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2012年中国农村状况调查报告

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  • 发布时间:2019-09-05 14:51
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2012年中国农村状况调查报告

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中国经济体制改革研究会农村状况调查课题组于2013年1月进行了一次全国范围的大型农村问卷调查。调查问卷包含423个问题,1165个变量,内容涉及农村人口与就业、土地制度与土地流转、农业与非农业经营、农村居民收入/支出/财产、公共服务、乡村治理、农民的满意度等多个方面,基本涵盖了三农的各个重要方面。

此次调查样本覆盖除西藏外的30个省、直辖市和自治区,125个县级单位(城市郊区、县级市和县),250个乡镇,500个行政村。此次调查样本未包含中心城市近郊区(注:中心城市即直辖市、省会城市和计划单列市),也未包括部分偏远地区。共收回4091份农户有效问卷和313份村有效问卷。

调查采用多阶段分层抽样方法,本报告使用的数据已经按照抽样方案的要求进行了加权。从后来对数据的统计分析中我们感觉,加权之后很大程度上减弱了抽样偏差,但未能做到完全消除抽样偏差的影响。尽管存在这样的遗憾,根据CTR的计算,在95%的置信度下,此次抽样调查的相对误差为4.24%,即调查结果能够较好地反映全国农村的基本状况。我们认为此次调查数据特别能反映去掉全国农业发展程度最高和相对最贫穷地区之后,剩下来的占农村绝大部分地区的情况。特别是报告中关于发展趋势、变化趋势的描述,对把握全面具有很强的代表性。

本报告是此次调查研究的总报告,在对问卷数据进行详细分析的基础上撰写。

本课题得到中国经济体制改革基金会、国家外汇管理局、住房和城乡建设部住房保障司的项目资助。在问卷设计过程中,我们到四川省成都市、安徽省铜陵市、山西省朔州市、广东省肇庆市、广东省佛山市顺德区、陕西省杨凌农业高新技术产业示范区进行了典型调查,这些地区的政府和有关部门提供了支持配合。在此向他们表示衷心的感谢!

一、改革以来农村发生的巨大变化

1980年代上半期完成的承包制改革,极大焕发了农民的生产积极性,带来农业生产的很大提高,以劳动力和土地资源有效地支持了之后的城市化。历经30年积累,农村的人口结构、就业结构、收入结构都发生了巨大变化,甚至农民观念也处在变化中。

1、人口与劳动力

此次调查加权后的有效样本4140户。这些户的总人口16725人,每户平均4.04人。其中:常住人口14354人,占85.8%,平均每户3.47人;非常住人口 2371人,占14.2%,平均每户0.57人。(注:本报告在较多情况下采用“家庭总人口”概念,把常住人口和非常住人口和在一起。这是因为农民家庭中留守和外出就业的两部分,较多情况下存在经济联系,是一种分工关系。农民工除了居住地和就业是在城市外,从经济、社会角度看,他们仍然是农民的一部分。)

1)农村人口数量变化趋势:20岁以下农村人口锐减

从我们的调查样本的年龄分布看到,农村新增人口从20年前开始显著下降,到90年代末2000年代初下降到最低点,11岁人口和目前总人口的比是千分之七点五。16-20年前出生的农村人口过去几年陆续进入劳动市场,20年前开始的农村新增人口下降也就反应为近几年新增劳动力增长减慢,这是近几年屡屡发生用工荒的一个重要原因。这个情况对未来十几年劳动力供给将继续发生重大影响。尽管农村新增人口在2000年代初期开始小幅反弹。近十年(2003-2012年)平均每年新增人口和总人口之比回升到千分之十二点一。但这样的反弹程度尚不足以改变未来新增劳动力减少的格局。

2)人口结构变化:留守农民趋于老弱化,新生代农民成为进城主力

考察就业状况的有效样本3269户。这3269户常住人口共有11162人,其中就业者7807个(注:我们定义全年干活大于0天的即为就业者。因就业天数很少的人数较少,因此不再剔除其中就业天数很少的人)。3269户共有非常住人口2030人,其中就业者1569人。3269户总人口13192人,其中就业者9376人,占71.1%。

将常住人口中的就业者区分为务农者和非农就业者(注:我们定义务农天数大于等于非农就业天数的为“务农者”,其余为“非农就业者”),常住人口就业者中务农者为5132人,非农就业者为2676人。常住人口中非农就业者2676人,加上非常住人口中就业的1569人,总人口中非农就业的共4245人。在总就业9376人中,务农者占54.7%,非农就业者占45.3%。平均每户务农者1.57人,非农就业者1.30人。

就业者的年龄结构:将就业者按“17-30岁”、“31-45岁”、“46-60岁”、“61岁及以上”分组,务农者以46岁及以上为主,占全部务农者的60.6%。其中61岁及以上的占全部务农者的14.1%。17-30岁务农者占全部务农者的12.2%,占17-30岁全部就业者的23.4%。

常住人口中的非农就业者以45岁及以下的为主,占常住人口非农就业者的74.2%。非常住人口中就业者更是以45岁以下为主,占94.2%,其中17-30岁组占64.3%,而46岁以上的外出打工者已经极少。

就业者的性别结构:务农者女多于男,妇女占53.6%。常住人口非农就业者则是男多于女,男的占60.8%。非常住人口中就业者的男性比例为60.7%。

务农者虽然还占农村户籍就业者的一半以上,但老、弱、妇女占了较大比例。非农就业者则是以青壮劳力为主,特别是外出就业者中,新生代农民成为绝对主力。

3)就业模式的重要特征:农民家庭半农半工分工与留守农民兼业

考察就业的3269户样本,常住人口就业者7807人,其中只务农的占54.2%;只非农就业的占15.4%;其余30.4%是兼及农业与非农就业。兼业者中,38%以务农为主,62%以非农就业为主。务农者中以专门务农者为主(占82.4%),兼业的为辅;常住人口中的非农就业者则是兼业的(占55%)多于专门非农就业的(占45%)。

半农半工分工结合是农村劳动力向城市大量转移以来形成的农民家庭就业的重要特征。这种家庭分工一方面体现为家庭成员有人务农有人非农就业(包括外出就业)的分工,另一方面表现为留守农民的兼业。

农民家庭形成半农半工分工模式的主要原因是:

第一、尽管非农就业日收入水平明显高于务农收入,但多数农民家庭还不能靠非农收入在城市养活全家。农民家庭不适于进城就业的老人小孩需要留在家里降低全家的生活成本。

第二、现今的耕作方式劳动强度大大减弱,每户平均耕地又少,留守老人、需要留在家承担家务的妇女,以及在本地非农就业的家庭成员足以维持种植业。维持农业既可以补充家庭收入,又使得这些不适合外出就业者或非农就业收入不稳定者增加了就业机会。

