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迟福林:中国的全面深化改革大考

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迟福林:中国的全面深化改革大考

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核心提示:转型与改革交织融合,经济转型、社会转型、治理转型都直接依赖于重大改革的突破;利益失衡的矛盾日益突出,改革需要在调整重大利益关系上取得进展;转型倒逼改革,改革的时间和空间约束全面增强。

 

  当前,中国的经济社会发展正处于重大的历史转折时期,改革处于深水区和攻坚期。中共十八届三中全会就全面深化改革进行了重大战略部署,是面向2020年的改革大考:推进国家治理体系和治理能力现代化是新的改革大考;发挥市场的决定性作用,是历史性重要突破;突破利益固化藩篱,是改革历史担当面对的重大难题。

  今天,中国的经济社会发展正处于一个重大的历史转折时期,改革正处于深水区和攻坚阶段。与以往相比,改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有。转型与改革交织融合,经济转型、社会转型、治理转型都直接依赖于重大改革的突破;利益失衡的矛盾日益突出,改革需要在调整重大利益关系上取得进展;转型倒逼改革,改革的时间和空间约束全面增强。

  中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),适应历史转折时期的大趋势,以重大问题为导向,就全面深化改革进行了部署,是一个重大的战略抉择,是面向2020年的改革大考:第一,“推进国家治理体系和治理能力现代化”是新的改革大考。考得好,我国就将走上公平可持续的发展之路,就将迈进现代国家行列。

  第二,发挥市场的决定性作用,这是历史性重要突破。改革大考重在以发挥市场决定性作用为重点,实现全面改革的实质性突破。

  第三,突破利益固化藩篱,这是改革历史担当面对的重大难题。触及利益比触及灵魂还难。在利益结构固化的情况下,改革大考就是要敢于以壮士断腕的勇气推进改革。

  一、历史大考——推进国家治理体系和治理能力现代化

  《决定》明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中匡I特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。这是顺应历史发展大趋势做出的历史性选择。

  我们党执政以来经历了两次大考。1949年的中共七届二中全会后毛泽东同志提出的“进京赶考”,①是第一次历史大考;1978年的中共十一届三中全会确定“以经济建设为中心”、开启改革开放的历史进程,是第二次历史大考。当前正面临第三次大考,即这次《决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标、并由此建设现代化国家。

  进入改革发展的历史新阶段,国家治理转型到了关键点。面对日益增大的社会矛盾和社会风险,面对比较突出的腐败现象,面对权力运行缺乏严格有效约束的现实,我们已经难以继续用行政控制、行政管理、稳定压倒一切的思路求得社会长期稳定。国家能否长治久安,社会能否和谐稳定,取决于能否民主化、法治化、制度化、程序化、规范化地治理国家;取决于能否有效约束权力,给市场和社会更大的发展空间;取决于能否下定决心根治腐败,还社会一片净土。适应社会发展的大趋势,我们需要的是实现长治久安的治国方略;需要的是走向法治化的治国之路;需要的是把权力关进制度笼子里的根本之策。

  正是在这个特定历史背景下,《决定》把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为新时期全面深化改革的总目标,这远远超出了35年前开启的经济体制改革的范畴、广度和深度。

  1.国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵

  习近平总书记对“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本内涵有一段高度概括:“就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”

  国家治理体系和治理能力现代化,是建设现代国家的基本要求,是衡量国家现代化的基本标准。

  (1)它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序;

  (2)它要求公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主;

  (3)它要求宪法和法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越法律的权利;

  (4)它要求有效维护社会稳定和社会秩序;

  (5)它要求从中央到地方、从政府治理到社会治理,作为一个统一的整体相互协调。[2]

  2.国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标

  (1)国家治理体系和治理能力现代化是建设现代国家的主要标志。如果说35年前邓小平同志领导我们搞改革开放、做大经济总量、改变贫穷落后局面的第一步目标总体实现了,那么今天,适应历史发展的新趋势,改革的第二步目标就是建设现代国家。现代国家不仅需要强大的经济,更需要国家治理体系现代化、治理能力现代化,走向民主、法治、文明、和谐的现代国家。

