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李青:采取渐进式监管方法解决互联网平台竞争问题

  • 分类:本会新闻
  • 作者:
  • 来源:新京报
  • 发布时间:2021-01-06 14:35
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李青:采取渐进式监管方法解决互联网平台竞争问题

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  对互联网平台进行反垄断监管是一项具有挑战的工作。我们可以从互联网创新中获得巨大的收益,同样如果监管失误,也会有巨大的风险和损失。因此,把美国作为互联网领域反垄断的探路者,在学习有益的经验的同时注重汲取失误和教训,可以少走弯路。

 

李青

中国经济体制改革研究会副会长

国家发改委价监与反垄断局原副局长

国家市场监管总局价监竞争局原副局长

 

近两个月来,强化反垄断被频频提及,一些互联网巨头也被监管约谈。近期阿里巴巴、阅文集团、丰巢网络三家公司因未依法申报违法实施经营者集中被国家市场监管总局处以50万的罚款,反垄断成为公众关注的一大热门议题。为何强化反垄断被反复提及?反垄断重点为何落在互联网平台?新京报围绕这些问题采访了中国经济体制改革研究会副会长、国家发改委价监与反垄断局原副局长、国家市场监管总局价监竞争局原副局长李青。作为前执法官员,李青曾先后调查了多起重大经营者价格垄断案件以及行政机关滥用行政权力排除限制竞争案件,并负责研究起草我国的公平竞争审查制度。

 

在李青看来,我国一直都很重视反垄断,不能认为现在才开始重视反垄断。她同时还指出,也不能简单认为互联网企业就是当前反垄断监管的重点。“只要存在滥用市场支配地位、达成实施垄断协议等《反垄断法》禁止的违法行为,任何领域、行业和企业都会受到《反垄断法》的规制,在某个时间点上往往会被认为是反垄断的对象和重点。”

 

现有的法律政策体系能否有效解决互联网平台竞争的问题?李青认为,中国现有法律包括政策框架体系,能为我们解决互联网平台的竞争问题提供基本框架和基本思路,但同时也面临挑战和难题。“反垄断执法具有很强的专业性,对互联网平台企业的监管上还面临一些理论上的不同观点,不过所有的监管资源进行有效配置,采取渐进式方法,能够逐步形成共识,解决互联网平台竞争问题。”

 

近年来,国外在不断加强对互联网巨头的反垄断,有哪些经验可以借鉴?李青认为,中国和美国互联网产业的发展有相似性,中国可以学习美国的监管经验和不足,少走弯路。她指出,美国反垄断执法以促进国家整体竞争力的提升为目的,对影响行业发展的重大案件,考量因素会更多关注行业发展和国家整体竞争力。“我们在对互联网平台企业进行规制的时候,要把国际竞争也考虑进来。”李青说。

 

“我国并非最近才开始重视反垄断”

 

新京报贝壳财经:为何2020年开始、尤其是最近两个月以来强化反垄断被反复提及,强化反垄断有何意义?

 

李青:我的观点可能和这个有点区别。并不是以前不重视反垄断,更不能说现在才开始重视反垄断。我国一直都很重视反垄断,只是公众何时会关注反垄断并不确定,更不能反过来说,因为公众这段时间特别关注反垄断,所以说现在才重视反垄断。

 

2020年以来,国家市场监管总局就《〈反垄断法〉修订草案》公开征求意见,发布《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》,对阿里巴巴、阅文集团、丰巢网络三家公司处以50万的罚款。12月的中央政治局会议提出,强化反垄断和防止资本无序扩张。此外,有关部门两次约谈蚂蚁集团。这些事件放在一起,给公众的感觉是,反垄断工作最近才被重视和强化。我个人认为这些情况在很近的时间段内发生,可能有一定的必然性,但并不是说我国现在才开始重视反垄断。实际上,我们回头来看,从1993年开始的反垄断立法工作,到2007年出台、2008年实施《反垄断法》,再到2018年三家反垄断执法机构合并,可以清晰地看出反垄断在我国立法、起步、实施、提升不同阶段的发展趋势。同时,如果我们认真学习这几年党的重要决议、政府工作报告等,都可以看到加强反垄断执法的提法和要求,所以说我国一直都很重视反垄断。我主编的《中国反垄断十二年:回顾与展望》一书在近期出版,这本书由我国反垄断领域的多位专家、学者、官员、律师等撰写,从写实的角度展示了我国实施《反垄断法》12年来取得的成就,这也印证了我国对反垄断工作一直都很重视。但之所以反垄断一直没有全民热议式地进入公众视野,可能是反垄断实际上是一个非常专业的事情,比如相关市场界定、经营者集中审查、市场支配地位滥用、达成实施垄断协议等,和公众的距离比较远。而最近有关部门约谈、调查的企业,是公众比较熟悉的企业,所以大家感觉自己离反垄断也很近,引发了公众普遍的关注。

 

在我看来,无论是防止资本无序扩张,还是强化反垄断,监管是有稳定路径的,那就是依法行政。我国已经出台了较为完善的反垄断法律法规体系,相信很多的问题会迎刃而解。同时我们也要清醒地认识到,我们的市场经济体制还在不断发展和完善中,在法律、政策方面要把不完善的地方尽快完善上,为执法工作提供更好的支撑。

 

“不能简单认为互联网平台就是当前反垄断监管的重点”

 

新京报贝壳财经:公众还比较关注的一个问题是,反垄断重点为何落在互联网平台?互联网平台的垄断行为主要有哪些?

