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孔泾源:效率与公平:何以失衡?

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编者按:效率与公平的问题始终是引发社会广泛探讨的问题,尤其是在中国经济发展进入新的历史阶段,收入差距继续拉大的大背景下,如何在发展市场经济的同时“更加关注社会公平”引起越来越多人的关注。著名学者孔泾源在他的新作《治理改革与市场建制》一书中对改革开放以来效率与公平失衡的问题进行了深入分析。他认为市场化改革之初,效率优先是当时历史背景下不得不做出的路径选择,到发展至今政策逐渐重视公平,有其深层次的原因,详见下文。

 

本文节选自《治理改革与市场建制》(中国人民大学出版社),经作者授权发布。原标题为“效率与公平失衡及其原因”。

 

中国市场化改革并非从一开始起就指向明确或目标清晰。由于思想观念、理论形态和体制制约,最初的改革是由生活艰难的农民群众为其基本生存需要,先是“偷偷摸摸”、后经默许认可改变农作模式、提高生产效率起步的,至于“公平”尤其是“社会公平”目标则在其视野之外。即使是宏观政策层面,经济生活的主要矛盾是活力动力不足、生产效率低下,提高效率、加快发展是“硬道理”,不得不有“先富”“后富”顺序、路径,然后再实现“共同富裕”目标。

 

一、从“效率优先”起步到公平取向改革

 

农村改革焕发、催生出的商品货币关系和价值规律作用,社会由质疑、犹豫到“有计划的商品经济”、再到建立“社会主义市场经济体制”,前前后后经历了十多年的摸索才最终确立改革目标。其中包括“解放思想”与“真理标准”重建、“实事求是”的改革试验和体制创新,当然也包括因平均主义破局、利益格局变化和价值观念冲突所引发的“政治风波”。如若没有改革探索期的“效率优势”带来的人民生活改善与更好前景期待所形成的“制度自信”,很难预期市场化改革经历社会动荡、仍能得到足够的社会支持而取向不变,直至建立社会主义市场经济体制。

 

计划经济的生产模式和分配方式,曾经造成怠工普遍和效益低下。形式上“公平”的集体劳作与平均主义,实质上以否定劳动贡献差异、牺牲经济效益为代价而不具备可持续性。最初以各种“承包制”在“贡献”与“回报”间建立起来的“效率关联”,曾经是破除平均主义、提高工作效率和企业效益的直接动力和有效激励。生产效率的提高带来个人经济收入和政府财政收入的增加,普通劳动者、经营管理者以及当地政府都能从中得到“红利”、形成改革共识和动力,“效率标准”深入人心,以致从初次分配渗透至再分配领域,“效率优先、兼顾公平”一度成为社会再分配政策理念并至今还深刻地影响着社会保障等项制度建设。

 

随着市场化改革的深入推进,财产权利、劳资关系、竞争机制、收入分配、财富效应、利益格局都发生了巨大变化,市场经济体制将人们带进了当初未曾预料到的世界。国有企业和集体企业改革,派生了多元产权形式以及其中部分并非完全符合公平交易原则取得的财产权利;劳动者之间的平等地位及其就业权利大面积地转化为劳资关系、并因资本相对稀缺而处于相对不利地位;市场优胜劣汰机制开始挑战部分竞争落败的企业及劳工的生产生活条件、并因体制转轨而相对集中地凸现出来;要素占有状况和稀缺性质差异形成居民收入分配、财富积累和财产性收入的较大差距;城乡非公有制经济发展,私人财产权利发育成长,社会成员间生产要素和财富占有发生了较大分化;经济发展条件与公共政策差异,促成了大中城市和“先富”地区的竞争优势和财富集中,城乡、地区和居民之间利益关系发生了重大变局。这些因素推动我国的收入分配关系和社会财富占有由曾经的相对平均状态,较快地转变至差距较大、分化加速阶段。面对市场经济体制建立后的效率与公平的矛盾和社会公平诉求,党和国家对市场化改革尤其是收入分配政策进行了相应的调整,推进效率与公平相向而行、协调兼顾的平等取向改革、社会公共政策和共享发展目标。

 

