可以搞蔬菜合作社,土地先不分,这可能是一个好办法。
  第五个愿望是农村的留守农民问题。现在的问题是什么?我们要立足于减少农村人口,解决好“386170部队”(意思是儿童、妇女和老人)在农村经营农业的问题,不能让2000万儿童继续留在农村,让结婚的两口子长期分居。这个问题真正解决好,才能构建一个和谐农村。
  (以上内容已经发言人审阅)

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