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孔泾源:中国开放战略调整及其发展趋势

  • 分类:本会新闻
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  • 来源:治理改革与市场建制
  • 发布时间:2020-11-09 10:06
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孔泾源:中国开放战略调整及其发展趋势

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编者按:改革开放是我国自新中国成立以来,真正融于国际社会的壮举。数十年来,我国改革开放的战略经历了逐步的调整和变迁,对我国经济社会发展产生的深刻的影响。中国经济改革研究基金会理事长、国家发改委经济体制综合改革司原司长孔泾源近期在新作《治理改革与市场建制》一书中对我国改革开放战略的调整脉络进行了分析,并提出面对当下“中等收入陷阱”“塔西佗陷阱”“修昔底德陷阱”等变幻中的国内国际局势,要善于化“危”为“机”,平衡对外开放战略,创造互利共赢的开放型经济新机遇;要继续发挥国际比较优势,深化各领域开放合作;要以对外全方位开放助推国内全面深化改革等观点。

 

 

 

经过40余年的改革开放,我国开放型经济体系已经形成,全面参与并影响着经济全球化过程。国内经济发展阶段、对外贸易投资结构、国际经济竞合关系、大国博弈政治格局,都发生了深刻变化,开放型经济发展与战略选择面临着诸多挑战及其战略选择。

 

 

一、对外贸易发展中的结构性矛盾

 

改革开放之初,我国无论是经济发展还是科技研发,都还处在较低水平,对外贸易多以初级产品、加工贸易品为主。

 

1980年代承接了劳动密集型产业转移,加工贸易迅速发展,但生产工艺和技术水准仍然较低,大量存在着所谓“一流原料、二流加工、三流包装、四流价格”问题,参与国际竞争主要依靠劳动力成本及其他生产要素成本的比较优势。

 

1990年代直至新世纪以来,我国大规模接受国际制造业产业转移、成为“世界工厂”之后,在国际分工链特别是价值链上仍然处在中低端水平,对外贸易存在诸多结构性矛盾。

 

一是与经济社会发展阶段相适应,我国出口商品较长时间主要是加工贸易类劳动密集型产品,生产能力集中于下游产业,中间投入品本地化比例不高。

 

在加工贸易品的研发、设计、制造、仓储、运输、销售、服务等价值链环节中,我国企业承担的往往是对零件或原辅材料的初级加工和组装等劳动密集型环节,生产链与价值链短,发展后劲不足,商品附加值和贸易增值率极低。1990年代,国际制造业开始向国内大规模转移,我国制造能力大幅提高,制成品比重增加,技术含量也有提升,但这种利益分配的不平衡状态并未根本改观。在与关键核心技术相关的价值链上仍然处于不利地位。先进制造品和高科技产品所占比重小,对外贸易仍然徘徊于全球价值链中低端位置。因国内生产技术水平、国际分工的次序节点、生产链与价值链环节等因素制约,对外贸易的数量型增长与质量性、附加值提升间存在巨大落差和失速。

 

二是因国内改革进程、对外开放领域、产业转移次序以及参与国际分工能力等因素,我国对外贸易和国际市场拓展方式相对单一,范围和领域受限。

 

货物贸易较长时间一枝独秀,服务贸易尤其是现代服务业比重较低、缺乏国际竞争力。货物贸易与服务贸易之间、对外贸易与对外投资之间缺乏时序对应、同步发展和相互促进机制。对外贸易的结构性矛盾,不仅使得我国出口商品和服务附加值低,而且也难以绕开东道国的各种贸易壁垒。以货物出口为主的对外贸易方式,还易于导致国内企业间的恶性竞争、外贸出口增量不增值,并极易遭到进口国的倾销指控,或此起彼伏的反倾销调查甚至极不公平的配额限制管理。

 

三是外贸政策与市场规制宽严失据,国内企业管制类贸易限制与境外企业引资型“超国民待遇”并存,境内外企业发展条件与市场竞争不公。

 

生产企业进出口自营权较长时间限定在少数国有大中型企业和科研机构,并且也有诸多限制;私营企业参与的门槛过高,数量极其有限。其他只能通过国有外贸公司代理的生产企业,不能直接进入国际市场,事实上造成人为设障的非关税壁垒,以及市场主体地位不公、代理公司垄断寻租、供求信号反映不灵、贸易弹性人为抑制和出口竞争能力薄弱等负面结果。我国进口管制更加严厉,进口贸易市场化、自由化程度更低。关税消减主要侧重于资本品或技术设备进口以及调节国际收支,其他进口限制较多或关税偏高,近年来才略有改观。非关税壁垒虽在不断削减,但一些已经取消配额和许可证管理的进口商品仍然存在着不同名目的数量限制,一些投资品进口则需要政府部门事先立项批准或“政策性指导”,进口程序管理过于繁严。其中许多产品进口实行国营垄断,主要是保护竞争能力薄弱的国有企业,丧失了部分国际竞争和贸易红利。另对外商企业除与直接投资有关、当初也属必需的优惠政策外,在贸易领域也有过于宽惠的政策设定。如当初为吸引外商来华进行“三来一补”生产经营以及普惠制协议中的给惠国诉求,我国制定了的规则宽松、门槛较低的“原产地”识别标准,促进了“三来一补”快速发展以及就业增加,但也因使用进口品过多等,影响国内资源开发利用并大量增加外汇支出;降低了出口贸易品的加工深度、国产化率和关键技术开发力度;外商企业的“三来一补”业务挤占了我国本来就十分有限的“自动配额”,[ “自动配额”,又称被动配额,是指出口国家或地区在进口国家的要求或压力下,“自动”规定某一时期内(一般为3年)某些商品对该国出口的限制额。在限定的配额内自行控制出口,超过限额即不准出口。其实质是出口国家或地区不得不实行的被动配额。]对一般贸易形成较大冲击;较高比重的加工贸易虚高了我国国际收支顺差幅度,易于引起贸易摩擦和争端等。