[注:按照国家统计局公布的数据,2008年全国居民收入的基尼系数最高值达到0.491,随后回落至2012年的0.474,目前维持在这一水平,明显高于0.4的国际公认警戒线。按照世界银行对全球160个国家和地区基尼系数排序,中国内地(取值2012年,0.422)排第107名。此外,《蒙格斯社会公平指数的构建——公平与贫富差距问题研究》(Mongoose Report,蒙格斯报告之五)基于中国宏观公开数据和微观调查数据,构建了蒙格斯社会公平指数,持续观察我国社会公平及贫富差距走势,定位其与经济增长间的拐点,被认为比基尼系数更懂中国贫富差别。该报告认为,2018年中国贫富差距指数预期已超过破坏拐点。]

 

改革开放初期,为打破平均主义分配方式,允许一部分人、一部分地区先富起来,以“先富带后富”、实现共同富裕,有侧重点、过程性地设定效率与公平的关系,并集中体现为再分配领域也贯彻“效率优先、兼顾公平”的社会保障原则。随着市场经济发展建制和收入分配差距拉大,效率与公平的矛盾凸显,社会公平诉求日渐普遍、强烈。市场化改革除继续坚持各种所有制经济平等发展、公平竞争和平等保护物权、产权外,在分配领域对“效率优先、兼顾公平”的原则进行了调整。中共十七大政治报告提出,“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平。”要求“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。”

 

效率与公平的关系及其政策调整,也体现或细化在此后的重大改革决定之中。中共十八届三中全会关于全面深化改革的决定,一方面强调国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证其依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,建立平等保护各类产权和公平竞争审查制度,以保障“效率”基础;另一方面要求规范收入分配秩序,完善收入分配调控体制机制和政策体系,建立个人收入和财产信息系统,保护合法收入、调节过高收入、清理规范隐性收入、取缔非法收入、增加低收入者收入、扩大中等收入者比重,缩小城乡、区域、行业收入分配差距,促进社会公平。在体制改革和公共政策层面,调整个人所得税起征点,实行精准扶贫、限时脱贫政策等,市场化改革从“效率优先”逐步转向兼顾起点、机会、过程平等与取向、结果平等的广义社会公平目标。

 

二、地方政府“效率优先”及其原因

 

经济市场化改革,使中央政府和地方政府之间在经济发展、收入来源、公共服务和社会治理等方面的事权责任发生了重要变化。具有相对自主地位、负责一方治理的地方政府,“效率优先”成为其基本行为特征,并且不简单地随着相机抉择的短期宏观政策调整而轻易改变。地方政府“效率优先”的坚持,对加快经济发展、推动市场化改革、创造“经济奇迹”发挥了独特作用。但是,地方政府的效率追求和公平努力的非对称性变化及其体制原因,大大加剧了市场经济基本矛盾的凸显速度、激烈程度和调节难度。

 

经济市场化改革中,地方政府不遗余力追求GDP增速或“效率最大化”。招商引资招数迭出,如低价提供建设用地,竞相实施税费优惠,尽力配套基础设施,主动保障廉价劳工、变相保护地方市场等;利用征地权利尽力增加建设用地和土地增值收益,与房地产业形成某种“共利”机制,土地和金融资源过多流入房地产业,推高房地产价格甚至泡沫,扭曲财富效应;创设投融资平台公司,以土地及其他公共资源抵押融资或举债,造成政府债台高筑、金融资源配置不公以及潜在的地区性金融风险。类此“效率最大化”或GDP增速追求,在一定时期推动过市场化改革和当地经济繁荣发展,但所造成的公共资源错配及其对公众利益的侵蚀,明显有悖于社会公平目标。

 

与“效率最大化”追求或损及公平相伴随的是,地方政府尽力规避“外部性”责任,努力实现公共服务“成本最小化”。向上级政府竞相要求优惠政策并努力持久、叠加,求得当地发展优势或转嫁政策成本;不惜生态环境代价追求经济增长或以邻为壑造成其他地区的环境危害包括流域性污染;以地方保护政策或放松市场监管努力,损及市场公平竞争、生产与服务安全质量和消费者利益;规避政府公共服务责任,其极端现象是卖掉公共医疗机构等典型案例;对本籍人口和外来劳工实行差别待遇,甚至部分截留流动就业人口的社会保障金等,“节约”政府公共服务支出;减省政府管理和安全服务支出,部分地区生产生活秩序和社会治安矛盾突出。如此等等,不一而足。

 

地方政府在效率追求与公平努力间的失衡或“类公司化”行为,有其经济、社会、体制性深层次原因。

 