第三、非农就业收入虽然成为农民家庭的主要收入来源(见后文),但仍然不够稳定。多数农民家庭需要保留土地作为失业和返乡保障。

中国农村形成半农半工的家庭分工在特定的经济发展阶段有其经济和社会的合理性,也是中国至今没有发生过度城市化问题的重要原因。而之所以中国农村能够形成半农半工分工模式,其基础是土地承包制使得农民家家有地。

4)农村仍存在一定数量的剩余劳动力

被动闲暇:剩余劳动力存在的主要形式

农村常住人口就业者每年有大量闲暇。平均每年就业255天,空闲108天。全年工作不足180天的占就业人数的20.0%;全年工作不足270天的占就业人数的51.1%。就是说,20%的人就业严重不充分,另有30%的人就业不够充分,就业充分的不足一半。(注:由于我们没有规定劳动几小时折为一天,受访者报出的就业天数可能偏高。)

因为绝大部分农村家庭有地,农村的剩余劳动力很少以完全失业的形态存在。农村剩余劳动力的主要存在形式是就业不充分,即隐性失业。

常住人口就业者中以务农为主的比非农就业为主的休闲时间要多很多。务农组平均每年就业232天,空闲131天,而非农就业组平均每年就业300天,空闲64天。务农者和非农就业者的就业与休闲天数显示出很大差异,是因为非农就业的日收入比务农日收入高,非农就业者不会轻易主动休闲。这也说明务农者的大量休闲主要是无活可干的被动休闲,以隐性失业存在的劳动力剩余主要存在于收入低的农业部门。

分地区看,落后地区的总人口就业率低于发达地区,就业人口的就业天数也低于发达地区。落后地区比发达地区的就业不充分更为严重,农村剩余劳动力也更多集中在相对落后的地区。

调查样本按种植户平均每户实有耕地7.3亩,平均每个务农者只承担4.2亩。显而易见,平均每户有一个农业劳动力绰绰有余,而现在还有1.57个,这也说明农村还存在剩余劳动力。

农村劳动力继续转移的潜力分析

我们尝试根据此次调查数据粗略推算农村还有多少可以向城市转移的农业劳动力。我们的推算包含三个假定:一是假定常住人口中已经以非农就业为主的劳动力不再需要向城市转移,二是假定只有17-45岁的农村劳动力适于向城市转移,三是假定按目前的户均耕地规模,平均每户有一个务农劳动力足够

在上述假定下,我们推算的结果,仅从年龄看农村适合于向城市转移的剩余劳动力还有8千万人以上。保守假定这些人中有一半不存在身体不健康、有家务负担、家里农业或非农经营规模较大等转移障碍,那么全国仍有四千多万农村适龄劳动力可以陆续向城市转移。

以我们的样本数据推及全国,今后10年平均每年新毕业的农村学生大约800万人。假定新毕业学生全部向城市转移,如果现在仍在农村的农民每年能向城市转移500万人(不仅是17-45岁的青壮年劳动力,还包括一部分不能就业的家属),就可以支持城市化率每年提高一个百分点。这说明在今后几年甚至十年左右时间内,尚不至于遭遇城市所需要的劳动力绝对短缺。

农村仍然存在适合于外出就业的几千万剩余劳动力,但这些剩余劳动力之所以至今没有进城,或者因城市提供的条件对他们还不足够有吸引力,或者有一些其他障碍因素。要吸引这些人进城,至少不能降低工资等条件,甚至需要进一步提高条件(工资与公共服务)。

2、渐进完成的一轮耕作方式革命

在承包制以后的十几、二十年间,中国农村发生了一轮耕作方式革命。这一轮农业变革大体从80年代中后期开始,在90年代逐渐发展,历经20年左右时间,到2000年代中期基本完成。

承包制实行初期(80年代上半期)农业生产率得到一次明显提高,主要原因是农民得到了一定程度的土地权利,并且克服了集体生产的管理缺陷。这一轮农业生产率提高主要得益于农民劳动投入的效率提高。

此后发生的耕作方式革命,是以机械、化肥、农药、除草剂等工业性生产资料代替人力、畜力、农家肥等天然性生产资料的变革。随着这一变革的发展,不断地解放着农村劳动力。同时,农业技术的广泛应用(特别是良种的不断更新),结合机械深耕和化肥的广泛使用,有效提高了单位产量。中国北部的山西省雁北平原地区,集体化时期的玉米亩产量只有二、三百斤,现在亩产千斤是很平常的水平。从这一轮耕作方式变化对劳动投入和农业产量带来的台阶式影响,称之为一次农业革命绝不为过。这次农业革命之所以并不为人们所注意,是因为这一变化是在大约二十年时间中缓慢发生并渐进完成的。

 

在我们调查样本的种植户中,63%的户至少在一个耕作环节使用机械,91.5%的户使用除草剂,95.0%的户使用农药。与此同时,在从事种植的3725户中,有干活牲畜的户数仅159户。当然这不意味着只有159户使用牲畜,实际中存在几户共养一头牲畜,以及租用别人家牲畜的情况,但显然使用牲畜已经远不是主流。

尽管这一轮耕作方式的革命是渐进而缓慢发展的,但积累二十年,使得农业生产率获得了质的提高,对农村劳动力的释放发挥了极其重大的影响。这也是目前农村仍然存在一定数量剩余劳动力的主要原因。中国农村大体在2000年代中期基本完成了这一轮农业革命,形成了至今为止的农业生产力基础。

3、收入结构变化:非农收入超过农业收入

1)农村居民收入水平

调查样本户2012年按总人口平均的人均年收入10751元,按农村常住人口平均的人均年收入10306元,比国家统计局民调系统的调查数据农村常住人口2012年人均年收入7916元高出30%左右,原因之一是我们的样本在加权之后尚未能全部消除样本偏差因素,我们的样本比平均水平偏向发达。

2)收入结构:非农收入超过农业收入

调查样本2012年按总人口平均的人均年收入10751元(包括农民家庭非常住人口收入),其中:

农业纯收入2079元,占人均年收入的19.3%。

非农收入6751元,占62.8%。

转移收入729元,占6.8%。其中来自政府、社保的转移收入371元,占3.5%,如果按常住人口平均,来自政府、社保的转移收入为人均432元,对于贫困户,这是一笔重要的收入。

财产性收入950元,占8.8%。财产收入中主要部分是利息收入(注:问卷对利息收入的定义是“银行存款和债券利息、借钱给别人的利息、股票的股息分红”)。利息集中在一小部分农民家庭。71.8%的农户没有利息收入,7.7%的农户占了利息收入的87.1%。出租收入仅占财产收入的5%,是因九成以上有地户仍自己耕种土地,且部分土地流转后不收地租。