  (2)国家治理体系和治理能力现代化是实现国家长治久安的根本之路。一个国家的长治久安不能依靠行政控制、社会管制,必须依靠制度文明。更进一步说,必须依靠建立起符合人类发展、世界发展和中国国情的现代制度文明。在现代制度文明中把大乱化解于小乱之中,避免社会出现局部性甚至全局性动乱,以形成国家长治久安、社会和谐的制度基础和制度保障。

  (3)国家治理体系和治理能力现代化是历史经验的科学总结。改革开放35年来,一直有两种声音:一种声音是主张中国社会要搞“精英政治”。实际上,对于中国这样一个大国,在一定时期、一定阶段,为推进改革开放,强调权威、强调适度的集权都是必要的。但是,历史发展阶段发生变化后,我们仍然需要“精英”,根本上是需要“精英”强力推进改革,在改革中建立现代制度,推进国家民主化、法治化进程。这比主张“精英政治”更符合中国的国情。

  还有一种“稳定压倒一切”的主张。“稳定压倒一切”在特定的阶段有客观需要,但绝不是长久之计。面对社会发展的大趋势,现在已经到了需要终结“稳定压倒一切”的时候了,我们应该尽快建立一个在党的领导下、社会各方面广泛参与、建立在民主法治基础上的国家治理体系,以走出一条更长久的社会和谐稳定发展之路。

  3.推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务

  推进国家治理体系建设,需要推进包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的改革。

  (1)推进法治中国建设。

  ——法治中国建设首要任务是维护宪法法律权威。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度,坚持法律面前人人平等,任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

  ——依法独立公正行使审判权和检察权。这是实现公平正义的重要条件,更是建设法治中国的关键所在。

  ——实现司法公开。司法过程向全社会公开,并受全社会监督。全社会监督司法的过程,是保证司法公正的重要条件。

  ——司法运行去行政化,建立专业化的司法队伍。

  ——司法运行去地方化,探索建立中央地方双重法院体制。建议由中央层面的法院体系,专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理,以克服经济领域司法的地方保护主义;一般民商事案件与治安刑事案件、家庭婚姻继承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。

  (2)实行有效的政府治理。《决定》提出,“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”。实现这个目标,关键是推进以公共服务型政府建设为重点的政府治理。这就要求围绕“放权”、“分权”、“限权”,推进以公共服务建设为中心的政府转型,形成有效的政府治理结构。

  ——“放权”。包括向企业放权、向社会放权,向地方放权。目前向企业放权已经比较成熟,企业已经成为市场的主体;向社会放权亟待加强,一方面社会组织的行政化色彩太浓,另一方面民间行业组织发展严重不足;向地方放权有待中央地方事权、财权关系理顺以后进一步规范。当前,以放权为重点破题政府职能转变、加快行政审批制度改革,已成为本届政府加快政府职能转变的重点。

  ——“分权”。就是形成行政范围内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。这几年,大部门制改革做了一些积极探索。但从实践看,仅仅是形式上走了一步,实质上尚未在三权分设的前提下实现部门间职能的协调。如何“分权”,还有待在深化行政体制和政治体制改革中进一步破题。

  ——“限权”。实行政务公开,让权力在阳光下运行,这是把权力关进笼子里的根本之策。就是说,要把权力制约权力和社会监督权力相结合起来。从近年的实践看,只有把权力制约权力和社会广泛的监督权力结合起来,才能找到“限权”的有效路子。

  (3)创新社会治理。《决定》把“解放和增强社会活力”与“解放思想、解放和发展社会生产力”并列提出,反映出解放和增强社会活力、创新社会治理体制建设的重要性。《决定》指出,“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平”。从现实看,社会转型到了能否有效化解利益冲突的临界点。20年来,群体性事件增加了10倍,其中因土地征用、房屋拆迁、环境污染等利益冲突引发的群体性事件占80%以上。这种因利益矛盾引发的群体冲突,如果协调不好,有可能激化其他社会矛盾,并使社会冲突有所升级,甚至成为局部性、全局性危机的导火索。在这个特定背景下,创新社会治理,需要改进社会治理方式,激发社会组织活力和自组织能力,有效预防和化解社会矛盾。