第一,我国是一个发展中国家,改革开放初期,经济发展水平低,人民生活困难,发展是第一要务。改革开放的直接出发点,就是打破传统计划经济体制的平均主义分配方式,提高生产效率和人民生活水平,“效率优先”成为生产单位、地方政府以及全社会的共识,改革开放伊始就“理性”“冷静”地兼顾效率与公平、进行产权关系及其分配方式的整体性调整,显然难度极大甚至是不可期待的。只能“实事求是”地从局部破题、率先摆脱旧体制束缚,提高生产效率、推动经济发展,使一部分人、一部分地区先富起来,然后“先富”带“后富”、实现共同富裕。改革开放初期的非均衡政策以及分配关系的重大调整,虽然会导致效率与公平的某种失衡,但对推动改革开放和经济发展是现实的甚至是别无他路的选择。

 

第二,我国虽然是单一制国家,但地方政府从经济领域的地区发展规划、经济运行管理、财政收入支出到社会领域的公共服务保障、安全秩序维护等,负有主要责任、具有相对的独立性。发展“有效率”的经济或“有效率”地发展经济,是其履行政府职能的基础条件也责无旁贷。这种利益机制和体制架构使地方政府具有追求经济效率、规避社会成本的“经济人”特征,也是其易于认同经济效率机制和市场化改革取向内因所在。地方政府在中国市场化改革中的特殊作用已为国内外众多研究所证实或已成共识,但其经验也有局限。主要是因为“外部性”和“公平性”等社会成本的内部化或合理分担,往往超出某一级地方政府和某一种政府单元的责任范围和负担能力。

 

第三,“经济效率”可以由个别或部分“经济人”推动即可促成,即便需要准入便利、优惠政策等“政治游说”,也必然会有其利益担当者及其内在激励,以及覆盖“游说费用”的成本收益分析,并且因为是“做加法”“做增量”,对当事人乃至社会都可能产生“看得见、摸得着”的经济效益,包括管理者的“政绩”,当然也可能造成大量的商业贿赂与官员腐败现象;“社会公平”需要“共同行动”,而且会“动奶酪”“做减法”,调整利益关系、消化“社会成本”,易于造成“代言人”缺失及难度与阻力的增大。面对“效率”与“公平”形成机制和成本收益的重大差别,地方政府“趋利避害”“避重就轻”或“先易后难”,以及“效率”与“公平”的失衡则不应当令人意外。

 

第四,作为大国经济体,我国政府层级与单元较多。相对独立的政府单元之间,经济发展需要和彼此之间的竞争,生产效率和市场机制的形成相对容易,但事关社会公平的公共服务等则各自为政、互不相关,自成一体、好自为之;不同的政府层级之间,事权职能交叉、责任边界不清,事关发展经济、提高效率的优惠政策竞相争取、但求多多益善或执行有力,需要付出成本、促进公平的社会公共事务,则往往相互回避推诿,彼此期待观望,或延迟拖沓以及久议不决甚至决而不行。宏观层面因财力所限或地方财力不均而作为有限,虽然能够通过扶贫政策推动全社会“共同行动”、守住公平正义底线,但对调节地区间过大的经济发展和公共服务差距则有心无力,时而出台“中央请客、地方买单”的公共政策。

 

第五,地方政府因政治担当性质、“政绩合法性”需要[ 参见赵鼎新:《民主的限制》,中信出版社2012年版第58-60页。]以及任期压力与赋权机制,有促进公平的责任,但也会产生“效率偏好”的更大激励。地方政府负责一方经济发展、追求效率孜孜以求,而保障困难群体生活、维持社会和谐稳定也责任如山。在其辖区和责任范围内,有平衡公共服务、促进社会公平的经常性努力和担当作为。但主政官员由于任期压力及政绩需要,往往偏重于“立竿见影”的招商引资、投资建设、“形象工程”和经济增速等“效率”“政绩”目标,对“前人栽树、后人乘凉”之类的事关“公平”的长期、长效努力,则因“时不我待”而展缓乃至放弃。并且,由于公职权利赋予机制、政绩评价标准偏差和公众诉求的间接表达性质,往往使“效率偏好”易成优势、其调整与矫正则异常艰难,社会公平努力则往往有时滞或缺失。

 

 

《治理改革与市场建制》作者:孔泾源

 

三、中央政府调控乏力及其体制因素

 

调整收入分配关系、缩小地区发展差距,是中央政府长期实施的宏观政策。从公共投资、财税金融、产业政策、城乡协调、地区发展、就业援助、社会保障、扶危济困各个领域进行着不懈努力,但相对于居民收入和财富差距及社会的公平正义诉求,宏观政策效力有限,成因也极其复杂。

 