 

李青:我的观点和前面的观点有点类似,我觉得这个提法也有不全面。现在加强对互联网平台的监管,并不能反过来简单地说互联网平台是当前反垄断监管的重点。实际上,只要存在垄断协议、滥用市场支配地位等《反垄断法》明令禁止的违法行为,只要影响市场的正常竞争,任何领域、行业、企业都是反垄断要规制的对象。其实我们可以看到,反垄断执法机构对其他领域的垄断行为也在进行监管,只不过没有互联网平台那么受关注。实际上,我国反垄断执法机构的人力资源一直非常紧张,如果人力资源更多的话,会有更多的反垄断执法。

 

互联网平台的垄断行为有哪些?从理论上看,《反垄断法》禁止的各种垄断行为,包括互联网平台企业在内的所有企业都有可能发生。比如说,平台之间、平台与企业之间,有可能达成横向的或者纵向的垄断协议;比如说,互联网平台企业有可能具有并滥用市场支配地位;还比如说,互联网平台企业通过并购来消除潜在竞争等。不过,到目前为止,还没有看到反垄断执法机构公布对大的互联网平台企业有关垄断协议、滥用支配地位等垄断行为的处罚决定。

 

新京报贝壳财经:但我们也注意到,近期国家市场监管总局对阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业(集团)有限公司股权、阅文收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市丰巢网络技术有限公司收购中邮智递科技有限公司股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案,作出行政处罚决定,每项罚款50万元。

 

李青:这三家企业被处罚50万并不是因为它们的并购行为排除、限制了竞争,而是因为它们在集中前未履行申报程序。按照我国《反垄断法》的有关规定,经营者集中达到申报标准的,在进行集中之前,要向反垄断执法机构申报,反垄断执法机构审查同意之后才能进行经营者集中。现在对三家企业罚款50万元,主要是因为三家企业的并购没有履行申报程序。

 

截至目前,反垄断执法机构对互联网的执法案例,主要是对三家企业未履行经营者集中申报程序作出处罚的案例,还没有垄断协议、滥用支配地位的案例。因此,虽然从理论上讲,所有的垄断行为,互联网企业可能都会涉及。但现实中,行政执法这一领域,确实只有经营者集中应报未报的案例。出于对执法机构的尊重,在反垄断执法机构作出新的案件决定之前,还不能简单地下结论,说现在的互联网平台存在哪些垄断行为,那是不准确的。

 

当然,我们应当看到,互联网经济已经大大改变了人类的生活,而且现在正在进入了产业互联网时代。可以说,任何领域的监管都无法回避互联网,也许在未来某个时段,互联网平台可能会成为反垄断重点关注的对象。

 

“监管采取渐进式方法能够解决互联网竞争的问题”

 

新京报贝壳财经:现有的法律政策体系能否有效解决互联网平台的竞争问题?

 

李青:总的来讲,中国现有法律包括政策框架体系,能为我们解决互联网平台的竞争问题提供基本框架和基本思路,具有稳定性,同时也面临挑战和争议。我个人认为,行业部门管理、行政执法部门、司法系统等所有的监管资源进行有效配置,采取渐进式方法,能够解决互联网竞争的问题。

 

首先,我们现有涉及竞争的法律政策还是比较齐全。现有的法律政策体系中,涉及竞争的法律有《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《电子商务法》、《价格法》等。比如《价格法》中规定的经营者相互串通、价格歧视等。还有一些具体的条款分散在不同的法律中。

 

第二,我们在互联网反垄断方面还面临挑战,其中一个挑战是我们的市场经济体制不够完善。从监管的逻辑来讲,理论界和实务界都有一个基本的共识——首先我们会相信市场,完善的市场机制、充分的竞争能对经营者行为进行约束,来解决很多问题;如果市场失灵的话,我们会考虑制定规则进行规制;如果规制还不能解决问题,可以用事后监管的方式,比如行政执法或司法诉讼。同时我们需要注意到,中国目前的市场经济体制仍不完善。完善的市场经济体制在市场失灵时能够进行较好的自我调节,而在市场经济体制不够完善的情况下,一旦出现大的市场失灵,对经济运行、社会管理、人民生活等冲击可能更大。这或许是我们对反垄断的问题看得更重的原因。

 

