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以高效能治理引领高质量发展

  • 分类:聚焦改革
  • 作者:陈振明
  • 来源: 国家治理周刊
  • 发布时间:2021-06-03 14:35
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以高效能治理引领高质量发展

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  • 作者:陈振明
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  中国共产党成立一百年来,尤其是新中国成立七十多年来,中国共产党领导人民在国家治理现代化的道路上不断求索,积累了丰富经验,取得了重大成果,开创了“中国之治”,实现了政通人和、经济发展、社会安定、民族团结,并形成了一系列国家治理现代化的中国方案、中国智慧和中国经验,这与世界上一些国家和地区不断出现乱局对照鲜明。作为国家治理现代化的基本目标导向,高效能治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,彰显了国家治理现代化的中国方案、中国智慧和中国经验的鲜明特征与显著优势。

 

  理论溯源:治理的效能标准为何重要

 

  如何衡量国家或政府的好坏与治理质量的高低?这是公共治理领域的一个重大理论与实践课题,也是一个自古以来争论不休且尚未真正解决的难题。历史上有各种描述“良好治理”或“善治”的术语,从古代柏拉图的“理想国”、孔子的“大同”“小康”以及后来的“治世”“盛世”,到近代托马斯·莫尔的“乌托邦”和弗朗西斯·培根的“新大西岛”,再到现当代的“好国家”“好政府”“善治”等。

 

  效率、效能(有效性)、绩效是管理或治理的一个基本价值标准,贯穿于公共管理或公共治理理论与实践发展的始终。传统公共行政学主张以效率原则作为行政管理的最高标准。在公共行政学的倡导者们看来,行政管理追求的目标就是行政效率,通过对行政现象的研究,可以推出行政管理的若干基本原则,如统一指挥、协调控制、功能部门化等,这些原则为有效的行政管理提供准则,而其中最重要的就是效率标准,即以最小的投入获得最大的效果,所有的管理原则都可以概括或归结为“效率标准”。传统公共行政学因过分推崇效率标准、忽视公平等标准而受到后起学派包括“新公共行政学派”在内的学者们的广泛批评。但西方以“新公共管理”定向的政府改革被人们描述为一场追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness,即节约、效率和效益)的管理主义运动,它又在某种程度上回归到公共行政学注重效率的传统,实现了研究焦点由机构、过程和程序向项目、结果和绩效的转移,促使绩效评估或绩效管理成为当代公共管理学的一个核心主题,而“改进公共服务质量和提高公共部门绩效成为当代公共管理改革的一项根本任务”(马克·霍哲)。

 

  在当代,效能或有效性成为衡量全球公共治理尤其是国家或政府治理质量与水平的一个基本尺度,这与人们对国家或政府在经济社会中的作用的反思密切相关。在相当长的一段时间里,西方新自由主义推崇市场机制而贬低甚至否认政府或国家作用,这在美国里根总统和英国撒切尔夫人执政时期表现得淋漓尽致,里根甚至在首次总统就职演说中宣称“政府不是解决问题的办法而是问题本身”。世界银行《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》开篇指出,随着经济全球化的发展,政府的作用越来越成为人们关注的焦点。该报告还提出了“高效的政府”概念——指的是具有较高组织效能、效率、适应性以及创新能力的政府,并提出高效的政府对于物品和服务的供给以及规则和制度的制定实施至关重要,市场的繁荣、人们的健康和幸福也依赖于这种政府。《联合国千年发展目标》以及《2030年可持续发展议程》也号召各国政府通过自身职能的履行,特别是通过治理改革,提升机构能力,有效制定和实施公共政策来实现经济社会的可持续发展,满足公众日益增长的公共服务需求。

 

  国家或政府能力、治理有效性以及善治成为当代社会科学尤其是政治学和公共管理学的流行话语。例如,在政治学领域,塞缪尔·亨廷顿(Samuel P. Huntington)在《变化社会中的政治秩序》一书中指出:“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度。有的国家政通人和,具有合法性、组织性、有效性和稳定性,另一些国家在政治上则缺乏这些素质;这两类国家之间差异比民主国家和独裁国家的差异更大。”显然,亨廷顿试图超越国家或政府分类的传统观点,提出政府有效性概念并强调了有效政府与无效政府划分的重要意义。

 

  亨廷顿的学生弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在许多著作中也论及治理有效性、善治标准以及政治秩序和国家能力问题。例如,他在《什么是治理》一文中专门讨论了如何衡量治理有效性或“善治”(良好的治理)的标准问题,提出了四个方面的评价尺度:程序衡量(procedural measures)——官员的行为符合既定的规则;能力衡量(capacity measures)——国家汲取社会资源的能力;产出衡量(output measures)——国家治理所显现的效果;官僚机构自主性衡量(measures of bureaucratic autonomy)——政府机构独立、自主、灵活执行政策的程度。在他看来,政治秩序发展有三大结构要素:有效统治(国家能力)、法治和问责制(《政治秩序的起源》)。新冠肺炎疫情发生后,他分析了各国尤其是中美应对疫情的不同做法与结果,认为应对疫情表现好坏的关键不在于政体类型,而在于国家能力、社会信任和领导能力,而这正是中国成功而美国失败的原因所在(《大流行病与政治秩序:国家不可或缺》)。

 