  ——加快发展公益性社会组织。建议1~2年内,全面推行社会公益组织备案制,鼓励支持社会公益组织的加快发展;船陕农村合作组织发展;尽快形成社会组织的税收优惠等制度,大幅提高公益捐赠扣除比例。

  ——推进官办社会组织转型。建议分三步走:第一步,加大官办社会组织的公开透明度,包括善款筹集与使用、内部运行公开;第二步,利用社会需求和社会压力,促进官办社会组织加强专业化,改革内部治理,提高运行效率;第三步,逐步推进“去行政化”,最终实现社会组织“领导人自选、活动自主、经费自筹”。

  ——鼓励社会组织参与公共事务。加快社区自治进程,扩大社区决策的民主参与范围,形成社区建设合力;提高社会自治程度,把政府从繁杂的社会事务中解放出来。

  二、历史突破——使市场在资源配置中起决定性作用

  政府与市场关系是多年来困扰经济体制改革的一大难题。《决定》十分明确地提出,“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。”这是《决定》的最大亮点,更是改革理论与实践的历史性突破。它不仅将直接推动经济体制改革的重大突破,也将倒逼政治体制改革、社会体制改革;不仅是改革理论的重大突破,更是改革不断深化、持续的重要标志。“市场决定论”其深刻性、其意义不亚于22年前提出的市场经济与社会主义的“兼容论”。

  1.市场决定增长

  当前,经济矛盾和风险日益凸显,经济转型到了关节点。例如:以投资消费失衡为主要特征的结构性矛盾凸显,内生增长动力远未形成;产业结构转型升级缓慢,服务业比重长期徘徊在40%左右;资源环境约束全面加大,环境危机因素增多;创新能力严重不足。在这种情况下,决定未来5~7年的增长,既要看资源要素和技术层面等因素,更要看中国转型改革进程及其相关的制度安排。在全面激发市场活力、实现市场化改革突破中闯出一条经济可持续发展之路。

  (1)增长有潜力。13亿人的消费大市场是我国最大的增长优势。初步估算,到2020年,我国潜在的消费需求将达到45~50万亿,考虑到由此引致的投资需求,整个内需总规模将达到上百万亿。这个内需规模将为7%左右的中速增长奠定重要支撑。

  (2)关键在市场。有增长潜力并不表示一定会有现实的增长。要使这个增长潜力释放出来,关键是通过市场化改革激发经济活力。

  ——尽快释放市场机制的活力。解开套在市场机制上的绳索,让市场决定价格,让市场在资源配置中说了算。为此,未来2—3年要提速资源产品的市场化改革进程,加快推进利率汇率的市场化改革。

  ——尽快释放社会资本的活力。建议未来2~3年,要以积极发展混合所有制经济为重点,实现非公有制经济参与国企改革的重大突破。由此使民营资本真正成为市场主体,成为增长的主力军。

  ——尽快释放创新创业的活力。使得但凡想创业的人都有创业的空间;但凡有创新想法的人,都有创新的平台。有了市场机制的活力、社会资本的活力和创新创业的活力,增长的活力就有保障。

  (3)重点要突破。在市场化改革中释放增长潜力,有几个方面的改革需要在2~3年内尽快突破。

  ——1—2年内争取资源要素的市场化改革有实质性进展。

  ——2~3年争取垄断行业改革有重大突破,基本打破行政性垄断,为社会资本创造更大的市场空间。

  ——争取1~2年内在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向社会资本推出一批项目。

  2.市场决定没有例外

  我们说市场决定没有例外,主要是指在经济生活领域。比如国有资本配置、农村土地资源、以及文化产业资源等能不能由市场决定。

  (1)市场决定下国有资本何去何从?与民营企业相比,国有企业在资源占有、土地、贷款、公司上市、利润分配等方面都享有某些政策优势,使得国有企业与民营企业竞争不公平。“发挥市场的决定性作用”就是要让各类市场主体平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、受到法律同等保护。在这个背景下,国有资本的作用到底何在?进入发展型新阶段,随着公共产品短缺成为全社会的突出矛盾,国有资本的特殊性除了国家经济安全之外,重点要在解决公共产品短缺中发挥重大的作用。这就需要一部分国有资本从竞争性领域退出,重点投向公益性领域。与此同时,国有资产管理要从管企业向管资本转型。这就意味着未来的各级国有资产管理部门,从管直属企业转到管资本,并且建立与资本管理相适应的投资管理工具。