其他收入242元,占2.3%。

年收入中农业纯收入占比已经不足20%,而非农收入占了六成以上,平均来说农民家庭的非农收入已经相当于农业收入的三倍。

农业收入仍大于非农收入的农户大体占三成,近七成农户的非农收入超过农业收入;三成农户非农收入占到年收入80%以上。

收入结构的这种变化是一个非常重要的变化,对农民从主观意识到实践行为都会发生重要影响。

3)农村居民收入差距

按收入水平将全体样本分为五组,最高收入20%组人均年收入为33469元,最低收入20%组人均年收入1925元,前者是后者的17.4倍。

国家统计局民调数据,2012年最高收入20%组的人均年收入是19008元,最低收入20%组的人均年收入是2316元,前者是后者的8.2倍。我们此次抽样没有抽取农村发达程度最高的中心城市近郊区和发达程度最低的部分偏远地区,如果我们的样本覆盖这些地区,得到的收入差距理应比现在的17.4倍更大。

最高收入20%组和最低收入20%组人均年收入差距的绝对额为31544元。两个组“非农收入”的差距是19061元,占这两组年收入差距的60.4%,是造成两组收入差距的首要因素;“农业纯收入”的差距是5701元,占年收入差距的18.1%;“财产收入”的差距是4579元,占年收入差距的14.5%。财产收入已成为造成收入差距的一个重要因素。

4)务农与非农就业的收入比较

务农与非农就业的日收入比较:根据调查数据计算,务农平均日收入27.4 元,常住人口非农就业平均日收入为70.9元;常住人口非农就业每日收入是务农者每日收入的2.6倍。

务农者、常住人口就业者和外出就业者人均年收入比较:根据调查数据计算,务农者人均年收入6469元;常住人口非农就业者人均年收入20665元;非常住人口就业者人均年收入21902元(注:非常住人口收入是由留在家里的家庭成员估计的,不会很准确,我们猜想很可能比实际收入水平偏低)。非农就业者年收入在2万元左右,是务农就业者年收入的三倍。

务农收入和非农就业收入存在这样的差距,是农民主要靠非农收入提高年收入水平的原因,也是非农收入占年收入比重越来越高的原因。

4、农民观念的变化

我们重点分析了农民对土地和种植的观念变化。问卷中一个问题是请受访者回答关于对土地看法的一组九个子问题,另一个问题是请租出借出土地者回答什么情况下可以卖地。

图1 农民对土地和种植的主观评价

注:对上述九个子问题,请回答者从5种回答中选择,回答“很同意”的折为100分、“比较同意”75分、“无所谓同意不同意”50分、“不太同意”25分、“很不同意”0分。将所有回答者的回答折为分数后加劝平均,所得结果就是对这个问题的评分。评分高于50分越多,说明同意程度越高,评分低于50分越多,说明不同意程度越高,50分为中间状态。

对这两个问题的回答进行分析,得出的总印象是原有对土地的观念(如土地不能撂荒、土地是生活保障、土地是主要收入来源等)仍然是多数农民的理念,并且在一般情况下仍然指导着多数农民的行为。但分析表明,原有观念已经起了微妙的变化,以至于可以说中国农民正处在一个观念变化期。这种变化表现在:

第一,多数人和少数人的观念表现出差异,少数农民率先实现了观念变化。多数农民仍然同意“土地不能撂荒”、“土地是农民的生活保障”,甚至“土地是农民的主要收入来源”,说明这些原有观念仍然是多数农民的理念。但对每个问题,都有或多或少农户表示不同意或无所谓同意不同意。长久以来农民视土地为生存之本,但如今对“土地不能撂荒”这个一直被视为天经地义的命题,也已经有6.7%的回答者说No,还有11.5%的回答者表示无所谓同意不同意。对“土地是农民的生活保障”,“土地是农民的主要收入来源”,不同意或无所谓同意不同意的比例就更高些。

第二,关于土地对农民家庭的意义,最重要的观念变化在于原有视土地为生存之本的观念让位于“土地是我家财产”的观念。在对9个子问题的回答中,“土地是我家财产,不能轻易失去”的评分排在9个子问题的第二位(78.3分)。与此相应,对该问题的反问题“承包地是集体财产,村里想收回就收回”的评分最低,回答“基本同意”和“完全同意”的户只占11.4%。

相比之下,对“失去承包地就失去了生活保障”的评分就低了很多(67.2分),对于“种地是我家主要收入来源”的评分更低(61.0分)。尽管多数农民仍然重视土地的保障意义、收入意义,但总体来说,农民出于保障原因、收入原因对土地的依赖在下降。

而在回答土地在什么条件下可以卖出时,样本户中租出借出土地的348户的回答,其中50.9%的户坚持“在任何情况下不同意”卖地,也有4%的户回答“现在就可以卖”,即不需要再有附加条件。另有很多户回答满足一定条件就可以卖地。这类回答的户数合计157户,占回答户数的45.1%。尽管回答此问题的是租出借出土地户,但45.1%仍是一个不小的比例。在认为满足一定条件可以卖地的157户中,认为价格满意可以卖地的占第一位(占36.2%),这意味着农民在决定是否卖地时,土地的财产意义成为重要的决定因素。

第三,农民对土地的观念正处在变化之中,转变观念的只是一部分农民,而对于多数农民还处在犹豫之中,对一些看法还没有坚定化,因此对事情的认识和实际情况表现出差异。明显的例子是对“种地是我家主要收入来源”的回答,同意的占53.6%,仅有24%的户不同意,这与近七成农户非农收入已经超过农业收入的实际情况相差很远。这说明在观念变化时期,原有观念经常仍左右着意识,因此主观评价滞后于客观事实的变化。

进而,在这种观念转变时期,农民对土地会存在观念和行为上的不一致,一旦有一定诱惑,一些农民可能抛弃原有观念而选择卖地。同样会发生的是,农民在观念转变时期对于来自外部的干预(比如动员集体租出土地甚至卖地)可能缺乏抵制的坚定性而选择随大流。这是我们需要密切关注的。

农民的观念正处在一个转变期,而影响农民观念变化的因素,最主要有三个:

第一,承包制的实行,使农民得到土地的使用权、收益权和经营权的转让权,这意味着农民得到了土地的部分财产权利。随着中央强调土地承包权长期不变,以及近年明令禁止对承包土地的强买强卖,农民对土地财产意义的认识日益提高。特别是在土地农用价值较高的地区,农民会更看中土地的财产价值。而在那些邻近城市有土地城市化开发预期的地区,农民会更为注重土地的升值预期,且经常会采取更为坚决的行动维护自己的土地权益。农民对土地财产意义的觉醒,是承包制给中国农民带来的一次思想意识的伟大进步。