  近二三十年来,“治理质量”(“政府质量”)或“善治”的研究与评价成为全球性的热门话题。哈佛大学内部冲突项目原主任罗伯特·罗特伯格(Robert Rotberg)认为,善治已经成为除教育、医疗、就业之外公众最关心的问题,我们需要一个有效的方法来衡量善治的结果。哥本哈根气候共识中心主任比约恩·隆伯格(Bjorn Lomborg)认为,善治是民众所希望看到的结果,但是如何达到真正的善治是所有国家都需要面对的问题,现在评估一个国家的治理成效比帮助其解决问题更关键。不同的机构及学者开发出形形色色的衡量国家或政府好坏与治理质量高低的指数或指标体系,如世界银行的全球治理指数、世界银行的营商环境指数、哈佛大学的政府质量指标、世界正义工程的法治指数、西蒙-安霍尔特研究团队的“好国家指数”、美国《外交政策》双月刊和美国和平基金会共同编制的“失败国家指数”等。在我国,也有各种各样的政府治理指数或政府绩效评估以及国家治理指标体系的建构及其应用,公共部门或政府绩效管理已成长为公共管理学科中一个重要的主题或分支领域。

 

  高效能治理在国家治理现代化中的独特规定性

 

  党的十九届四中全会强调“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。2020年5月22日,习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时提出了“高效能治理”的命题,彰显了在推进国家治理现代化进程中以高效能治理推动高质量发展的重要性。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》则将“国家治理效能得到新提升”确定为“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标之一。

 

  如何理解“高效能治理”?一般来说,“高效能”可以被界定为获得好的结果或取得成功,因而实现高效能治理的国家或政府可以被称为“成功国家”或“有效政府”,也可以说是达成了“善治”。换句话说,“高效能治理”应该是一个以结果为导向的综合评价标准,既包括效率、节约、效益等价值尺度,也包括民主、公平、正义和回应性等价值尺度,超越了公共管理学上所谓的“管理主义”和“民主主义”之争。燕继荣认为,强调高效能治理,就是要看治理的有效性,看制度完善不完善,是否能够切实解决治理中遇到的问题和麻烦;就是要在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,切实发挥好中国特色社会主义制度优势,让治理既能适应国家长治久安的需要,又能满足人民群众对美好生活的向往。

 

  作为国家治理现代化目标指向的高效能治理具有一系列独特规定性。首先,高效能治理具有深厚的历史根源和现实基础。习近平总书记指出,“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。把高效能治理作为国家治理现代化的目标定位之一,是扎根中国历史文化传统,吸取古今中外治乱兴衰的经验教训,适应中国转型发展、治理现代化现实需要以及全球趋势的合理选择;并经历了实践检验,具有显著优势,充满生机活力。

 

  其次,高效能治理凸显“以人民为中心”的公共价值取向。以人民为中心,始终把人民群众的利益摆在至高无上的地位,谋民生之利、解民生之忧,把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为政府改革的“试金石”,把人民群众的支持与拥护作为政府办实事、解难题的“发动机”,不断增进人民福祉,维护社会公平正义,促进社会全面进步和人的全面发展,是以习近平同志为核心的党中央的鲜明执政品格,也是高效能治理的必然要求和价值选择。

 

  第三,高效能治理以中国特色社会主义制度为基础。习近平总书记指出,“我们治国理政的本根,就是中国共产党领导和社会主义制度”。作为党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,中国特色社会主义制度是我国国家治理一切工作和活动开展的依据,要实现高效能治理,必须不断坚持和完善中国特色社会主义制度。

 

  最后,高效能治理以强大的国家(治理)能力为保障。制度优势能否转化为治理效能的关键在于治理能力尤其是制度和政策执行力。新中国成立七十多年来,特别是党的十八大以来,中国共产党在抓落实、促成效方面取得了巨大成就,强大的国家动员能力、高效的政策执行力以及能够最大限度整合资源、集聚最大公约数、形成最大同心圆的凝聚力、战斗力和行动力,已经成为“中国之治”的显著优势,为中国经济社会的持续稳定发展奠定了坚实基础。

 

  “十四五”时期要提升国家治理的整体效能

 

  面对“国家治理效能得到新提升”的新发展阶段目标任务,必须下大力气加快国家治理现代化步伐,提升国家治理的整体效能。

 

  一是夯实国家治理的制度基础。加强制度建设,推进制度创新,在坚持党的全面领导制度的同时,完善中国特色社会主义制度体系,夯实国家治理及公共治理的制度基础,这是把制度优势转化为治理效能的前提条件。例如,在政府管理领域,要深化行政体制改革以及经济、社会、文化、生态等管理领域的体制机制改革,完善国家行政体系,优化政府的组织结构与职责体系,创新行政管理方式,扩大人民有序政治参与,保障人民的监督权,建设人民满意的服务型政府。

 

  二是强化制度和政策执行力。习近平总书记反复强调“制度的生命力在于执行”,“一分部署,九分落实”,“狠抓落实”等等。对此,必须以解决制度和政策执行中的问题为导向,从执行主体能力强化、执行体制机制改革、执行过程环节协调、执行工具或技术改进等方面入手,消除影响制度和政策有效执行的体制性、机制性障碍,打通制度和政策执行的“最后一公里”。与此同时,优化制度和政策执行的监督机制,加大制度和政策执行的检查力度,切实督促领导干部提升制度和政策执行力。

 

  三是着力固根基、扬优势、补短板、强弱项。新冠肺炎疫情防控彰显了中国特色社会主义制度和国家治理体系的强大优越性;但同时也暴露出国家治理体系和治理能力的一些短板、漏洞、弱项,以及体制机制方面存在的不足。必须认真分析和总结这次 “大考”的经验教训,着力固根基、扬优势,加快补齐治理体系的短板弱项,提升国家治理能力和治理效能。

 

  四是改进治理方式。以“五治”(政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑)推进国家治理方式现代化;加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理;始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一;实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。

 

  我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程,面对新形势新任务,我们必须积极响应习近平总书记的号召,既要立足当前,又要放眼长远,让制度体系更加成熟更加定型,治理能力和治理效能显著提升,并有针对性部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策,以高效能治理引领高质量发展和高品质生活,为“中国之治”奠定更有力的支撑。

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