  (2)农村土地资源配置能不能由市场决定?农村土地资源配置虽然具有一定的特殊性,但建立城乡统一的土地市场,目的就是让市场在农村土地资源配置中发挥决定性作用。因此,在严格规划管制和用途管制的前提下,市场在农村土地资源配置仍然要起决定性作用。从实际情况看,农村土地资源配置中的某些突出问题,政府规划与用途管制缺乏刚性约束是主要原因。

  进一步说,“市场决定性作用”与深化农村改革直接相关。《决定》提出“赋予农民更多财产权利”、“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”、“保障农户宅基地用益物权”。2014年中央一号文件明确提出,“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。这些重大改革可以使农民带着土地财产权进城,可以使一部分农民有条件成为中等收入群体。当然,具体实施很复杂,可能会面临这样那样的问题和挑战,需要选择有条件的地方试点并逐步推开。但不应当以“复杂”为由或以担心农民的“短期行为”为由,而不去积极主动推进甚至阻挠这一进程。关键是相信农民。建议2014年在一号文件的基础上,尽快出台并加快实施赋予农民更多财产权利和建设城乡统一建设用地市场的具体实施方案;按照《决定》要求尽快修改《物权法》,将农村土地使用权明确界定为可抵押财产权。

  (3)在文化产业资源配置中市场能不能起决定性作用?在政府承担公共文化主体、并发挥主导作用的前提下,文化产业资源配置也要由市场起决定性作用。由此,才能加快建立健全现代文化市场体系,才能充分利用市场机制实现文化资源优化配置,才能尽快形成放活文化市场,做大做强文化产业的大环境。

  3.市场决定的有为政府

  市场决定不是不要发挥政府作用,而是如何更好地发挥政府作用。第一,有效的市场离不开有为的政府;第二,脱离市场作用下的政府有为不可持续;第三,市场有效前提下的政府有为才是正能量的有为。

  (1)建立公平竞争导向的宏观调控。宏观调控本来是短期工具,不能常态化,如果常态化就会造成宏观政策取代市场,不仅解决不了问题,还会导致资源配置的严重扭曲。这就需要把营造公平竞争的市场环境作为健全宏观调控体系的基本目标。

  ——宏观调控与行政审批职能严格分开,建立以货币和财政政策为主的宏观调控体系。

  ——货币政策与金融市场化改革有机结合,突出利率市场化和汇率市场化改革,以金融改革带动实体经济的发展和转型。

  ——财政政策与财税体制改革有机结合,突出财税体制在调节收入分配、引导资源配置、拉动消费中的重大作用。

  (2)从事前审批转为事后监管。市场决定资源配置离不开微观经济的规制和管理。问题在于,前置性审批过多、过滥与市场监管的失效并存,既抑制了市场活力,又难以形成公平竞争的市场秩序。

  ——以事后监管为主克服微观领域的“市场失灵”,形成微观规制的基本框架。

  ——统筹考虑审批与监管体制改革,重点强化政府市场监管的权威性、统一性和有效性。

  ——调整市场监管权力结构,实质性改变多头监管与监管失灵。

  ——把政府的市场监管与行业自律相结合起来,以加快发展各类民间行业组织为重点,激活市场中的社会力量,有效发挥社会力量在规范市场行为中的重要作用。

  (3)界定负面清单与权力清单。负面清单管理是现代市场经济的重要特征,多年来政府与市场关系“剪不断、理还乱”,根源在于政府对自己“非禁即准”,对企业和社会“非准即禁”。打造有为政府,关键在于改变这种错位管理格局。