第二,农民家庭非农收入超过农业收入,是给农民原有观念带来冲击的重要因素。在事实上很多农户收入对土地的依赖日益下降,必然使原有观念发生微妙变化,加重了今后一个时期中农民有关行为的易变性和不确定性。

第三,新生代农民比老一代农民受教育程度高,信息来源多,认识水平高。和老一代农民相比,新生代农民对土地、种植、就业选择、居住地选择等重大问题的观念和行为与老一代农民存在很大差异,新生代农民成为农民观念转变的引领者。

5、新一轮农业变革–经营方式变革的启动

新一轮农业变革的起因

80年代中期以来开始的耕作方式革命已经基本完成,它对农业生产力提高的影响力已近尾声。而与此同时,新一轮农业变革已经悄然开始。新一轮农业变革的原动力来自于两个方面,一是由于农业劳动力大量向城市转移,有种植能力的农户通过土地流转提高种植规模,追求农业种植的规模效益。二是城市化过程中城市居民收入提高对农产品需求发生变化,在城市周边以新型经济作物占比越来越高的新型农业结构逐步替代以粮食和传统经济作物为主的传统农业结构。(注:我们将种植作物分为粮食作物、传统经济作物、新型经济作物三类。传统经济作物指棉麻油糖等一般在大田种植的经济作物,新型经济作物指随城市化发展需求日益提高的蔬菜瓜果花卉药材园艺等经济作物。)

部分新型经济作物采用精细型种植,有更高的经济效益。在我们调查数据基础上进行计算,得出粮食作物和传统经济作物(均为大田作物)亩均年纯收入为948元,而新型经济作物亩均纯收入为2339元(尚未区分大田种植和精细型种植),后者是前者的2.5倍。

集约化种植则促进土地整治,可以更多使用机械,节省劳动力投入,带来规模效益。调查样本种植较大规模户(户均种植30亩及以上)人均年收入18792元,比全体样本平均水平高出74.8%,其中农业纯收入占该组年收入的比重高达58.6%,农业纯收入中种植收入占比高达90.8%。尽管这些户的平均种植规模尚不算很大(平均55亩),但他们已经主要依靠种植收入而使得他们的年收入水平列于较高收入水平(处于次高20%收入组与最高20%收入组的收入水平之间)。

而另一组“农业收入大于非农收入的户”因为平均的种植规模低,平均的人均年收入只相当于总体平均水平的67.8%。这说明现实中存在着种植规模的“效益点”,一旦种植规模超过这个点,农户可以取得较高收入。有学者认为提高种植规模提高的是劳动生产率,而不是土地生产率,小规模种植的土地生产率并不低于大规模种植。这种说法有道理,但不全面。因为由于劳动力大量转移,对于那些已经放弃种植业的家庭,土地流转给别的种植者自然比土地撂荒的土地生产率要高得多。

 

新一轮农业变革的主要特点

可以简单估计新一轮农业变革的主要特点。

第一、随着农村人口继续向城市转移,土地流转率会进一步提高,户均种植规模会逐步提高。在部分人均土地相对多的地区,或者农民非农就业比例特别高的地区,大规模生产、销售方式将得到发展。在这类地区,农业大户(家庭农场)的实力会逐步增强。

由于大规模生产在管理方面难度很大,不容易保证劳动效率,在很多地区,很多作物种植中也并不必须大规模生产。相比于生产过程,经营过程(采购、销售、技术推广、信息获得、融资等)的规模化效益更为明显,因此经营方面的规模化将得到更快发展。

第二、随着城市化的进程,农产品结构会进一步变化,新型经济作物、精细型种植的发展会快于大田作物。新型经济作物具有更高附加值同时也需要更大的投资。相对于传统大田作物,新兴经济作物具有资本密集、技术密集、信息密集、管理密集的新特点,因此引起产业化生产方式的发展,引起资本下乡、家庭农场、农合组织等多种组织方式的发展。

第三,新技术在农业生产率提高中将占有越来越重要的地位。除了机械技术和化学技术会继续进步(比如适应土地细碎状况的中小型机械会进入更多农户),在精细型农业部分,生物技术和信息技术将在技术进步中占有更为重要的地位。

第四,新一轮农业变革的规模化、产业化,以及伴随技术进步,需要更大的农业投资力度,金融将在新一轮农业革命中起到关键作用。发展现代农业显示出具有很大盈利空间,不断吸引城市资本投向农业,也将促使支农金融得到发展。

概括起来,如果说上一轮农业变革主要是一次耕作方式的革命,那么新一轮农业变革将更是经营方式的变革。

二、政策制定需要重视的几个情况

1、新一轮农业变革的长期性和发展的不平衡性

新一轮农业变革从开始萌芽算起,大概已经有大几年时间,但至今仍主要是在邻近较发达大中城市的少部分农业地区得到较快发展。从我们样本所代表的广大农业中等发展地区,和中心城市周边地区土地流转、新型经营组织发展、现代农业发展的火爆形势形成很大反差。

1)种植结构缓慢变化

在中心城市周边地区(比如我们看到的成都市都江堰镇),种植的已经几乎全部是新型经济作物。而在我们调查样本2012年种植面积中,粮食作物仍然占最大比重,占了近八成(78.8%)。传统经济作物(10.4%)和新型经济作物(10.8%)各占10%略多。

和5年前相比,三类作物种植比例发生着缓慢变化。粮食作物种植面积占总种植面积的比重减少了2.4个百分点,新型经济作物比重相应提高。

2)土地流转情况

土地买卖、农户失地情况

在我们样本户所涵盖的地区,土地买卖的情况发生得很少。卖地户数占原有承包地户数的0.8%。另外在租出土地中,有一种没有约定出租期限,并且收取租金为“一次性收取”的情况。这种情况很可能是卖地,但缺少必要的手续,属于隐性卖地。加上这种情况,卖地户占原有承包地户数的1.1%。

买地户数占实有耕地户的2.0%。

因卖地(包括隐性卖地)而失去全部承包地的合计10户,仅占最初分到承包地户数的0.3%。此外,因退耕还林而全部失地的21户,因政府征地而全部失地的143户。以上各种原因引起农户全部失地的共174户,占原有承包地户数的4.5%。其中,征地是引起农民全部失地的主要因素,占全部失地户的82.2%。

土地租借情况

即使在我们样本所覆盖的农业中等发展程度地区,土地租借的情况已经达到一定程度。有租出借出土地的户占8.3%,有租入借入土地的户占12.2%,把租借出租借入双方合起来看,已经涉及到全部农户的20%。

根据我们问卷中有关问题的分析,卖出、租借出土地的主要原因是为了集中精力于非农就业。买入租借入者一部分是出于使富裕劳动力增加就业机会,另一部分明显意在提高耕种规模,以达到可以有效提高收入的规模效益点。

