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刘尚希:“十四五”税制改革的整体思考

  • 作者:
  • 来源:中国财政科学研究院
  • 发布时间:2021-06-07 11:08
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【概要描述】

刘尚希:“十四五”税制改革的整体思考

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  编者按:财政是国家治理的基础,税收是财政的基石。马克思说,税收是国家存在的经济体现。税收制度深刻影响经济社会运行、经济社会治理和经济社会发展,是现代国家发挥职能作用的经济支柱。当前,我国进入新发展阶段,贯彻落实新发展理念,构建新发展格局,税收制度的转型是必然要求。“十四五”期间,税收制度改革急不得也等不得。之所以急不得,是因为税收制度牵一发而动全身,必须坚持税收法定和系统观念原则,整体设计,谋定而动;之所以等不得,是因为“十四五”是我国全面开启现代化建设的第一个五年,也是关键的五年,税收制度改革不能拖后腿。

 

  01 当前税制的适配性逐层递减

 

  世界上没有最优的制度,只有最合适的制度。当前税收制度与经济社会的适配性可从三个层面来观察:一是运行层面,二是治理层面,三是发展层面。整体来说,税收制度的适配性在这三个层面是依次递减的。

 

  从经济社会运行层面来看,税收制度的适配性较高。这主要表现为税收总体负担与经济社会的承受能力相适应。运行层面的基本目标是平抑经济波动,避免大起大落。所谓宏观调控和短期宏观政策就是为此而设计的。我国经济增速这几年连续下滑,经济增长内生动力不足,市场主体经营困难。特别是2020年受到疫情的冲击,全球经济出现了90年来最严重的衰退,我国也不例外。与此相应,通过增值税、个人所得税改革以及减税降费,我国给市场主体减负的力度一年比一大,在2020年达到历史新高。随着经济增速下滑,我国税收占GDP比重也是连年下降,2020年下降到15.2%,比2015年的18.2%下降了3个百分点,为历史新低。与世界主要经济体比较,我国的这一数值是最低的。这为阻止经济下滑,促进经济复苏和保就业、保基本民生发挥了不可或缺的作用。

 

  从经济社会治理层面来看,税收制度的适配性不足。治理的要义是权衡各方利益、风险,使之得到有效协调和平衡,引导社会预期。而现实的情况是税收处于左右为难、进退维谷的境地,很难使社会各方都满意,寻找最大“公约数”越来越难。一方面,进一步减税、调节分配、激励人才等呼声不断,似乎税收万能,“一减就活”“一调就好”,高估了税收的作用;另一方面,税基变窄,各种优惠复杂繁多,在社会的多重诉求挤压下,税收的收入功能在弱化,税收调节功能变弱。减税难,不减税也难;调节分配难,不调节分配也难。现代税收制度尚待形成,作为国家治理的基础并不牢固。另外,对纳税人经营、收入、财产等涉税信息的掌握还不充分全面,对纳税人行为还存在盲区。

 

  从经济社会发展层面来看,税收制度的适配性偏低。发展的内涵,无非是物的发展和人的发展,前者体现在经济增长和社会财富的创造上,后者体现在国民素质、劳动技能和创新能力上。从促进经济增长角度来看,税收制度作为营商环境的重要方面仍是短板。在促进产业结构升级和畅通国内大循环,以及促进消费和人力资本积累方面,无论是流转税还是所得税,都需要做出新的制度性安排。发展的根本动力在人,发展的最终落脚点也在人。现代化的核心是人的现代化。税收制度需要从传统的基于财富创造转向基于促进所有人全面平等发展的理念来谋划改革。人本逻辑将是今后税收制度改革的基本逻辑。从中期看,税收制度需要按照新发展理念进行结构性改革,为今后改革奠定基础;从长远看,税收制度需要系统性重构。

 

  02 税制的适配性有待提高

 

  “十四五”时期,我国将呈现出以人为核心的“六化”新发展格局,即现代化、数字化、金融化、绿色化、老龄化和城镇化。从新发展阶段的基本趋势来看,税收制度的适配性有待提高。

 

  全面建成现代化国家是我们的发展目标,税收收入制度和税收征管制度的现代化是必然要求。这一以制度现代化推动物质的现代化和人的现代化的要求,给税收制度理论和税收制度改革带来了极大的挑战。因为迄今为止,我们全部的税收理论和税收制度设计都是基于资本逻辑支配下衍生出来的物本逻辑,转向基于人本逻辑来构建税收理论和重构税收制度是人类税收史上从未有过的事情。对此,我们应当有足够的思想准备,否则,税收在现代化进程中的支柱作用就会塌陷。

