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对话李青:反垄断是向前推进我国市场经济的重要力量

  • 分类:本会新闻
  • 作者:章伟升
  • 来源:亚布力内参
  • 发布时间:2021-03-14 12:23
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【概要描述】

对话李青:反垄断是向前推进我国市场经济的重要力量

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  • 作者:章伟升
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  编者按:《反垄断法》是一头“睡狮”,平时可以沉默,可一旦被唤醒即具有超级威力。中国互联网平台反垄断山雨欲来,分拆、重罚、遏制大公司的舆论纷杂。但是,反垄断法的裁决常常产生深远的经济甚至政治后果,如何牢牢锚定在法律、理性和专业的轨道上,警惕情绪干扰,是这部经济宪法眼下要过的大关。

 

  国家的前途依赖正确的共识,我会副会长李青(曾任国家发改委反垄断局副局长、国家市场监管总局价监竞争局副局长)在接受亚布力论坛专访时,分享了她对反垄断的一些思考。

 

  李青提醒,《反垄断法》作为市场经济宪法,是维护公平竞争最重要的法律制度,是重武器,它有特定的目标价值,要遵循限定的范围。她还点出,中国的反垄断制度包括对行政权力排除限制竞争的规制,提供了从约束行政权力入手,以此促进市场经济制度发展和完善的法律路径。目前,由于监管政策和改革不到位,企业一些行为可能因此变形,因此对企业监管的治本之策,离不开经济体制的进一步改革。对于改革步入深水区,李青表示要有定力,现阶段要坚持目标导向,下决心向前推进市场化改革。中国将修改反垄断法,李青对此也有自己的分析与期待。

 

 

  以下为亚布力论坛对话李青的内容:

 

  讨论反垄断,要保持理性、专业

 

  亚布力论坛:最近一段时期,反垄断尤其是对互联网平台经济的治理,受到各方面重视,成为热点话题,你的看法是什么?

 

  李青:现在确实是反垄断的好时机,有各方重视和更好的社会认知。反垄断从2008年开始,现在是第13个年头了。我觉得是各方面因素促成反垄断进入大众和领导视野,开始真正发挥它的影响。但必须说清楚,我觉得领导层、决策层一直很重视反垄断,今天的局面是十多年来各方面共同努力造就的。要珍惜这个好时机。

 

  在这种背景下,有几点我觉得值得说说。一是作为观察者、研究者,要更加理性地讨论问题。一些反垄断案件正在调查和有序推进,一些案子正在法院审理,中国现有的竞争法律框架也能够为解决这些问题提供基本思路,此时大家应该保持对执法司法机构足够的信任和尊重,不要情绪化,不能未审先判。如果舆论认定企业错了,必须得罚,会给机构造成很大压力。

 

  二是要坚持专业性。现在反垄断在平台经济领域开始了全面的应用,通过法律的实施来解决这个领域的竞争问题,是有利于行业发展的。互联网平台经济确实有自身的规律和特点,但反垄断的基本原理是一致的,从这个角度说,互联网平台的反垄断监管是工作的正常推进。只不过面对平台经济这个新领域时,要平衡好基本原理与特点,既解决问题,又有利于发展。

 

  亚布力论坛:你现在在中国经济体制改革研究会从事研究工作,从改革的视角看反垄断,有什么独特发现?

 

  李青:中国的政策对企业约束力其实很强,我们在研究改革的过程中看到,企业很多行为不完全是自主选择,而是现有政策的体现。由于监管政策和改革不到位,企业一些行为可能会因为现实而妥协、变形。我们国家的市场经济体系本身还在构建和完善过程中,未来肯定还有很多法律制度和监管政策会变化,企业行为也会随之改进。政策的优化会带动企业行为的优化,反之企业行为并不会从根本上改变,如果仅仅是处罚,处罚之后企业究竟怎么整改不明确,企业的行为依然是应政策而产生的对策。

 

  也就是说,对企业监管的治本之策,需要经济体制的进一步改革,法律制度的进一步完善。如此,有些问题自然而然就解决了。在观察现阶段纷繁复杂的问题时,多加一个考虑的因素和角度是有必要的。

 

  亚布力论坛:"反垄断背后的原理是一致的",这句话怎么理解?

 

  李青:反垄断有特定的目标价值。我们要明白,不是所有与竞争相关的行为都归在《反垄断法》管辖范围内,只有那些损害市场竞争机制、减少市场竞争到一定程度的行为,才会是《反垄断法》框架下的违法行为。

 

  当然,中国《反垄断法》也有其特殊性,它把提高经济运行效率、消费者权益保护、社会公共利益、促进社会主义市场经济健康发展等都作为目标价值的内容。理论界对此也有讨论,比如《反垄断法》核心目标价值应该是单一的还是多元的等等。但在违法行为的具体类别上,《反垄断法》有非常明确的规定,是反垄断目标价值的具体体现,这是讨论反垄断话题的基础。

 

  为什么会讨论这个问题呢?我个人理解,中国的市场经济是从计划经济转变而来的,需要把反垄断的目标价值讲得更全面、更饱满,才能从竞争角度推动计划经济向市场经济的转变,所以中国《反垄断法》呈现出多元化目标的局面。虽然在法理上有争议,但符合中国特色和中国实际。

 

  亚布力论坛:你是说,反垄断应该遵循限定的范围?

