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碳达峰碳中和的实现举措与政策机制

  • 分类:聚焦改革
  • 作者:徐林
  • 来源:“ 清华大学中国发展规划研究院”微信公众号
  • 发布时间:2021-03-25 14:05
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碳达峰碳中和的实现举措与政策机制

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  • 分类:聚焦改革
  • 作者:徐林
  • 来源:“ 清华大学中国发展规划研究院”微信公众号
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  碳排放以及由此导致的全球气候变暖,被认为是我们全球全人类目前面临的一个共同重大挑战。尽管学术界和政界对这个问题并没有取得完全一致的看法,但全球主流意见已经基本形成一致,温室气体尤其是二氧化碳排放,被认为是全球气候变暖的主要原因。按照有关研究资料显示,在六种温室气体中,二氧化碳排放是导致全球气候变化的主要原因。过往的《京都议定书》和《巴黎协定》,都是基于这一主流观点形成的国际协议。

 

  中国一直以积极的姿态参与了上述两个国际协定的谈判和执行。作为一个发展中国家,中国承担着共同而有差别的责任,在维护自己发展权益的同时,一直坚守并完成了控制碳排放强度的承诺。去年,习近平主席代表中国政府提出了我国在在碳达峰和碳中和方面的“3060”目标,引起了国际社会的广泛关注和好评,但也形成了对中国在碳排放方面的新期待。国际社会在赞扬和疑惑中,也开始更多关注中国下一步会采取什么样的具体行动来实施目标。

 

  一、构建人类命运共同体的具体行动

 

  根据气候变化专门委员会(IPCC)2007年报告的预测,如果不能有效控制温室气体的排放,到2100年,全球气温和海平面可能分别上升1.1-6.4℃和16.5-53.8厘米,人类活动导致的碳排放对气候变化的贡献至少占95%。恰恰是出于对这样一些挑战的共同的担忧,《联合国气候变化框架公约》提出了全球碳排放大国的减排目标。世界各国以全球协约的方式减排温室气体。从碳达峰、碳中和这个角度来看,目前全球已经有50多个国家实现达峰。排名前十五位的碳排放国家中,美国、俄罗斯、日本、巴西、印度尼西亚、德国、加拿大、韩国、英国和法国已经实现碳排放达峰。中国、墨西哥、新加坡等国家承诺在2030年以前实现二氧化碳排放达峰。

 

  我们正处于百年未有之大变局的动荡时代,在这样一个特殊时期,原有国际秩序正在经受考验和挑战,无论是西方发达国家和发展中国家,都在各自盘算着如何在变局中完善并重塑新的更加公平合理的全球新秩序。习近平主席代表中国提出了构建人类命运共同体的构想,我个人理解,这实际上阐述的是,全球所有国家、不同民族在我们赖以生存的地球大家庭中是一个命运共同体。既然是命运共同体,就需要共同面对发展和生存中的共同挑战,在共同认可、共同遵守的国际规则基础上共同采取行动。虽然在所有全球议题上取得认识一致并共同采取行动并不容易,但在应对气候变化和碳减排问题上,可能是全球不多的可以抛开意识形态差异,共同采取行动直面挑战、加深国际合作的一个重要领域。

 

  从大国之间围绕碳减排议题的国际博弈来看,围绕气候变化和碳减排问题,过去发达国家不甘于自身采取减排行动,一直希望中国这样的当今排放大国协同采取行动,以弥补他们在减排上增加的成本或经济损失。欧美国家曾经试图提意对中国等一些不实施碳减排配额的国家实施碳关税制度。如果真要实施碳关税制度,它不仅会使我国出口产品的价格竞争力发生变化,对发展中国家也会构成发展挑战。

 

  因此,中国的碳减排新宣示和新选择,对共同化解全球面临的重大挑战,缓解中国作为碳排放第一大国面临的政治经济压力,更好地形成促进人类命运共同体建设共识,具有重要的全球意义。

 

  二、中国的现实挑战和难题

 