  ——明确政府禁止企业做事情的负面清单,非禁即准。

  ——以负面清单管理倒逼行政审批制度改革,为企业明确市场预期创造环境。

  ——中央政府要带头,尽快制定和公布权力清单。

  ——鼓励支持地方政府尽快制定、公布权力清单,推进依法行政和标准化行政。

  (4)地方政府的公共服务角色回归。当前,竞争性地方政府成为加大产能过剩、房地产泡沫、地方债务风险的突出矛盾。未来3~5年,如果竞争性地方政府没有实质性改观,不仅经济转型难以实现,还会导致更大的危机与风险。

  ——把地方政府由市场竞争主体转向公共服务主体作为新阶段行政体制改革的重大任务。

  ——以建立公共服务导向的中央地方财税关系为目标,尽快形成新一轮财税体制改革的行动方案。

  ——以规范地方债务、改变政绩考核体系为重点,尽快形成地方政府经济行为的制度约束。

  4.市场决定性作用牵动改革全局

  (1)市场决定与政治体制改革。市场在资源配置中起决定性作用将倒逼政治体制改革。例如,市场决定资源配置的有效性需要建立在法治市场经济的基础上,由此倒逼法制改革。再例如,公共资源配置的市场化更有赖于政府行为的透明化,更有赖于让权力在阳光下运行,由此倒逼政治体制改革。

  (2)市场决定与社会体制改革。市场在资源配置中起决定性作用将为公平正义的社会体制改革创造有利条件。例如,行政配置资源是贫富差距拉大和社会不平等普遍存在的根源之一,这很难通过社会体制本身的改革来解决,需要通过公平竞争市场秩序的建立得到根本的解决。市场在资源配置中起决定性作用能提供广泛的就业、创业空间,将为我国到2020年初步形成“橄榄型”社会新格局奠定坚实的市场基础。

  (3)市场决定与文化体制改革。市场在资源配置中起决定性作用将有力地牵动影响文化体制改革。我国文化发展之所以与发达国家还有比较大的距离,一个重要原因是我国文化资源在相当大程度上仍由行政配置,行政管制现象还比较普遍。在政府作为公共文化主体并发挥主导作用的前提下,文化产业资源交由市场配置,可以释放文化产业的潜力,也可以有效倒逼文化体制改革。

  (4)市场决定与生态文明体制改革。加快建立生态文明制度更有赖于市场在资源配置中起决定性作用的相关制度建设。从改革实践看,在政府主导资源配置的体制框架下很难解决生态环境保护问题,建立生态文明制度的根本出路在于建立资源环境产权制度,推动资源要素市场化,充分利用市场手段形成生态环境保护的激励约束机制。

  习近平总书记指出,“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位,有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念,有利于转变经济发展方式,有利于转变政府职能,有利于抑制消极腐败现象。发挥市场决定性作用的“四个有利于”,必将伴随一场深刻的思想解放。这是因为:“市场决定性作用”,意味着资源配置的效率和公平,将对我国走向公平可持续增长的转型和改革具有决定性影响;意味着政府主导型经济增长方式的终结,对于市场主导下更好地发挥政府作用有决定性影响;意味着权力配置资源导致机会不平等、权利不平等的历史终结,对于形成公平竞争的市场环境具有决定性影响;意味着官本位、权力寻租、经济特权的历史终结,对于抑制消极腐败、突破利益固化的藩

  三、历史担当——突破利益固化的藩篱

  处理好改革与多数人利益,形成合理的利益结构是我国改革开放的重要起点和重要经验。35年前,正是由于改革打破了平均主义的藩篱,才使得改革赢得广泛的社会支持和形成社会合力。35年后,改革开放走到今天,贫富差距扩大、特权现象凸显、利益结构失衡成为全社会关注的焦点问题。今天,能不能突破利益固化的藩篱,缓解并缩小日益扩大的贫富差距,逐步形成合理的利益结构和社会结构,决定着全面改革的成败。正如《决定》指出的,“当前,我国发展进入新阶段,改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感,最大限度集中全党全社会智慧,最大限度调动一切积极因素,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱,推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。”习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第一次会议上指出,“随着改革不断推进,对利益关系的触及将越来越深,对此也要有足够思想准备”。明确地提出要以更大的决心突破利益固化的藩篱,表明中央对推进全面改革的清醒判断,以及改革的勇气和魄力。