第三,目前理论界和实务界对互联网平台经济的竞争问题的认识上,有共识也有分歧,甚至有较大的分歧。为什么?我想很大程度是因为经济学对互联网平台经济的一些基本理论问题,共识是有的,但成体系的理论还没有建立起来,导致实务中产生分歧,比如相关市场的界定、市场支配地位的认定等,理论认识对管理、规制、行政执法、司法的支撑还不够。

 

最后,即使在互联网竞争这一问题的监管上面临挑战和争议,我觉得现有法律政策体系可以为处理这些分歧提供基本框架和思路,监管体系有能力采取渐进式方式逐步解决这些挑战和分歧。就市场监管部门而言,目前有更好的执法资源和条件:一是2018年机构改革以后,市场监管总局职能更加全面,《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《价格法》、《电子商务法》等属于市场监管职能,一部法律解决某个问题有难度,还有其他法律的支撑;二是目前国家市场监管总局有若干个部际联席会议机制,能够整合行业规制和市场监管的资源,形成大监管的合力;三是市场监管系统有中央、省、市、县四个层级,如果把一些有争议的问题放到基层去解决,相当于在更小范围内有了试错空间,有利于逐步形成共识、积累经验。

 

“美国进行反垄断的监管做法更具借鉴意义”

 

新京报贝壳财经:比较欧美对互联网平台进行反垄断的做法,有没有可以借鉴的监管经验?

 

李青:中国的《反垄断法》立法中吸取了很多欧美反垄断法律的理念、原则、理论和技术,因此从体系上讲,借鉴参考欧美对互联网平台企业反垄断的实践,对中国而言,都是有价值的。具体而言,如果比较欧洲和美国对互联网平台企业进行反垄断的个案,我认为美国进行反垄断的监管做法更具借鉴意义。

 

首先,中国和美国有很多相似性。欧盟本土没有大的互联网平台,加上注重对消费者的保护,因此欧盟对互联网平台的监管比较严格细致,偏理想化,处罚也比较多。而美国的大型互联网平台企业比较多,在科技创新、应用技术和商业模式上,美国的互联网平台企业在全世界处于领先低位。同时,美国有3.3亿人口,拥有庞大的消费群体。中国也有众多的互联网平台、庞大的消费者群体。基于这种相似性,美国在监管方面的做法,有更多的参考价值。

 

第二,对互联网平台进行反垄断监管是一项具有挑战的工作。我们可以从互联网创新中获得巨大的收益,同样如果监管失误,也会有巨大的风险和损失。因此,把美国作为互联网领域反垄断的探路者,在学习有益的经验的同时注重汲取失误和教训,可以少走弯路。如果观察美国的反垄断历史,他们曾经做过一些不成功的案例,同样值得引以为鉴。

 

“反垄断要考虑国际竞争因素”

 

新京报贝壳财经:美国的哪些有益经验可以学习,同时我们要吸取美国的哪些教训?

 

李青:就我个人观察,美国实际上把竞争政策作为国家战略的一部分,反垄断执法以促进国家整体竞争力的提升为目的,在这个大背景下,对影响行业发展的重大案件,考量因素会更多关注行业发展和国家整体竞争力。同时,对于影响行业发展的重大案件,在美国的法律监管体系中,存在多重博弈的机制和多方考量的空间,体现了美国反垄断执法对重大案件慎之又慎的态度,唯恐案件裁判不当影响行业长远发展。美国历史上也确实有一些案例,事后他们自己也在反思,而正是这种反思推动了美国反垄断执法的不断提升,在整个经济发展和治理中发挥着越来越大的作用。

 

对我国而言,要更加重视反垄断,重视竞争政策,促进我国经济的健康持续发展:一是要尽快确立符合我国国情的多元化竞争政策目标体系。直接目标是改善和维护市场中的公平竞争机制,核心目标是促进经济效率提升,终极目标是提高消费者福利,另外还要兼顾维护市场统一、消除市场壁垒等目标。

 

二是提升竞争政策和反垄断执法的战略高度。竞争政策和反垄断政策不仅需要专业水准,也需要对行业有深刻理解,更需要有战略的高度,使竞争政策与其他经济政策相互协调,相互支撑,为我国经济的发展和综合国力的提升保驾护航。

 

三是要有发展的眼光。一方面,如果经营者确实违反了《反垄断法》,导致市场竞争被削弱、损害了消费者权益等,要按照法律法规进行严格执法。另一方面,也要看到我国社会主义市场经济还在逐步发展和完善的过程中,随着有关法律政策制度的完善,经营者的行为也会随之调整合规。

 

四是观察企业之间的竞争,要有国际视野。在对互联网平台企业进行规制的时候,要把国际竞争也考虑进来。我国的重点领域、重点行业,特别是高科技和新兴行业,中美两国竞争更为激烈,要尽可能给我国创新型企业更大的发展空间、更好的政策环境和更有弹性的容错空间,鼓励企业不断创新、做大做强。

 

 

中国反垄断十二年:回顾与展望

作者:李青

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发布时间:2020-04-04 00:00:00