  中国面临的碳排放挑战巨大且具有难度。中国是人口大国、生产大国、消费大国、出口大国,毫无疑问也是排放大国。中国的碳排放总量、单位GDP碳排放量、人均碳排放量都名列世界前茅,排放总量和人均排放量还在上升。统计数据显示,中国2019年碳排放总量达98.25亿吨,占世界总量的28.8%,这一比例超过中国的人口和GDP在世界总量的占比,因为中国的人口占全球人口大概是五分之一,中国的GDP占全球的GDP只有17%多一点,这说明我们人均碳排放和单位GDP碳排放量都是比较高的。

 

  从过去五年的数据看,中国碳排放总量年均增速约为1.25%。从单位GDP碳排放量来看,中国单位GDP二氧化碳排放量约为0.75kg/美元,约为美国的3倍,德国的4倍。尽管中国人均二氧化碳排放量仅为6.84吨,只相当于美国的一半,但还在逐年增长。

 

  问题是,随着中国居民收入水平持续提高和消费需求升级,人均能源消费水平和能源消费总量还会进一步提高。目前我国人均能源消费量为3.5吨标准煤/人年,与发达国家还有较大差距,只相当于美国的约1/3,德国和日本的约2/3,但未来会进一步向发达国家水平趋同。但我们只能向能效水平更高的德国和日本趋同,而不能向美国趋同,前提是我们的能效水平必须达到甚至高于德国和日本的水平。能源消费达峰与碳排放达峰关系密切,除非能源结构的显著调整到导致的碳减排效应能够抵消能源消费增加带来的碳排放增加效应。由此可见,即便是按期实现碳达峰,对中国来说也并不是一件容易的事情。

 

  按期实现碳达峰后再进一步实现碳中和,我们的难度与发达国家相比要更大。从达峰到中和,我们只有30年的时间。但是过去欧美等发达国家,他们一般都经历了50-80年左右的时间,我们的碳减排曲线会比他们更陡峭。

 

  从发达国家的经历来看,碳减排曲线与一个国家的产业结构以及城市化率有密切关系。一般来说服务业占比达到70%左右的时候碳排放就开始达峰并持续下降,城市化率达到80%左右的时候,碳排放也开始达峰并下降。但目前中国服务业的占比只有54%左右,城市化率也只有61%,所以我们离西方发达国家表现出来的碳减排拐点或结构特征还有一段距离。所以对我们来说,要实现碳达峰,包括碳达峰之后碳中,挑战和难度是非常巨大的。值得期待的是在绿色低碳技术特别是与太阳能利用效率相关的零碳能源技术的新突破,能够弥补经济社会结构转换相对滞后的不足。

 

  尽管面临诸多挑战,中国还是下定了决心在实现2020年碳排放强度下降目标基础上,进一步提出了在2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的新目标,并开始部署落实采取行动。

 

  值得重视的是,中国推进碳达峰和碳中和目标的实施,还具有在能源领域构建内循环为主的新发展格局的战略意义。我国经济安全面临的挑战表现在诸多方面,其中最主要的还是能源安全。这是因为我国的石油和天然气对外依存度分别达到了73%和43%,且还在进一步上升。不仅如此,我们石油天然气的战略储备也达不到安全储备的要求,如果能够尽快构建以新能源为主的绿色低碳能源体系,推进交通领域的电动化和氢动化,就能大大降低石油和天然气的对外依存度,提高能源安全自主保障水平,也能缓解我国在敏感地区地缘政治方面的压力。

 

  三、“十四五”规划的目标导向和路径

 

  国民经济和社会发展“十四五”规划纲要在刚刚闭幕的全国人大已经高票通过。“十四五”规划对碳减排提出了一些明确的目标和部署。从一些相关指标来看,提出了单位GDP能耗要进一步降低13.5%,单位GDP碳排放要降低18%的目标。这两个目标是有关系的,碳排放降低的幅度要比单位GDP能耗降低的幅度要更高,多出近5个百分点,这5个百分点实际上就是清洁能源替代的碳减排效应。清洁能源的替代导致碳排放下降的幅度导致单位GDP能耗下降的幅度更大。这意味着“十四五”期间应该采取更强有力措施提高绿色低碳能源的比重,规划提出的目标是,非化石燃料使用量占比要提高到20%