首先,发展中经济的二元结构特性及计划经济的体制强化,地理经济因素的客观性质及改革开放的先后次序与政策效应,计划体制分割固化的国营经济与集体经济、工商业与农业之间及其内部的生产条件及分配政策的差异,治理性改革对既得利益的认可兼顾及各类“双轨制”的长期保留等,历史地造成了城乡、地区、行业、人群之间的收入分配差距,既影响效率也导致形形色色、错综复杂的社会不公现象。其中任何一个问题的解决,都需要强有力的社会公共政策推动经济发展、制度变革尤其是体现公平正义的收入分配政策。在主导改革开放的过程中,中央政府同时兼顾体制转轨、市场建制、经济成长、结构优化,达成经济市场化、国家工业化和社会公平化综合目标,显然不是朝功夕成的短期政策所能奏效的,需要付出长期艰巨的努力。

 

其次,市场建制使名义上全民所有的资源、资产逐步实行属地化管理,资源要素占有及其收入分布发生重大变化。“放权让利”改革和政府职能转变,中央政府将更多要素配置权利和经济管理职能交由地方政府行使;构成地方政府“第二财政”的土地增值收益,既形成其对中央政府的财政结构性优势,又因经济发展差距所产生土地级差收入落差而形成地区间的苦乐不均;资源要素规制缺位或约束不力,先占地区和企业长期转嫁自然资源、生态环境的粗放式开发成本、形成先发性成本优势;资源要素收入调节滞后和方式落后,从早期受计划体制影响的从量定额资源税到至今未做适当调节的地区间土地增值收入,央地及各地之间因资源要素占用差距而扩大了其要素收入、发展潜力和经济调节能力的差距。

 

再次,公共投资因体制锁定、非均衡配置及市场化改革深度差异,形成地区和行业间不同的竞争地位、体制条件以发展动力、活力和潜力的差距。计划体制下政府投资较为集中、单一体制坚固地区,市场化改革相对艰难,经济发展和居民收入增长失速;因行政、自然垄断因素形成市场先占、独占地位的基础产业及公共部门凭借垄断条件或有利地位获取丰厚收入乃至超市场利益;有限的政府公共投资“集中力量办大事”的非均衡配置方式,不免产生产业布局畸轻畸重、公共服务厚此薄彼,引导甚至误导社会资源过分集中于部分地区或某些领域。类此情形都是导致地区及行业发展失衡、居民收入差距过大和社会收入分配与财富占有不公的重大影响因素。

 

又次,宏观经济运行和政府经济调节职能“短板效应”,在平衡经济发展、调控收入差距和缓解社会分化等方面能力受限甚至逆向调节。分税制改革虽然解困了“两个比重”下降,但“基数返还”与“增量分成”却有固化乃至拉大地区间财力差别的因素;金融资源过于集中、金融主体相对单一和金融资本的逐利本性,使社会流动性过多地由农村流向城市、由欠发达地区流向发达地区、由“草根”主体流向国有大中型企业;计划经济和低收入时期延续而来、以流转税或间接税为主的税收体系,非但调节收入和财富差距不力,而且抬高了中低收入阶层的相对税收负担;地区间已经形成的经济发展和居民收入及财富差距,即便直接税比重逐步提高,欠发达地区的财政窘况甚或进一步加剧。

 

最后,重大经济改革政策和基本公共服务体系建设指向不明或举棋不定,传统产业、弱势群体和欠发达地区缺乏有效的制度性保障。城乡要素市场依然分割如故,征地补偿或有改善但仍回避市场建制,城乡间要素流动和资源优化配置受阻、农业农村发展后劲不足;经营性建设用地改革试验或拓宽农村要素收入但地区间差距会随之加剧;城镇相对泛化与农村极度短缺的基本公共服务,从劳工待遇、基本保障到社会政策,城乡之间存在着五花八门的“双轨”体制;地区平衡战略实施多年,但短期发展政策居多,制度性平衡机制建设还在摸索阶段,甚至改革开放初期地区间的非均衡发展政策都未曾得到有效矫正,区域“率先”战略未必不产生马太效应。

 

由客观历史因素、资源要素占有、公共投资效应、体制建构影响和改革维度深度等多重因素形成的城乡、地区、行业、人群以及各级政府间的巨大的初次分配差距,仅靠中央政府的公共政策或再分配调节手段显然是力不从心的。体制转轨和市场初建期,也有可能是效率与公平的矛盾集中爆发期,以及社会公共政策进退失据、顾此失彼期。

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