 

  作为农业革命、工业革命之后的第三大技术革命,数字化将重塑经济社会体系。适应工业化的税收制度与数字化的适配性将随着数字化的快速发展而不断降低。如增值税是一个典型适用于工业化的税种,面对数字化趋势,其适配性将不断下降。而在行业边界模糊、制造与服务融合、生产者与消费者一体(消费行为数据成为生产要素)、就业虚拟化(非岗位化)、远程化、非组织化等数字场景下,税源分布和税基确认以及纳税人、征税对象等都需要重新定义,税收制度将面临重构。

 

  全球数字化带来国际贸易数字化转型,引发了全球税收规则的改变,针对跨境数字贸易的数字税已在20多个国家开征,这给我国税收制度以及参与全球税收规则制定提出了新的课题。基于全球化的“税收国家”不再是一个地理概念,税收到哪里,国家主权就应当延伸到哪里。“税收国家”的边界是重叠的,国际税收分配规则也将是重叠化的,国家税收利益将是你中有我、我中有你的交叉重叠格局。

 

  经济金融化也是不可避免的趋势。金融化是金融交易与实体交易的高度融合,供应链金融的发展就已经反映出这种趋势。金融化与数字化的结合,将使不可交易的资源变得可交易,如车床等工业装备,场地、检测仪器等资源实现可交易共享。资源资产化、资产证券化,如REITs,将会超越现有税收制度覆盖的范围,使得征税对象、纳税人和税基确认需要重新定义。税收的法律基础也将改变,从以所有权为基准转向以使用权为基准。

 

  生产生活的绿色化低碳化、社会的老龄化少子化对税收制度的适配性也提出了新要求。欧盟预计在2023年开征碳关税,将倒逼我国加速税制绿色转型。老龄化带来社会成本急剧上升,通过社会财富的金融化来支撑养老,加快养老第三支柱建设,需要税收制度来引导,居民金融资产、房产等财富向养老方向配置需要税收制度来助力。

 

  城镇化趋势意味着税源的空间配置将发生大的改变。随着市民比例的不断提升,中心城市和都市圈、城市群日渐成为发展的主体形态,税收制度的全国统一性和区域差异性协调难度加大,体现区域特点的地方税建设变得日益紧迫。农民市民化的特点将使纳税人的居住地原则难以实施,降低税收制度的适配性。

 

  以上“六化”趋势日益明显,税收制度迫切需要通过系统性改革来提升其在新发展阶段的适配性,其方向是构建以人为核心的创新友好型、环境友好型的数字化税收制度。

 

  03 提高税制适配性的思路

 

  改革的基本原则。一是坚持系统性观念,做好整体设计。税收体系包括税法、司法、执法和守法四个基本环节,以及税收收入、税收征管两套制度。通过各个税收要素如纳税人、征税对象、税率等组合形成不同税种以及税种搭配,构成税收系统,这个系统要纳入到经济社会这个大系统以及全球化当中进行整体设计。二是坚持收入功能为主,调节功能为辅。税收对分配、行为的调节作用不能独立存在,应蕴含于税收的收入功能之中。撇开收入功能,只强调强化税收调节功能,实际上是缘木求鱼。三是坚持稳中求进,重点突破。税收牵涉到各方面的利益,只有稳才能进;也只有抓住重点,才能取得改革成效。

 

  改革的基本思路。一是用一到两年的时间进行调研准备,进行关联性的系统设计。着眼于经济社会大局,从税收制度与财政体制以及各个税种之间的关联性出发,形成一揽子的改革方案。税收制度是财政体制的基础,应充分考虑中央与地方财政关系改革的要求。增值税与地方分享,实施成本高,在税源与税收日益背离的趋势下,给区域协调发展等带来越来越大的困难。从中期看,增值税应是中央税,而地方税应以消费为税基,增强税制以及地方行为与扩大内需战略、人口流动的适配性。各个税种之间的搭配,要做趋势性的动态关联设计,不应局限于当前情况下税种之间的静态关系,形成税制要素之间较好的耦合性。税收收入制度与税收征管制度需要联动设计。数字化和金融化趋势在给税收征管带来机遇的同时也给收入制度的设计带来挑战,纳税人、征税对象、税基甚至税种关联都需要重新考虑。