 

  “十四五”规划还提出森林覆盖率要提高到24.1%,这也是一个很宏伟的目标。因为“十三五”末中国的森林覆盖率大概是23.2%,我们要在未来5年提高0.9个百分点,也就是接近1个百分点的森林覆盖率。我国有960万平方公里的国土面积,这意味着要增加约9万平方公里的森林覆盖面积。

 

  在总体规划目标要求基础上,有关部门还要编制专门的碳达峰、碳减排“十四五”专项规划,专项规划会有比总体规划纲要更具体的部署和举措。从各省市出台的“十四五”规划来看,也都围绕碳达峰和碳中和目标,提出了各自的目标和措施,有些地区甚至明确提出了提前达峰的具体目标。

 

  有了碳减排目标,碳减排的路径到底应该怎么走?还需要梳理一下中国碳排放的大户到底是谁。从相关数据看,中国碳排放占比最高的,第一就是电力部门,因为中国的电力部门煤炭发电还是主体,碳排放大概占了51%。其次就是工业部门,占了大概接近28%,主要是钢铁、建材、石化等高碳部门。再就是交通运输,占比约9.9%。第四个应该是城市建筑居住,大概是5%左右。

 

  导致这一格局主要是因为中国的能源工业是高度依赖煤炭的,一次能源煤炭占比目前还有57%,虽然已经与过去相比有了很大下降,但是由于煤炭是中国能源资源禀赋最好的,所以中国目前能源的生产消费中还高度依赖煤炭。中国能源部门80%的二氧化碳排放来自于煤炭,其次是石油占约14%,天然气占约5%。所以,解决碳达峰和碳中和问题,能源生产和消费结构的低碳化转型、工业部门的降碳和脱碳、交通运输领域的电动化和氢动化、推行城市绿色低碳建筑和整个社会经济的深度节能,可能会成为最根本的出路。

 

  四、强化举措和构建机制

 

  有了明确的目标和时间表,就需要有强有力的举措和政策机制,以下是围绕实现目标而展开的主要政策思考。

 

  第一,全方位加大节能力度,推进节能技术创新和推广应用。我国家然是一个能效水平不高的国家,目前单位GDP的能耗与世界上比较先进的发达国家相比,大概还有30-40%左右的差距。如果我们能弥补这个差距,有利于抑制能源消费总量的增加和尽早实现能源消费达峰,毫无疑问也有利于碳排放达峰。

 

  在人均能源消费水平向发达国家趋同的过程中,要实现向德国和日本趋同,前提是中国的能效必须达到德国和日本的水平。在节能领域,我们在很多方面都具有非常大的空间。一些案例和经验表明,在工业领域,对生产线实施数字化、智能化改进,就可以提高30%左右的能效水平;在产业园区和城市社区,进行综合能源服务体系的改进,通过多能互补、峰谷调节、智能配置,也能实现30%以上的节能;在交通运输领域,城市智慧交通体系的构建和完善,就可以通过减少通行里程和道路拥堵,节约20%以上的能源,这还不包括交通工具本身的能源利用技术的改进;在城乡建筑节能领域,中国城市很大部分的建筑都不属于节能型建筑,如果对这些建筑进行节能改造,或是对新建筑按照碳中和、低碳节能的理念来进行设计和建设,都可以大大提高城市建筑的节能水平;在数字经济领域,数字技术与经济社会发展的广泛深度融合,会有很强的数字节能效应,数字经济和数字社会本身的发展,也能通过合理布局、程序优化、产能适度等,减少数字化转型过程中的能源消耗;最后是生活节能,怎么在日常生活的微小之处、点点滴滴中倡导节能的生活行为、消费行为,同样非常重要并产生巨大的节能效应。

 

  在实施能源消费总量控制的制度设计中,应该更多关注化石能源消费总量的控制,在用能权人人平等基础上,通过用能权额度配置和市场交易制度,更好滴激励节能和少用能,让多用能者通过多付费承担减排责任。