  1.深化全面改革面临利益结构失衡的突出矛盾

  改革开放35年来,在普遍分享改革成果的同时也应当看到,固化的利益格局不仅总体上已形成,而且成为全面深化改革的最大障碍,成为推进经济转型、社会转型、治理转型的最大阻力。在这个重要的历史关头,突破利益固化的藩篱,表现出新的中央领导集体坚定、自觉的历史担当精神。

  (1)固化利益格局的形成。

  ——固化的利益格局基本形成。形象一点说,今天谁是穷人、谁是富人,界限比较分明了。这些年出现所谓的“富二代”、“贫二代”等现象,是一个集中反映。总的趋势是,贫富差距代际传承的特征比较突出,中低阶层通过社会向上流动成为中上阶层,要比过去困难得多。

  ——贫富差距仍呈现扩大趋势。从2003~2013年,我国基尼系数始终保持在0.47以上,2012年为0.474,2013年为0.473。尽管某些方面有所缓和,比如城乡居民人均收入差距,由2009年的3.33:1降到2013年的3.03:1,但其收入绝对差距仍在扩大,从2009年的12021.5元扩大到2013年的18059元。如果考虑到城乡基本公共服务水平的差距,城乡居民的实际收入差距会更大。

  ——利益失衡的焦点是灰色收入。由于分配不公、权力寻租、资源占有、垄断地位等产生的灰色收入,成为当前经济领域、社会领域中的重要问题,也成为全面深化改革的突出问题。

  ——特权现象呈现出机制化、长期化的特点。这些年由于政治体制改革滞后等多方面原因,特权现象比较普遍,甚至在某些方面比较突出,呈现出机制化、长期化的特点。特权问题成为全面深化改革的“硬骨头”。改革攻坚,需要在解决这个问题上有更大的决心和魄力,有更务实的行动路线。

  ——尚未形成组织化的利益格局。既得利益是一个客观实际,利益固化也是一个现实问题。但总的来看,尚未形成集团化、组织化的状态。这就给解决利益结构失衡问题留下了巨大的改革空间。对此,我们应当有信心,通过改革,就能够打破利益固化的藩篱。

  (2)利益失衡的深层次因素。

  ——收入分配改革不到位。应当说,这项改革一拖再拖,至今尚未有实质性破题。深化收入分配制度改革,将成为下一步改革的重头戏。

  ——市场化改革不到位。市场化改革不可避免导致利益分化、利益主体多元化,也会在一定程度上带来收入分配差距的拉大,但公平可持续的市场经济体制恰恰能够促进公平竞争,能够形成平等竞争的游戏规则,使更多的人能够凭借辛勤的劳动、技能的提高向上流动变成中等收入群体、变成富人。相反,不完善的市场经济体制反而容易形成利益固化和利益失衡。比如,公共资源配置的公开化、市场化不够,以公共资源不合理占有和收益分享会拉大贫富差距。

  ——政府改革不到位。例如,行政审批制度改革喊了很多年,但实质性意义的突破不多,并由此为权力寻租留下空间。

  2.解决利益失衡的重大任务

  《决定》提出,“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。就是说,打破固化的利益格局、解决利益失衡,要高举公平正义的旗帜,让改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。

  (1)实现城乡居民收入倍增。解决利益失衡,首先应当解决城乡居民收入增长的问题,为中低收入群体的收入增长创造一个良好的预期。中共十八大报告提出,到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番,全面建成小康社会。

  当前,由于出现了经济下行,不少人怀疑城乡居民收入倍增能否实现。从我国发展前景看,如果相关改革到位,到2020年实现城乡居民收入倍增仍有条件,是一个可以实现的目标。例如,2012年城乡居民实际收入开始跑赢GDP增速。2013年,城镇居民人均可支配收入实际增长7.0%,略低于7.7%的CDP增速;农村居民收入实际增长9.3%,明显高于GDP增速。从中长期看,转型改革政策措施出台有利于居民收入占比的增加。