可以预见,随着非农收入比重的提高,即使不加以外力推动,也会逐步发生农户间土地相对集中的现象,劳力少且有非农就业能力的户会将土地租给那些继续坚持务农的户,户均种植规模会逐渐提高,在此过程中种植大户会得到发展。

3)种植业的规模现状

全部样本中,种植户占总户数的89.9%。种植户户均耕地7.3亩。其中耕地面积只有5亩及以下的户占到一半以上(56.6%)。有30亩及以上的户仅占3.7%,其中种植100亩及以上的户仅占0.3%。分地区看,东部地区5亩及以下的户占比高达70%以上;东北地区规模较大户的比例(22.4%)显著高于平均水平(3.7%)。

种植户按家庭总人口(包括家庭中外出者)人均耕地1.8亩,按常住人口平均每人2.1亩。至少在我们样本覆盖的地区,平均种植规模仍然很小,较大规模户比例很低。

4)规模化的组织形式

农合组织的情况

我们样本反映的情况,农合组织很不普遍。在全部样本户中,参加农合组织的农户仅占1.4%。参加农合组织的58户样本在回答“农合组织对你家帮助大不大?”这一问题时,认为帮助大的(34.5%)比认为帮助不大的(8.6%)比例高,半数以上农户认为一般或不知道(占56.9%)。大部分农民对农合组织持观望态度。

农合组织发展慢的原因,仅从农民这一角度看:

第一,集体化时期一个重要难题是生产管理不易,出工不出力。农民对当时的情形印象深刻,对农民组织起来一起做事信心不足。

第二,农民的原子化是一个很现实的问题。土改和合作化摧毁了原来农村中依靠道德基础的乡绅治理,代替以依靠自上而下政权体系的治理结构。承包制重新确立小农体制,政权的组织能力相应衰弱,客观上强化了农民的原子化。

第三,农民投资能力弱,农合组织所能聚集的资金难以和下乡资本竞争。

第四,农民合作成功的一个重要因素是在合作组织中要有办事能力强且又能公道处理利益分配的组织者,但实际中往往一将难求。

农业公司的情况

结合此次调查数据和个案调查中看到的情况,对农业公司的情况做以下归纳:

第一,农业公司的发展比农合组织快。其中主要因素是公司(下乡资本)的投资能力强,决策过程也快,同时他们比农合组织更多得到政府的支持。

第二,虽然我们只了解了部分农户的看法,但仍显示出,相比来说农户对农业公司的欢迎程度比对农合组织要高。这是因为一些农业公司已经通过较大规模销售、提高土地租金、推介农业技术等给和公司合作的农户带来实际利益。

第三,在农户与公司的合作方式中,到公司就业或从公司反承包土地的方式占比很小。加上公司收购其产品的11户,也只占与公司合作户数的32.3%。这个比例说明由于公司的资本密集度比农户高,会节约劳动,换句话说就是会使原来从事农业的一部分农民没有农活可干。

第四,在个案调查中,我们发现一种需要引起高度重视的情况,一些外部资本以搞现代农业为名,整村整村的长期租入土地,而外部资本在租地之后并不急于农业开发,而是重点经营农村集体建设用地,希望通过集体建设用地开发尽快盈利。这种资本下乡并非着眼于现代农业,而是以现代农业为名抢占土地。

在我们调查样本所覆盖的广大农村地区,土地流转、农业经营集约化、新型经营方式的成长和发达地区以及中心城市周边的情况形成很大反差。我们觉得,这不仅是现实情况,而且具有合理性。以承包制为中心的农业经营方式已经经历了30年,并且成功地支持了此期间的工业化、城市化,说明承包制在此期间的合理性。以经营方式重构为主要内容的新一轮农业变革是要改变一家一户的小农经营方式,这种转变需要一个很长的时期。我们认为,新一轮农业变革从现在算起可能还需要至少20年以上时间才能大体完成。在这个长时期中,地区之间的发展不平衡是一个重要特征,是需要政策制定时高度注意的。

2、为什么多数农民还要坚持种植业?

大田种植的成本收益粗略分析

根据调查样本数据计算的平均粮食作物亩均纯收入943元。山西朔州平原地区(属北方农业发展程度中等地区),粮食作物的亩均纯收入比这还要低二、三百元。如果将农户种植用工折算为雇工成本(山西朔州地区种玉米平均每亩需要6-7个劳动日。2012年雇短工日工资90元,妇女70元),纯收入扣除工资后利润所剩无几。大田种植业纯收入大体等于农民自己付出劳动力的价格,利润仅略高于0。

对“种地值不值?”的主观问题,认为不划算的占四成,加上认为“一般”的就占到八成。认为种地划算的仅占15.6%。

种地不值为什么还要种?

我们把问卷中和种植有关的几个主观问题结合起来分析,并且结合农民家庭收入等其他方面的数据,可以把为什么多数农民仍坚持种植概括为以下几方面原因:

农业经营规模较大户,主要从事农业也可以收获较高收入。另一类家庭收入中农业收入占比高的户是最低收入20%组,该组收入低的原因是缺乏非农就业能力,他们坚持种植是因为没有条件进入非农领域。

另外70%的农户年收入中已经以非农收入为主,他们坚持务农另有原因:

第一,农户对“承包地不能撂荒”评分最高(78.7分),说明“土地不能撂荒”的观念仍然起作用,尽管这种观念处在变化中,其影响正在下降。

第二,由于多数非农就业者的收入并不足以在城市养活全家,没有能力从事非农就业的家庭成员就要留在农村降低生活成本,同时顾及种植补充家庭收入。

第三,由于非农就业不够稳定,多数农民仍将土地视为最终的生存保障。外出农民工一时找不到工作,年龄大了不适于非农就业就返乡务农。

第四,种地劳动强度明显降低,留守老人、妇女等较弱劳动力就可以承担种植。以非农就业为主的家庭成员,也可以顺带兼顾种植。

以上是从微观角度看到的农民家庭仍需要坚守农业,坚持种植的原因。而从总量角度看,迄今为止的城市化进程尚不足以吸收农村全部剩余劳动力,更不能使进城农民在城市安家落户,这是农民仍需要坚持农业的基本原因。

对于发达程度居中和更落后的地区,还需要在很长时期内保留一家一户的经营方式。这种地区地租水平也很低(朔州地区平原2012年农地每亩年租金仅几十元到200元之间),地租收入对农户的保障意义很小,不如自己种划算。

可以说,种地值不值对不同地区、不同家庭是不一样的。对于非农收入高的家庭,对于年青人,种地可能不值;而对于地租低的地区,对于非农就业收入低的家庭,对于老妇弱劳力,种地还是比不种强。

 