 

  李青:哪些行为是被《反垄断法》所禁止的,法律有明确的规定。我国有基本完整的法律体系,有多部不同定位和目标价值的法律,规制企业行为的不只有《反垄断法》,不能只盯着反垄断。我们常说《反垄断法》是市场经济的宪法,可以说是重武器。它使用的理想状态,应该是可以阻断一种违法行为,规制一种商业模式,纠正和调试市场经济发展。有时候,一个《反垄断法》案件的判例会影响某种商业模式很长时间。

 

  反垄断制度与中国企业

 

  亚布力论坛:但现实是,这些年创业者有个“永恒问题”——如果巨头入场,自己还有机会吗?现在连菜贩子也开始这么问了。

 

  李青:这个话题涉及如何认识和把握互联网平台经济的规律。平台经济的扩张到底有没有边界,是非常前沿的理论问题,到现在还没有一致结论。平台企业会将尽可能多的用户留存在自己平台上,而且用户需要什么,平台完全有能力去发现并提供,这种特性使得平台模式的扩张可能没有边界,各大平台终究有一天会碰面,终究有人会败下阵来,然后赢者通吃。这会不会是互联网经济的规律,是不是基于互联网自身特征的本能性扩张?如果对这种趋势加以限制会怎么样,在什么情况下需要限制以及如何限制等等问题,既需要各方专家深入研究,也需要对互联网经济本身的历史观察。

 

  仅就商业模式发展而言,平台企业进入传统行业是一种商业模式迭代,商业模式迭代本身无法避免,就像汽车替代马车,这种趋势是无法阻挡的,只能适应。问题在于,迭代产生的社会影响和后果,不是赢者来担当,而是嫁接到了被淘汰者身上。以社区团购为例,平台进来了,菜贩子却失业了。作为一种负外部性,政府可以通过相应的公共政策来解决,比如完善社会保障体系、为失业者培训新技能、提供更多的就业岗位等等。总之,应该也可以通过积极救助弱势群体来平衡这种负外部性,而不是禁止商业模式迭代、不让企业发展。

 

  亚布力论坛:分拆大平台会成为中国的现实选项吗?

 

  李青:我个人认为,至少在现有中国《反垄断法》框架下,没有仅仅因为企业太大而分拆的条款。如果真有这方面的政策需要,应该在《反垄断法》中增设相关法律条款。目前的《〈反垄断法〉修订草案(公开征求意见稿)》里还没有这部分内容。

 

  另外,根据现行《反垄断法》的规定,有一种情况也许可以称为“分拆”——如果企业违反《反垄断法》实施集中的,反垄断执法机构可以责令企业采取措施恢复到集中前状态,也就是将集中的再次分开。但这个规定跟企业太大需要分拆并不是同一件事情。

 

  需要注意的是,《反垄断法》不反对企业做大,不反对企业具有市场支配地位。企业大本身不违法,他们是竞争的获胜者,肯定有其致胜之道,很多时候大企业还是科技、商业模式创新的主要力量。《反垄断法》反对的是大企业滥用市场支配地位,具体哪些行为不能有,法律也有明确规定。

 

  亚布力论坛:根据中国现在的《反垄断法》,对于滥用市场支配地位的企业,可以处上一年度销售额1%-10%的罚款。这个区间弹性比较大,最终罚款额如何确定?

 

  李青:欧美等国家或地区对企业违法行为没收违法所得或处以罚款,一般以竞争损害的计算为基础来确认金额。即垄断行为造成了多大的竞争损害,违法者应该弥补这个损害,情节严重的,还要付出更大的惩罚性代价。因此,他们一般会根据违法行为的种类、范围、持续时间等测算竞争损害,再根据情节轻重等予以惩罚性罚款。没收违法所得和罚款,一般会有一个上限——不超过企业上一年营业额的10%,主要是避免罚没导致企业难以为继。

 

  中国的《反垄断法》原则上借鉴了这些条款,但没有细化和具体的规定。在执法实践中没收违法所得的案件并不多,罚款则是执法机构按照企业上一年度销售额的1%-10%来确定。特别希望在修订《反垄断法》时能够考虑这一点,提升《反垄断法》的精准、专业和权威性。

 

  亚布力论坛:反垄断政策对待充满争议的互联网平台新商业模式,应该持什么原则?