 

  第二,要加大加快绿能的结构性替代。加快绿能替代是未来碳达峰和碳中和的主要出路,也是未来能源革命和转型的根本要求。加大加快绿能替代,重点在光伏发电、风力发电、生物质能、内陆核电、燃料电池、储能、智能电网,以及新能源领域相关材料领域的先进技术突破和广泛应用,加快构建以新能源为主体的现代绿色低碳能源体系。中美绿色基金特别关注这个领域方方面面的技术进展和投资机会,作为投资人,我们敏感并乐观地注意到,过去几年国内在这些领域的技术进步非常快,很多技术创新在不断地孕育发芽,隐含了很多投资机会。目前,光伏发电每度电的成本已经降到了只有1毛多钱,已经完全具备竞争上网的能力和水平,风力发电的成本也在持续下降。过去电力系统的人称风电和光电为垃圾电,这是因为风电光电不仅成本高而且还不稳定,但随着发电技术、储能技术和电网技术的进步,特别是太阳能转化效率的不断提高,或许不久的未来,煤电有可能被认为是垃圾电了。最近中央财经委员会会议明确提出要要构建以新能源为主体的新一代电力系统,这不简单是一个全新的提法,恰恰是看准了这一领域的技术进步和发展方向,值得期待并为之付出努力。未来应该围绕非化石能源占比持续提高的目标要求,加快绿能替代领域的技术研发和推广应用投入。

 

  第三,要在城市和乡村规划设计中,推行碳中和理念。远到到欧美近到香港,我们都看到过一些完全按照碳中和理念来设计建造的绿色低碳建筑,但中国大陆这样的建筑还不多见。考虑到建筑及其相关能耗占了我国能源消耗40%,为了实现碳达峰、碳中和目标,我们没有别的选择,必须在城市规划和建筑设计中,包括乡村的规划和建设中推行碳中和理念,改造现有建筑并在新项目建设中推行绿色低碳的城市、社区、乡村和建筑。这或许会提高建设成本,但政府完全可以在供地环节、规划环节、定价环节、税收环节,通过优先获得、容积率调节、价格税收、成本分摊等机制,来予以激励和推广。

 

  第四,加快全社会植树造林和森林碳汇的建设。“十四五”规划纲要提出了森林覆盖率目标,未来5年要提高0.9个百分点,加上整个生态系统的建设和完善,都可能产生碳碳汇效应。但怎么把森林植被建设做得更好更有效,还需要建立一个更好的机制,以调动激励更多的资源投入到生态环境的改善中去。我们过去植树造林都是通过所在单位每年去义务植树造林。这种植树造林更多可能靠的是政府投入,更多是一种公共财政支出。但如果我们要调动更多的社会资本加入到这个行列,就必须要探索建立更有效的生态价值市场化实现机制,使社会投资者的生态投入能够获得相应的市场回报。

 

  国家发改委曾经在浙江等地启动过生态价值市场化实现机制的试点,以更好实现“绿水青山就是金山银山”。习近平主席在成都考察时,还曾经说过生态是有价值的。绿水青山等生态的既有价值,都要有一个好的机制来加以形成、转化和实现。比如,蚂蚁金服几年前通过支付宝启动了蚂蚁森林绿色低碳公益项目,旨在鼓励社会大众选择绿色低碳生活方式,如步行或骑自行车代替开车、选择公交出行、网上办事等低碳减排行为,相应的减排量被计算为虚拟的“绿色能量”,用来在手机里养大一棵棵虚拟树。虚拟树长成后,蚂蚁森林和其公益合作伙伴就会在荒漠化地区种下一棵真树,蚂蚁金服通过这一机制,已经完成了约2.23亿颗树的种植,取得了很好的绿色低碳效应,形成了很好的生态价值。我们过去的调研,也发现过很多地方有很好的生态价值投入形成和生态价值转化实现的好做法和好案例,这些做法完全值得政府部门把它制度化。好的激励机制和市场化转化机制形成后,就会有更多的社会人力、私人资本投入到生态建设的公益活动和市场化活动中去。在这方面还需要进一步加大力度,解放思想、拓展空间。