3、对资本化农业成为主导经营方式的质疑

资本下乡可能成为新型经营方式的主流方式

在这一轮农业经营方式变革中,出现的代表性组织方式主要有三种,即外部资本建立的农业公司、本地成长起来的农业大户(包括家庭农场)以及农民合作组织。其中资本下乡与农合组织谁应该成为主流组织方式引起很大争议。

从目前的发展势头看,外部资本建立的公司可能成为新型经营方式的主流。

首先,由于现代农业的特点是资本密集(与节约劳动)、技术密集、信息密集、管理密集,这些特点使得外部资本和农民相比具有明显的竞争优势。

其次,对于追求业绩的地方政府,吸引外部投资是发展现代农业最快捷的办法,政府吸引资本下乡的多种优惠政策接踵而来,村干部则在动员农户出租土地方面起重要作用。地方政府长期以来习惯于运动式的推动,而运动式推动习惯于强调数量指标,于是大户规模、资本下乡占地规模追求越大越好。但这种推动方式更多是从提升政府业绩出发,而经常不顾及农民的利益以及长期的影响。

而从农民角度看,非农收入越来越占到农民家庭收入的大头,新生代农民希望在城市立足而不愿留在农村,使得农民对土地观念处于变化之中。而在这种观念变化期中,坚守土地的观念趋于下降,农民比此前更容易因为短期利益的权衡(比如租金适当提高)而作出交出土地的选择,对行政干预土地流转(干部动员等)的抵御能力因而下降。农民观念变化既使得土地集中成为可能,有利于农业规模化的发展,又使得政府运动式推动容易收到效果。但后者正是需要关注的。

对外部资本成为农业经营主流形式的质疑

资本下乡的正面意义是大量城市资本投入农村,投入农业,这是过去几十年未曾有过的现象。资本下乡的确在促进着现代农业发展。但在这种热潮中,需要冷静地思考,农业经营方式变革以资本下乡为主流是否都是正面意义?值得质疑的是:

第一,这意味着将现代农业(新一轮农业变革)发展之利主要分配给外部资本而非农民,收入差距将继续扩大。

资本下乡后和农民的关系多以长期租地为主(在中央重新强调对农民土地不能强买强卖之前,一些地方下乡资本将土地买断)。长期租地(极端的办法是经过干部动员将成片土地,甚至是整村土地长期租给下乡资本,租期至少是到第二轮承包期结束)的正面意义是投资方可以整治土地,提高土地有效利用,是争取规模效益的一部分。但坏处是使得农民事实上失地。在漫长的租期内,农民已经不可能再回到土地。

和一些以往走了农业资本主义化路径的国家不同之处在于,中国的农业雇工同时是地租的收益者,地租成为最起码生存之需的一部分保障。形成这样区别的原因仍然在于承包制使得农民家家有地,在于中央要求确保农民的土地承包权。

从经营来说,大规模生产又遇到集体化时的生产管理难题。实际上一些下乡资本为解决这个难题又将长租的土地反承包给农户种植。也就是说,其实在很多情况下并不需要生产环节的规模化,下乡资本以大片租占土地为投资农业的先决条件,其中包含了他们获取未来土地增值的要求。

第二,在短期中一个值得注意的情况是,有些外部资本看到农用土地未来的增值可能,趁现在租金较低以长期租地的方式抢占土地,即使自己在农业经营方面不具优势,至少可以预期将来租金上涨通过土地转租就可以获取投资回报。甚至有些下乡资本完全是以农业开发为幌子,拿到土地之后并不在意农业发展,而是通过集体建设用地开发获取回报。

这种情况有时得到地方政府的默许和村干部动员农户将土地长租给下乡资本的配合,基层干部与外部资本在土地集中上形成合谋的寻租关系。这将出现一方面是农民被挤出土地,同时是农业被忽视的后果。

第三,从长远来说,形成以资本下乡为主的农业经营模式将改变农村社会结构。

现在的农村结构是承包制后弱化的村政权,加上原子化的小农,仍然沿用行政性的办法治理。村民自治、村干部直选等很多情况下并不具有实质意义。

外部资本进入农村社区,将形成新的社会结构。传统意义上的小农少部分成为规模化经营大户;其余大部分农民成为小地租收取者,同时,其中有在城市就业能力的人进入城市寻求就业机会,另一部分变为农业雇工。农民和土地的关系发生异化,在资本进入的村庄不再存在传统意义上的农民,这使传统乡村的生活方式、乡村文化发生根本性变化。同样发生根本变化的是乡村治理方式,外部资本在农村社区中将具有很大发言权,多数农民和资本形成了依附关系,村政权的影响力将进一步下降,农民的原子化也会更为严重。社会结构方面发生的另一变化是,在资本代替劳动的过程中,大量原来可以从事小土地种植的老弱妇劳力无事可做,农村中闲汉现象加剧。这些变化将对中国未来社会是一种什么样的影响?已不仅是经济发展方式问题,而且是社会治理的重大课题,急需加强此方面的研究。

第四,资本下乡将使得发生“过度城市化”问题的机会大大增加。

现代发展理论认为农民进城有没有回流机制是会不会出现过度城市化的决定性因素。中国过去城市化过程中没有出现过度城市化,是因为“农民家庭半农半工分工”、“农民失业就返乡”是农民进城的回流机制。中国有这样的回流机制,基础是承包制使得农民家家有地。而资本下乡主要采用长期租地的方式,农民事实上失去土地,切断了原有的回流机制。一旦城市化进程不足以吸收被资本积压出来的剩余劳动力,农民不能回到土地,就只能滞留在城市成为无业游民。

4、农合组织注定发展不起来吗?

如果要避免由外部资本一统农村天下,另一个选择是着重发展农民的自主合作。发展农合组织可以避免资本化农业可能引出的问题。首先,农合组织可以使农业规模化、产业化的好处更多归于农民。在不需要大规模生产的领域,以联合销售为纽带的专业型农合组织可以保持以家庭为生产单位,既可以避免规模化生产要求的严格管理,又可以在采购、销售、技术推广等方面得集约化之利。在农村劳动力外出比例很高的地区,土地入股的农合组织使入股农民得到土地分红,留在农村的农民又可以得到劳动报酬。而且在这种股份公司中,并不必须存在占控制地位的大股东,相对容易保证分配合理。

为防止下乡资本成为未来农村主导力量可能在社会层面产生的负面影响,还需要在专业型农合组织、土地入股型农合组织基础上发展综合型农合组织。综合型农合组织最终可以发展为以经济合作为基础的社区自治组织,形成在农民自组织基础上的乡村自治。如果说此前提倡农民合作,主要是希望通过农民合作扩大农业经营规模,并且能填补村政权弱化之后农村公共事物功能的缺失,那么现在面对资本下乡可能引起的社会后果,发展农合组织就具有更深远的意义。