 

  二是对税收的调节功能要准确把握。社会上有一种倾向,遇到什么问题,首先想到的就是通过减税或者增税来调节。其实,税收的调节功能是从收入功能中衍生出来的,不能独立存在。其调节功能大小,取决于收入功能强弱。如面对收入分配差距大这个热点问题,有观点认为是税收调节不力的结果,主张用高的边际税率来调节高收入。这是严重的认识误区。且不说我国个税比重不到10%,即便是个税占比高达40%、高度重视税收调节功能的美国,也没有解决贫富差距扩大的问题。通过再分配环节的累进税来缩小贫富差距,短期看有效,长期看是无效的。促进共同富裕,需要从初次分配环节的起点公平、机会公平和规则公平入手,从人的能力和群体性鸿沟的缩小入手,仅仅依赖于税收的调节作用显然无济于事。

 

  三是在改革方式上,避免零打碎敲,不搞分步实施,设计方案一旦成型,选准时机,实施一步到位。除了区域性很强的税种之外,税制改革整体上不宜搞地方试点,可借鉴1994年税制改革的做法。在不稳定性、不确定性因素明显增加的形势下,也不宜搞分步实施,因为这种做法并不利于全国统一大市场的形成和微观主体预期的稳定。

 

  04 提高税制适配性的建议

 

  一是要打破税制改革只能全面减税不能增税的观念。近年来实施的减税降费增强了税制与经济社会运行状况的适配性,但拓宽税基,才是保证竞争公平和社会公平的基础。有了这个基础,才能谈得上量能负担的税收公平。从当前看,资本性收益大范围免税,缩小了税基,也导致劳动缴税与资本缴税的不公平。比如,有害品的消费税、奢侈品消费税以及资源性产品的消费税,都有较大增税空间。

 

  二是增值税改革应与消费税等税种改革关联起来。增值税与工业经济实体性特征的适配性较好,而与数字经济的非实体性特征难以适配。比如,数据显示,在1.3亿户市场主体中,增值税一般纳税人只有1100多万,数字化经济的发展还会使这一比重进一步缩小。增值税也是广义的消费税,今后将演变为普遍征收的零售环节的消费税。同时,我国特种消费税的演变趋势也将是零售环节的消费税,也就是说,零售环节的消费税将成为一个替代增值税的主体税种。零售环节的消费税税基宽广,有稳定税源,而且随着生活水平和生活品质提高还会不断扩大。消费多,多缴税;高消费,多缴税,也蕴含调节分配的功能。“十四五”期间,可考虑扩大消费税征收范围,同时弱化增值税的收入功能,两者实行联动的替代性改革。

 

  三是个人所得税、法人所得税联动改革。个税潜力很大但税基窄,综合征收局限于劳动所得。在劳动与资本所得边界模糊、生活成本与企业成本难以分辨的条件下,又给高收入人群提供了合理避税的空间,弱化了个税收入功能和调节功能。这就使征管被迫代行了一些税制功能和政策功能。因此,个税改革应与退休年龄延长、养老第三支柱的建立关联起来设计。

 

  四是基于财富存量的征税,在公有制条件下,应以使用权为基准,西方税法理论中的所有权基准不符合中国国情。我国的资源税、城镇土地使用税、工商企业房产税已经是以使用权为基准来征税。以使用权为基准,土地和房产应当分开、工商企业和居民应当分开,且针对住房消费来征税,住房消费多、档次高就多缴税,符合量能负担原则。可从面积和价值评估来混合计征,且对属于基本生计的基本住房面积不征税。

 

  五是解决全球化条件下的税收制度内外协调的问题。碳税、碳关税、数字税已经成为国际热点,也是大国和主要经济体之间的博弈工具。需要意识到,国际税收规则是靠一套说法或者理论来支撑的,我们可通过定向支持智库来加强这方面的研究,相关法律、政策的研究也要跟上。数据跨境流动和数字贸易是全球化的短板,全球呈现数据保护主义,但与反税基侵蚀和利润转移的国际税收规则融合在一起,对我国的影响不可小觑,宜早做准备。同时,我国需要在两年内,综合考虑碳交易和碳税的设置,有助于碳达峰、碳中和目标的实现,促进高质量发展。

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