 

  李青:既要审慎又要有作为,渐进式地解决互联网平台竞争问题。在现有法律框架下确实存在竞争问题的企业行为,执法机构应该积极作为,既体现法律的权威性,也可以给企业一个稳定的法律预期。同时,看不准的可以暂时放一放,不用着急。中国现有法律框架能够为解决目前的问题提供基本框架和思路,就算《反垄断法》解决不了,还有《反不正当竞争法》《价格法》《电子商务法》等相关法律可以从不同视角实施监管。如果非要现在就解决所有问题,非要用《反垄断法》来解决,可能不现实。

 

  反垄断制度如何推进经济体制市场化改革?

 

  亚布力论坛:《反垄断法》是市场经济宪法,它的目标是维护市场经济的核心——公平竞争。但中国的市场经济是从计划经济转型而来,中国的反垄断制度有哪些措施来应对这一特色?比如国企、民企的公平问题。

 

  李青:中国的《反垄断法》有一个专章,全世界大多数国家或地区都没有,就是禁止滥用行政权力排除、限制竞争,第一章、第七章也有相关规定,如果行政机关在行使权力时排除限制了竞争,在《反垄断法》框架下是违法的,将按照有关规定被纠正。这实际上是在竞争领域对行政机关行使权力规定了“负面清单”。如果上述规定得到充分、有效的实施,促进行政机关对竞争的理解和尊重,将会大大强化市场竞争、释放竞争机制的力量。假如没有《反垄断法》的这部分内容,规制行政垄断就于法无据了;有了《反垄断法》之后,可以判断行政机关哪些行为是违法的、需要被纠正的。特别希望《反垄断法》的这一部分,能够发挥更大的作用。

 

  亚布力论坛:《反垄断法》之后,又出台了公平竞争审查制度,后者的目标是什么?

 

  李青:公平竞争审查制度要求政策制定机关原则上要尊重市场竞争,主动建立政府行为的竞争边界,在制定出台政策之前,必须对照程序和标准自我约束、自我审查,避免政策扭曲、限制、排除市场竞争。目前,我个人观察,公平竞争审查制度已经推开,下一步应该让审查制度真正发挥作用。其中很重要的一条,就是要进行责任追究,否则公平竞争审查落不到实处。

 

  亚布力论坛:从这个角度看,《反垄断法》相关章节和公平竞争审查制度可以约束行政机关的权力,以此推进中国经济体制的市场化改革。

 

  李青:《反垄断法》和公平竞争审查制度的出发点,是约束行政行为,防止排除限制竞争。需要说明的是,政府跟市场不是泾渭分明、完全分开的,在很多领域是交织、融合在一起的。当然,现阶段我国还是政府偏强,市场的力量有待进一步释放。政府管理、管制不恰当导致的竞争问题,比市场上企业自己导致的竞争问题相对更加重要,这是要着力解决的。

 

  亚布力论坛:对近期发布的《关于平台经济领域的反垄断指南》,你有何评价?

 

  李青:我个人认为,《指南》在这个时间发布,不仅仅是解决一些执法认识问题。如果从更加宏观的背景学习和研究它,可能会有新的体会。比如说《指南》的制定和有效实施,可以助力构建更加完善的社会主义市场经济体制。

 

  2019年10月,中央文件首次把公平竞争作为一项制度,将其定位于完善社会主义市场经济体制的重要支撑。2020年10月,“十四五”规划建议提出,改革开放要迈出新步伐,要健全公平竞争制度,加强反垄断和反不正当竞争执法司法。因此,在“十四五”乃至更长的时期,保障市场公平竞争对完善社会主义市场经济体制、建设高标准市场体系,有着不可替代的决定性作用,这其中,反垄断又是公平竞争制度建设的重中之重。

 

  需要注意的是,现在大家的目光都聚焦在企业身上,但是《指南》中关于滥用“行政权力排除、限制竞争”、公平竞争审查的部分还不太受关注,其实这一部分更加重要。如果学者和实务界多去研究、多解读这部分,很多有价值的东西会浮现出来。

 

  亚布力论坛:改革路上有时会产生困扰和反复,要如何面对?

 

  李青:我个人理解,我国经济体制改革的目标一直是清晰的,那就是建立社会主义市场经济体制。当然,要实现这个目标,必须逐步解决问题。在改革初期,改革更多是也应该是问题导向,以解决问题为主要任务。现在,改革进入深水区,各种问题、难点交织在一起,坚持目标导向就很重要,要下决心向前推进市场化改革。改革政策也好、具体的改革措施也好,要超脱各种利益局限,真正站在国家的角度上设计制度。

 

  当然,如果暂时不能从根本上解决问题,至少要向着接近目标的方向努力,为解决问题、实现目标创造更好的条件,至少不要让问题再加重,让未来更难做。很多问题说到底还是需要通过市场化改革来解决,我们要坚持这一目标,要有定力。

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发布时间:2020-04-04 00:00:00