在很多地区发展现代农业已经有利可图的背景下,现实中农合组织发展仍然很慢。农民的原子化,农民经过过去集体化的教训对组织起来做事信心不足,农村中缺少办事公道的管理精英,都是农合组织发展缓慢的现实原因。

但另一个关键性原因是政府长期以来对农合组织的支持力度不够,甚至缺失。东亚(日本、韩国、台湾)农合组织之所以能够发展成为农业现代化的主流组织形式,很大程度上得益于政府的扶植。东亚普遍的做法是一方面是对外部资本进入农业有所限制,设置较高的门槛,同时采取得力措施扶植农合组织,包括给予农合组织建立金融机构的权力。而在近年来我国中心城市周边的现代农业发展中,地方政府明显对下乡资本给予了更多的支持,地方政府追求短期业绩的倾向使得很少考虑长期结果。

三、政策建议

新一轮农业变革具有十分深远的意义。如果说此前30年我们靠承包制满足了城市化对农产品、劳动力和土地的需求,取得了城市化的重大进展,那么新一轮农业变革将伴随我们基本完成城市化,不仅实现农业现代化,而且使国家全面迈入现代化。那么在这一过程中,如何既抓住农业变革带给我们的新机会,同时又要保护农民利益,特别是占农村比重很大的相对后进地区的农民利益,促使城市和农村协调发展,是对我们新的挑战。

可以说,当前我国农村正处在一个变化的关口。在这个变化的关口,需要作出三农方面基本政策的选择。我们的有关建议是:

1、城镇化和三农政策要以农民利益为中心

三中全会决议中提出“推进以人为核心的城镇化”,是一个重要的提法。我们理解,“以人为核心的城镇化”,实质是以农民利益为中心的城镇化。新中国建立以后,受苏联发展模式影响,采取了牺牲农民换取工业化的政策。改革开放以来,在承包制初期和2003年以后,政策两度向农村倾斜,得到农民对城市化的有力支持。但传统的牺牲农民换取工业化、城市化高速度的政策指导思想仍然有着根深蒂固的影响,90年代对农民的过度征收、2000年代牺牲农民利益的城市建设征地政策、近年来一些地方发生的不顾农民生产生活方便强行拆屋并村换取农村集体建设用地,都是这种政策思想的表现。而在眼下,不计长远后果为了农业规模化而动员农民交出土地,又可能形成侵犯农民长远利益的新问题。

三中全会决议指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。以人为本,以农民利益为中心,就要根本转变牺牲农民利益换取GDP和城市化高速度的二元结构政策。

如果本着这样的指导思想,那么在现实中什么叫合理的集中居住,什么叫强拆强并;什么叫促进规模化,什么叫和下乡资本合谋寻租,其中的界限很容易把握。分界点就在于你的政策是不是给农民带来了利益,是不是真正得到农民的同意,是不是有利于社会长远的和谐进步。假如你只是为了短期业绩,甚至是为了与下乡资本合谋寻租,农民自然反对,即使当下勉强接受,日后也要反弹。

尊重农民的土地权利,是维护农民利益的根本。对农民来说,任何反哺三农的政策也不如维护土地权利更为要紧。要继续强调农民对土地是否流转,以什么方式流转,是否服从集中居住的安排有充分的自主选择权力。不仅要禁止对农民承包土地的强买强卖,也要禁止强制农民将土地租给下乡资本。要尽快完成农村土地、房屋等的确权颁证,进一步强化农民的财产权利意识。在下乡资本、农合组织需要成片经营土地而遇到一些农户不愿合作时,可以用地块调整的办法解决,使那些仍愿意自家经营的农户得以继续。对于一些并不需要生产过程集中的农业项目,应鼓励农合组织或主要投资者在采购、销售等方面牵头,农户以家庭为单位种植的方法,不必什么项目都以土地经营权易手为前提。而对于那种以发展现代农业为名,实则以农村集体建设用地开发获取投资收益的寻租性下乡资本,必须明令禁止。

2、实现城镇化目标需要更为重视农业发展

1)发展农业的意义

在过去二十多年中,农业方面的耕作方式革命不断地提高着农业生产率,是农村为城市化提供源源不断的劳动力和土地资源的重要保证。现在劳动力无限供给时代已经结束,更需要通过农业生产率不断提高继续创造农村劳动力和农产品剩余。因此今后发展农业具有更为深远的战略意义。

“农民提高收入只有靠进城就业”是个片面的说法,是原有发展模式的产物。提高农民收入并不仅靠农民进城,还要直接重视农业发展,提高留守农民的务农收入。留守农民收入提高,会通过进城的机会成本提高而有效促进农民工收入提高。

尽管农业仅占GDP不足10%,但农村人口仍占近一半,提高农民收入对提高GDP的直接意义较小,但对提振消费需求的意义却大得多。我们看到一组调查数据,收入水平大体相同的农民工和城市居民的消费倾向差异很大。这是因为农民工消费的参照系是留守农民而不是城市居民。如果农民不能整体提高收入,单靠农民工市民化并不能有效释放农民的消费力。

2)需要继续加大对农产品价格的补贴

发展中国家农业生产率低于城市其他产业的生产率,是农民收入低于城市居民收入的首要原因。农业和工业等其他在城市聚集发展的产业相比,较少得到因产业聚集而带来的经济外部性,农业和其他行业相比天然存在竞争劣势;加之农业受气候影响,容易出现周期波动,因此各国几乎都对农产品生产给予补贴。对于中国这样农业发展资源在国际上处于劣势的国家,更需要以农产品价格补贴保护本国农业以维持必要的自给率。2003年以来国家逐步提高了对农产品的补贴(一些重视农业的省份也动用地方财力提高补贴标准),但很多地区的补贴水平只有每亩五、六十元,平均到每斤粮食只有几分钱。这种补贴水平在不少地区仍不能使种植业盈利(扣除农民的劳动所值以后)。由于农业生产率和城市其他行业生产率存在的天然不平等,以及中国农业资源和国外相比的劣势,农民收入并非自然地决定于行业间的市场竞争,种植补贴水平在很大程度上决定着农民收入水平。在农民家庭非农收入超过农业收入的背景下,需要进一步提高种植补贴水平,以降低种植业的边际盈利点,使更多农民从事种植变为有利可图,这是保证粮食安全的根本措施之一。

3)在新一轮农业变革中,政府应该做什么?