 

  第五,实行化石能源消费和碳排放额度控制,构建用能权和碳交易机制。既然明确了碳达峰的具体目标,且碳排放达峰与能源消费达峰特别是化石能源消费达峰有密切关系,就值得以此为依据实施化石能源消费总量和碳排放总量控制、额度分配和相应的权益交易制度。这是一个被证明是市场有效的激励和约束制度,在中国碳达峰和碳中和进程中值得启用、推广并不断完善。中国目前的碳交易体系建立在自愿义务减排的基础上,很难扩大交易规模并产生全局性影响,值得通过先易后难、试点突破、逐步推开的方式在全国广泛实行强制性减排和额度交易制度。

 

  第六,构建全球绿色低碳领域的技术产品、服务的自由贸易和投资制度。欧美等发达国家特别是美国新政府,都表明要和中国加强在气候变化领域的国际合作。在气候变化领域的国际合作到底要做什么?这不仅仅是谈如何设定减排目标问题,不仅仅是谈发展中国家、发达国家在减排领域如何承担共同而有区别的责任问题,而要谈如何通过合作机制建设相互促进碳减排问题。在这个领域,有一个很重要的国际合作话题值得引起重视,那就是碳减排领域的自由贸易和投资问题。现在欧美等发达国家特别是美国对中国还在实行先进技术产品贸易和跨境投资的限制,理由是威胁美国的国家安全,但美国的国家安全已经被大大泛化了。我们看到,一些先进的绿色低碳技术也被列入了贸易限制和投资限制的领域。美国商务部把中国真正从事绿色低碳能源发展的三峡集团都列为了实体名单,理由是三峡集团和中国军方有关系,这完全是令人匪夷所思的安排。这意味着像三峡集团这样完全绿色低碳的能源企业,今后在绿色低碳能源发展领域的国际合作,就会受到不合理的限制。这样的行为对全球的碳中和、碳减排是不利的。中国在这个领域与欧美等发达国家讨论时,需要引领必要的国际合作话题、制定合理的国际合作规则。既然碳减排、碳中和是全人类的共同挑战,对有利于碳减排、碳中和的技术、产品、服务贸易和跨境投资,就不应该有任何出于政治目的限制,必须在这一领域推行的完全自由贸易和跨境投资制度。

 

  第七,构建更好的绿色低碳金融和投资环境。为了实现碳中和,到底需要多大规模的投资?最近国际国内有不同的报告提供了不同的数据。比如,高盛的报告认为说全球大概需要85万亿美元,中国有报告认为中国需要100万亿人民币以上,也有报告认为需要数百万亿人民币。不管精确的数据究竟如何,考虑到碳减排和碳中和的涉及面如此之广,几乎关联经济社会发展的方方面面,强有力的绿色低碳投资激励和更好的绿色低碳金融服务是必不可少的。应该建立更好的激励绿色影响力投资的机制和制度,发展更多从事绿色低碳金融服务和绿色低碳投资的专门机构。

 

  中国政府虽然较早倡导并推行了绿色金融实践,而且把这个议题作为G20杭州峰会的一个议题,引起了广泛的国际响应,但我们在绿色金融,特别是在促进ESG投资、绿色影响力投资方面,并没有建立起特别有效的系统性制度、政策和激励机制。ESG投资尽管在全球已经成为主流投资模式,但像中美绿色基金等专门从事绿色影响力投资的绿色基金和绿色低碳金融服务机构在中国的实践,面临的困难其实还不少。这值得引起宏观部门、货币当局、监管部门、环保部门的更广泛关注。这涉及到资源配置、标准认定、政策激励、市场环境等诸多方面的机制设计。实际上,一旦建立了更好的制度和机制,能够通过更有效地绿色金融和绿色投资,推动我国的绿色低碳发展转型,我们或许会发现,我们经济社会发展面临的其他宏观性和结构性问题,也相应能够一并得到解决。

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发布时间:2020-04-04 00:00:00