  以民富优先破题收入分配改革,是国民收入倍增的重要条件。建议把城乡居民收入倍增的指标具体化:未来10年CDP年均增速在7%左右的条件下,城乡居民实际收入增长年均应不低于7.5%;劳动报酬占CDP比重从40%提高到50%左右;城乡居民收入差距从3.03:1下降到2.8:1以内。应当说,实现这个目标是有可能的。当然,这取决于收入分配改革的实质性破题。

  (2)实现中等收入群体倍增。城乡居民收入倍增不是所有社会群体同步的倍增,而主要是中低收人群体的倍增。就是说,城乡居民收入倍增更重要的是要反映到中等收入群体的倍增上。

  目前,我国中等收入群体比例大约为25%左右,约为3亿人。未来5~10年,全面协调利益关系的重中之重,是形成中等收入群体为主体的橄榄型社会结构。为此,建议结合国民收入倍增计划,尽快出台《中等收入群体倍增国家规划》,明确提出中等收入群体倍增的目标:即每年占比提高2个百分点左右,争取到2020年达到40%;人口规模从3亿扩大到6亿左右。

  形成6亿人的中等收入群体意义重大:支撑经济年均7%左右的中速增长;奠定“橄榄型”社会结构的重要基础;形成走向共同富裕的大趋势。

  (3)让农民工成为历史。从我国的现实看,未来要增加3亿中等收入群体,需要推进农民工市民化,使部分农民工成为中等收入群体的来源。

  出路何在?在于人口城镇化的转型与改革。2013年,我国城镇化率为53.37%,实际的人口城镇化率仅为35%左右,远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘,每年就有可能提高1.5—2个百分点,到2020年,人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平。未来5年,只要以农民工市民化为重点的相关改革能够取得突破,我国城镇化率有望以年均1%一1.2%的速度递增,人口城镇化率有望以年均1.3%一1.5%的速度递增,至2020年新增城镇人口将达4亿左右,成为新增中等收入群体的“后备军”。

  ——出台农民工市民化的国家规划。建议在国家城镇化规划中明确提出2020年总体实现农民工市民化的大目标;2—3年内,初步实现有条件的农民工市民化;3—5年内,基本解决存量农民工的市民化;到2020年总体实现农民工市民化。

  ——明确户籍制度改革的目标与时间表。建议1—2年内,剥离户籍的福利分配功能,在中小城镇全面取消户籍制度,建立人口登记制度;3~5年内,除了个别特大城市外,其他大中城市的户籍制度基本放开,全面实施人口登记制度;5—8年内,全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。也就是说,到2020年,实行城乡二元户籍制度向一元户籍制度的并轨。

  ——尽快赋予农民物权化的土地使用权。这是破解农民工市民化难题的重点所在。

  3.打破利益固化藩篱的重大举措

  面对固化的利益格局,改革需要有更大的勇气和魄力。首先,要进一步解放思想,冲破思想观念的障碍。正如习近平总书记指出的,“思想不解放,我们就很难看清各种利益固化的症结所在,很难找准突破的方向和着力点,很难拿出创造性的改革举措”。其次,要以更大的决心勇气克服地方利益、部门利益、行业利益,以及官员利益对全面改革的掣肘。

  (1)改革调整利益格局。

  ——初次分配应当坚持民富优先,藏富于民。初次分配应当在调节国家、企业、居民大分配格局上有所作为。从国富优先转向民富优先,就需要调整国家和企业的关系,要对中小企业减税,把就业问题放在优先位置,并在发展的过程中不断调整劳资关系,创造收入上升的空间。

  ——在再分配领域,政府需要通过压缩行政开支,确保到2020年城乡基本公共服务均等化的总体实现。现在一提到基本公共服务,有人说是搞“高福利”。但应当反思的是,政府的行政支出是高还是低?行政支出有无压缩空间?中共十八大以来中央出台了八项规定,是兴利除弊的重大举措。以此为契机,通过制度化的途径,将过高的“三公经费”降下来,压缩、减少行政成本。建议国家尽快制定行政成本削减计划,综合采取全面推进政务公开、财政预决算公开、公共资源配置公开等多种手段,切实降低“三公经费”,降低行政成本。

