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杨伟民:地方 “十四五”规划该如何编制?

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  • 来源:中国经济50人论坛
  • 发布时间:2020-12-04 16:44
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杨伟民:地方 “十四五”规划该如何编制?

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近日,全国政协经济委员会副主任、中财办原副主任杨伟民在“唐山研讨会”上发表了题为《地方编制“十四五”规划要注意的问题》的演讲,他表示,除了中央“十四五”规划之外,地方“十四五”规划也十分重要,并对此提出以下五点建议:

  • 一是瞄准规划定位,且规划内容必须要得到全社会的认可,才能形成最大公约数,包括在确定增长目标、确定重点发展的产业、确定常住人口规模,需要建设多少套住房,建设多少张养老机构的床位等问题上;

  • 二是找准发展思路,抓住主要矛盾;

  • 三是符合地方实际,不要照搬国家规划确定的发展思路;

  • 四是要实实在在,切忌文风八股,套话空话;

  • 五是要重视优化营商环境。

 

我从一般性和方法论的角度,就地方如何编制一个好的规划讲点意见。

 

第一,瞄准规划定位。现在的规划不是过去的指令性计划,规划到底起到什么作用。我觉得现在的规划有四大功能:一是全社会共同的行动纲领,二是引导资源配置的工具,三是政府履行职责的依据,四是约束政府行为和市场行为的“第二准则”。规划如果要起到这样的作用、有这样的功能,规划内容首先要得到全社会的认可,形成最大公约数,如果社会看完以后觉得不行,就难以起到这样的作用。必须要要让市场主体看到当地政府到底支持什么、限制什么;要让本级政府和下一级政府找到履行职责的依据;要让市场主体和下级政府看到,什么事情能够干、什么空间可以干。比如说,确定增长目标要得到社会认同、符合市场预期,确定重点发展的产业要得到市场主体的认可,仅是政府认可是没有意义的,至少是不够的。再比如,确定常住人口规模,需要建设多少套住房,建设多少张养老机构的床位等,这就是本级政府和下一级政府确定用地规模和结构的一个基本依据;限制和禁止开发的一些空间范围,耕地、基本农田、二氧化碳的排放强度等都是约束本级政府和下级政府以及市场主体不能干什么的红线等。规划要把上面的这些事情说清楚。

 

我们经常讲,在经济发展中要处理好政府和市场的关系,其实在规划编制中也要正确处理政府和市场的关系。社会主义市场经济条件下的规划实施,一方面要靠政府动用公共资源来实现,另一方面或者说更主要的,是靠市场主体按照规划的方向配置其掌握的资源。所以编制规划的政府工作人员,既要站在政府的立场编制规划,也要站在市场主体的立场编制规划,想清楚市场主体要什么,想清楚规划到底是给谁看的,想清楚市场主体愿不愿意看、能不能看得懂,看了以后会不会有激情,会不会来创业和就业。如果市场主体不愿意看、看不懂,看了以后没有感觉,这个规划就是失败的。

 

第二,找准发展思路。规划编制的一个重要目的就是要理清下一个五年发展思路。怎么去找准发展思路?最重要的就是找准现在存在什么问题,抓住主要矛盾。今年我看了一些地方的规划,对于成就的总结非常充分,篇幅占比较多,但讲问题时,就有些羞羞答答、遮遮掩掩,只讲几句一直存在,可能不是五年甚至更长时间才能解决的问题,问题讲的缺乏针对性。比如,有的地方住房短缺,房价上涨压力大,有的地方原有产业体系已经被冲击得七零八落,但是都不点出这些问题。有的认为,讲成绩有利于引导预期,其实市场很清楚一个地方的实际情况,如果掩耳盗铃,市场会进一步丧失对这个地区的信心。

 

国家的规划从来都不回避问题,比如说,“九五”计划认识到当时市场经济还没有完全建立,增长方式过于粗放,所以提出了“两个根本性转变”的发展思路。“十五”计划意识到结构性问题突出,特别是区域结构和城乡结构矛盾非常突出,所以提出以经济结构战略性调整为主线,提出西部大开发和城镇化两大战略。“十三五”规划认识到现在的结构性问题背后是体制性因素,是要素配置的扭曲,所以提出了以供给侧结构性改革为主线。“十四五”《建议》认识到百年未有之大变局加速演进带来了很多新的风险和挑战,同时国内经济循环中存在很多堵点,包括国内生产、分配、消费之间循环的堵点,城乡、区域等空间之间的堵点,所以提出了构建新发展格局的发展思路。

 