政府要抓住新一轮农业变革的机会,三农政策要在保护农民利益的前提下促进农业生产力提高。政府需要承担诸如大型水利设施建设和维护等基础性投资,以及加强技术发展和技术推广、大力发展支农金融、促进农合组织发展等对农业规模化产业化起关键促进作用的事情,使得农业规模化产业化随着农业生产力提高和农民逐渐进城而有序发展,而不是直接用搞运动的方式把农民挤出土地实现规模化。

在小农经济基础上推进规模化产业化,支农金融是重要的一环。农民并不是完全没有资金,而是在原有发展政策下这些零散资金存入银行被大量调出农村,去支持非农产业和城市发展,农民贷款反而很难。需要大力发展专门面向农民的小型金融机构。小型金融机构比大型金融机构能有效降低交易成本,而且比大机构更容易评估并规避风险。

4)城市化和农业协调发展,是防止过度城市化的根本

目前全国广大地区农业经营规模依然很小,农业经营方式变革需要一个很长的时期才能完成。在这个过程中,城市化和农业发展需要协调,城市化过于超前不是好事。城市化政策的基本原则之一是不能采取强烈措施将农民大量赶进城市,而是要渐进地实现土地流转,做到劳动力剩余增加与城市化需求同步。为加快推进农业规模化强行将农民挤出土地的发展思路,仍是原有牺牲农民加快城市化的思路,不仅会伤害农民利益,而且一旦农民进城的节奏超过城市化进程可以吸收的程度,就会出现过度城市化的危险。

在中低收入国人均国民收入水平上,中国的城市化率达到50%左右,而拉美一些出现过度城市化问题的国家在达到这一水平时城市化率已经达到70%以上。韩国现在处于中高收入国水平,城市化率超过80%。中国应该继续保持在同等人均收入水平下相对较低的城市化率。中国如能保持7%的GDP年增长率,2030年也能进入中高收入国行列,如果城市化率保持每年提高一个百分点或略低于一个百分点,2030年达到70%,是可以满意的结果。相比更高的城市化率,在这一过程中防止过度城市化更为重要。

3、采取积极措施大力扶植农合组织发展

资本下乡还是农合组织?不仅是农业规模化、现代化的组织方式之争,而且是关系农民长远利益的选择,是中国农业、农村现代化发展道路的选择。农合组织已经输在起跑线上,选择已经刻不容缓。

现代农业需要随着城市化进程,随着城市对中高端农产品的需求不断提高而渐进发展。在此过程中大部分地区还要保留小农经济,即使到2030年城市化率到了70%,农村还有4亿多人口,近1亿劳动力从事农业,劳均土地只有十几亩,小农经营方式届时仍不可能消灭。农合组织是在小农经济基础上的合作形式,更为适应农业规模化产业化的渐进要求。

现实中一些农户因进城务工而不能顾及种植,外部资本的进入已经触及到农民的长远利益,都对农民合作提出现实要求,正是农合组织发展的有利时机。如果此时政府以政策扶植农合组织,农合组织并非不能发展。

政府政策的大力扶植是农合组织能否得到有效发展的关键。政府对农业规模化的补贴应主要面向农民合作组织,而不是主要面向下乡资本。而政策对农合组织的最重要支持是给农合组织以金融经营权。允许农合组织建立自己的金融机构,农合组织成员将存款存在自己的金融机构,用于对会员生产经营的融资,这是东亚农合组织成功的重要经验之一。我们在个案调查中接触到的一些案例说明,农民合作金融远比资本式小额金融更为适应农村“熟人社会”的要求,更了解农民的资金需求,更容易控制经营风险,显示了极强的生命力。与农民合作经济为基础的农民合作金融应该成为支农金融的重要方式。

非常重要的是,政府扶持农合组织发展,不是由政府包办代替,由政府直接去组织农民合作。要接受50年代农村合作化的教训,要认识现在需要的农民合作与50年代合作化的本质区别。新型的农民合作能否成功,关键在于农民的自主性。如果这样的新型农民合作能够成为新型农业经营方式的主流,农业经营方式变革才能成为以农民为主体的经营方式变革,而不是以政府或者以资本为主体的经营方式变革。

4、政府公共服务的优先顺序

经济发展的成果要由全体公民共享,政府要通过多方面政策调节收入分配,政府公共政策是其中重要一环。但今后政府收入的增长率需要适当下降,因此政府用于公共服务的资金使用需要有轻重缓急。

首先,农民工市民化与公共服务均等化需要假以时间解决。

十八届三中全会和之后召开的农村经济工作会议极为重视公共服务均等化问题,是政策方向的了不起变化。农民工处境是公平问题,也是发展水平问题。农民工市民化需要巨大成本,农民举家进城、农民工市民化仍将是需要在今后20年间逐步解决的一个问题。最终实现农民工市民化有待于留守农民收入进一步提高,城乡差距大幅度缩小,不可能主要靠政府公共服务实现农民工市民化。

其次,新生代农民工(从80后起)留城意愿强烈,政策要立足于把他们大部分留在城市安排就业,体面生存。这是政策底线,这个杠杠达不到,城市和农村都不稳定。农一代留城意愿不很强烈,且会干农活,他们可能因年龄增大,农村、农业条件改善而陆续回乡,成为农业发展的主力。这样的安排,可以既保证城市发展所需要的相对高素质劳动力,又能保证农业发展。

第三,教育机会平等应该是公共服务政策的优先目标。

实际中农民进城的步骤是:青壮年男人进城–夫妇进城–夫妇带子女进城上学–老人一直留守到不能胜任农业再进城,或者在农村养老。这是农民自己把握的进城节奏,也应是政策把握的顺序。

城市政府对农民工的公共服务,在推进农民工社保、保障房建设的同时,现阶段应该首先解决农民工进城子女就学问题,所需财力也是财政可以负担的。社会学者说,促进男女平等最重要的是实现教育机会平等。同样,促进城乡公共服务均等化首先要实现城乡居民教育机会平等化。提高受教育水平,是农民脱贫、地位变化最可靠的路径。要继续加大对农民的教育投资,一方面是加强农村地区教育投资,另一方面是下决心解决农民工子女就学的市民待遇,包括尽快实现农民工子女在就学地参加高考的问题。教育投资的另一个重要方面是对农民工的职前、在职培训。

作者:中国经济体制改革研究会农村状况调查课题组

作者注:中国经济体制改革研究会农村状况调查课题组组长石小敏,组员杨冠三、王小鲁、姜斯栋、娄健。本报告由姜斯栋执笔。此项研究成果是课题组的集体研究成果,文章责任主要由执笔人负责。

此外崔鹤鸣、崔晓黎等参加了部分典型调研,李骥、许刚、高粱、时平生等参加了部分相关讨论,他们都提供了有价值的意见。央视市场研究股份有限公司承担了问卷调查的执行。陶然为问卷经济部分的数据处理提供了有力支持,张凌云、刘霞飞、马越原承担了问卷经济部分的数据处理工作。在此一并向他们表示感谢!

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