  与此同时,加快调整财政支出结构,尽快形成公共财政基本格局。争取到2015年,用于教育、医疗卫生、社保就业、保障性住房四项基本公共服务的支出占国家财政总支出的比重由2012年的35%提高到50%左右,占GDP的比重由8.48%提高到不低于12%。

  ——以公益性为重点调整优化国有资本配置。国有资本不能等同于私人资本,哪里盈利就往哪里去,应当明确国有资本提高普遍福利的目标。进入发展新阶段,面对公共产品短缺的突出矛盾,国有资本公益性严重不足。建议1—2年内,出台新的国有资本布局调整优化方案,推动国有资本从一般竞争性领域退出,重点配置到义务教育、基本公共医疗以及基本住房保障等公共产品领域;建议3年内划拨20%一30%的上市公司国有股权到社保体系。

  对短期内难以退出一般竞争性领域的国有资本,逐步提高收租分红比例。减少并逐步取消特殊优惠和特殊保护,建立常态化的国有企业收租分红机制,确保2020年不低于30%。

  ——财税体制改革不能增大中等收入群体负担。比如房产税、遗产税的征收,不能拿中等收入群体“开刀”。改革成本的承担需要国家从改革转型的大局出发,着眼于未来10年的发展大趋势,统筹考虑财政支出结构、转移支付等问题。

  (2)敢于对既得利益动刀子。

  ——行政审批制度改革有利于激发市场活力,有利于中小企业发展,有利于扩大就业和增加城乡居民收入,但受制于部门利益。本届政府承诺将行政审批事项减少三分之一,但如果没有在突破部门利益上有大的进展,这个目标就很难实现。

  ——以公益性为重点调整优化国有资本布局,有利于提高全民普遍福利。但如果不克服行业利益、垄断利益,改革同样无法进行下去。

  ——赋予农民物权化的土地使用权,有望使部分农民和农民工成为中等收入群体,但是这项改革受制于地方利益。土地作为地方的“第二财政”的局面不改变,这项改革缺乏重要条件。

  (3)关键是政府自己改自己。从现实经济生活看,重要的是改变以行政主导资源配置的政府主导型经济增长方式。

  ——行政主导资源配置,导致财富向政府、国有企业集中,不可能不导致财富分配格局的失衡。

  ——行政主导资源配置,使得整个公共资源配置向中心城市集中,由此导致大中小城镇资源配置严重失衡,进而导致人口城镇化严重滞后。

  ——行政主导资源配置,模糊了政商关系,造成权力寻租和体制性腐败。

  (4)中央成立全面深化改革领导小组。习近平总书记指出,“中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是为了更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,保证改革顺利推进和各项改革任务落实”。面对利益固化藩篱成为全面深化改革的突出障碍,中央成立由总书记直接担任组长的全面深化改革小组,并且提出明确的目标要求,“到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”。应当说,这既是主动历史担当的重要体现,又是实现全面深化改革目标的重大举措。

  2014年1月22日召开的中央全面深化改革领导小组首次会议,不仅形成了全面深化改革的工作体制,并且对下一步如何全面深化改革作出具体的战略部署。习近平总书记在会议的重要讲话中强调,全面深化改革要把握大局、审时度势、统筹兼顾、科学实施。这是从基本国情出发推进全面改革的总体要求,具有很强的指导性。中央全面深化改革领导小组首次会议传递出坚定而丰富的改革信息,将进一步提升全社会的改革信心,进一步调动各方面参与改革的积极性,进一步强化各地区、各部门的改革责任担当,坚定不移地朝着全面深化改革的目标前进。

 

  参考文献:

  [1]习近平,切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报,2014-Ol-Ol.

  [2]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].北京日报,2013-12-09.

  [3]习近平,关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2013-11-16.

    来源:《经济体制改革》

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