第三,符合地方实际。地方的规划要符合中央关于“十四五”规划《建议》的精神,但是符合精神,不等于在文字上照搬照抄。地方规划要比国家的规划更细更具体,更贴近本地实际。比如对一个地方而言,国际环境就是跨层级的环境,国家应对国际环境变化的应对策略对本地区来讲就是一个外部环境,所以地方规划不一定用大量篇幅阐述国际环境变化。

 

国家确定的增长目标,是各地区有高有低的平均值,不是各地区确定增长指标的最低值。过去,各省区市往往在国家确定的目标值基础上增加一到两个百分点,就变成了本地区的增长目标,市级、县级行政区在省里的目标基础上再加码。过去这样做,可能比较容易实现,但现在不一样了,现在已经不是高速增长阶段,国家确定的增长指标已经比较贴近潜在增长率水平了。比如说,国家“十三五”规划《纲要》确定6.5%的指标,就是一个需要跳一跳才能实现的。地方若在这个基础上再加码,很可能有些地区最后难以实现。

 

编制规划不等于写文章,规划编制更多的功夫要花在数据测算和验证上,需要把握多目标的平衡。比如说,确定5%或者6%的增长速度,需要根据本地区的能源和外来的能源、国家可能给的建设用地规模、二氧化碳排放强度、污染物排放量等多种因素来综合判断验证,才能科学确定。

 

这个问题的背后是,是否真正按照新发展理念来指导规划编制,是不是按照新发展理念认识区域协调发展的问题。区域协调发展,不是说各个地区的增长速度或者GDP总量达到同一水平,我们可以努力的方向是人均GDP逐步趋向均衡。这不仅是增长速度的问题,而是作为分子的GDP总量和作为分母的常住人口一起变化。比如说,“十四五”《建议》中有一句话是“支持生态功能区的人口逐步有序转移”,这就是分母在变化,减少生态功能区的常住人口,最后生态功能区的人均GDP可能和北京、上海、长三角这些城市化地区逐步趋同。区域协调发展的衡量标准,就是要实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当。

 

另外,国家规划确定的发展思路是就国家整体发展而言的,不是每个地区、每级行政区都要照搬。比如,中央“十四五”《建议》提出构建新发展格局,这是对全国整体的发展格局而言的,不是每个地区的格局或者每个产业的格局。如果每个地区、每个产业、每个企业都要以国内循环为主,现在以出口为主的一些地区、产业、企业都变成内循环,就是不符合中央《建议》精神的。如果这些地区、产业和企业都变成内循环,我们用什么来换回国内没有资源、不得不进口的原油、铁矿石、大豆,一旦换不来这些产品,最后国内的循环也会受阻。所以各地不要轻言本地要转向内循环,要搞清楚本地在全国格局中的定位。

 

第四,要实实在在。规划要让人看得懂,必须实实在在、一目了然,不用猜测。很多规划拿来以后要猜其中的词语到底是什么意思,让人猜的规划不是好规划。规划的每一句话都要有含义,要么就是判断,要么就是目标,要么就是方向,要么就是任务,要么就是实现任务的路径、政策等等,每一句话的背后都是针对一个问题的,不应该有多余的话。今年看过一些规划,感觉一些规划不像规划,更像文件、像讲话稿,文风八股,套话空话多,四六句多,代号多,目标高,产业新,但是办法少、路径少、政策少、数据少。确定要发展某个产业,后面有什么路径,具体怎么做,缺乏实质性的办法。

 

规划的文字表达也要准确,一些规划中使用比较多的名词是“高地、示范区、先行区、基地、平台、中心”等等。在动笔之前要想清楚,示范区,要给谁示范、示范什么。文字也不是规划唯一的表达方式,图、表、专栏、注释等等都是规划的表达方式,应该综合运用各种表达方式,清清爽爽、一目了然。

 

第五,要重视优化营商环境。国与国之间的经济竞争本质上就是营商环境的竞争。国内各地区之间的竞争,其实也是营商环境的竞争。过去我们说的“东西之差”,一定意义上是自然条件之差。现在出现“南北之差”,也有一些自然条件的因素,但不可否认的是,更多的是营商环境之差、体制之差。营商环境是广义的,不仅仅是政府办事效率有多快,是跑一趟、还是跑两趟的问题,还包括政治生态、公共服务、基础设施、生态环境以及户籍制度等等。所以,一定意义上,地方规划是本地营商环境的宣言书,是政府对市场主体的承诺。地方规划要把优化营商环境放在更重要的位置,有了良好的营商环境,才会有企业,才可能有产业,才可能有经济增长。所以,写好营商环境,比写好很高的目标、很多的战略、很新的产业可能都重要。

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