 

四是受国际经济关系和贸易投资秩序影响,我国贸易规模迅速扩大与国际贸易条件约束之间的矛盾呈加剧趋势。

 

加入世界贸易组织之前,我国对外贸易受制于发达国家的贸易优势或贸易规则挤压。“入世”之后,对外贸易条件虽有较大改善,但许多西方发达国家仍不承认我国的市场经济地位,比重较大的传统货物贸易,易于受到反倾销调查和其他贸易壁垒及保护主义的危害。其中技术性贸易壁垒影响日增。我国有六成以上的出口企业不同程度地遭遇了国外技术性贸易壁垒,涉及货物金额已超过四分之一,并且从货物流通领域延伸到生产加工及金融、信息等服务业领域,成为我国外贸企业面临的第一大非关税壁垒。技术性贸易壁垒的滥用,造成了包括我国在内的发展中国家与发达国家之间的贸易条件和地位的不平等。我国以货物贸易为主的对外贸易结构及快速增长,也加剧了我国与其他发展中国家之间的贸易摩擦,对中国商品提起反倾销诉讼的发展中国家和地区越来越多并呈扩大趋势。从最初的原材料、简单加工品扩展到现在的高科技产品,几乎涵盖我国大部分出口商品,涉及的金额和反倾销税率也越来越高。2018年爆发、至今还未见尽头的中美贸易战,则是我国与发达国家间贸易摩擦的典型案例。因对外贸易的结构性特点,贸易摩擦给我国造成的商品出口损失和市场挤压程度相对要严重一些。

 

此外,国内因经济地理因素之便包括口岸设置、开放顺序与通关范围以及受“一部分地区先富起来”的非均衡开放战略影响,涉外经济开放及优惠政策最初主要“先行先试”于东南沿海地区,对外贸易当初乃至今天过于集中在沿海率先开放地区。

 

经过数十年积累,沿海地区形成了开放政策洼地、对外贸易和经济发展高地,沿海与内地之间以及涉外贸易部门与非涉外贸易部门之间存在着明显不同的市场竞争条件。内地省份虽然也在努力发展对外贸易,近些年甚至颇有建树,贸易条件也有改善,但其开放型经济体系、对外贸易数量及其占经济总量的比重与沿海地区不可同日而语。地区间开放型经济政策及发展水平不均,使其在经济竞争能力、包括通过对外开放倒逼国内体制改革的压力等方面存在重大差别,集中体现为内地国有经济比重过大、垄断行业先占独大、竞争性领域开放受限、民营经济发展不足等,地区、产业和社会阶层间从开放型经济发展中受益不均、分化加剧。

 

 

二、对外投资发展潜力与挑战

 

自从我国走出改革开放初期的资本短缺困境后,对外直接投资进入发展期,投资绩效指数也逐年提升,目前已经成为对外直接投资最多的发展中国家和全球主要资本输出国。

 

三次产业投资中,农业投资规模扩大;制造业投资加快增长,其中采矿业比重下降、先进制造业增速上升;服务业跃居主导地位,金融业和信息服务业国际化步伐加快,房地产业、物流业也有一定优势。对外投资产业集中度较高,在租赁和商务服务业、金融业、采矿业、批发和零售业、制造业等领域中尤为明显。地域上以亚洲国家和发展中经济体为主,“一带一路”沿线国家投资增长较快,欧洲、北美洲和拉丁美洲也成为重要的投资目的地,形成辐射全球的区域布局。投资方式仍以绿地投资为主,跨境并购开始成为我国企业参与国际分工、获取战略资源的重要方式。投资主体日渐多元化,基本形成国有企业与民营企业“双轮驱动”格局,我国对外投资的巨大潜力已经显现出来。

 

但是,因国内体制因素制约和国际关系变动,对外直接投资也面临着一系列结构矛盾和外部挑战。

 

国有企业投资约束不力和民营企业歧视性待遇依然明显。部分国有企业对海外投资风险预估不足,投资方向和战略布局出现重大失误,导致投资失败等利益损失。少数国有企业领导人因海外资产和投资行为的约束监管不足、亏损追责不力和资产审计不严等,往往将海外投资项目作为“政绩工程”或滋生权力寻租行为。部分驻外企业管理人员利用信息不对称、企业监管困难,以贪污受贿、非法交易、注册私人公司等方式,隐匿、侵占、转移、挪用国有资产等,给对外投资带来额外风险。民营企业固然风险约束较强、投资效益相对较好,但仍然面临诸多政策歧视和体制约束。在海外投资和并购活动中,融资难、购汇难、资质歧视等,依旧是民营企业面临的主要政策性障碍。

 

对外投资便利化水平、综合服务能力和政策法律保障程度较低。海外投资项目审批制虽已改为备案制,但备案程序仍很复杂,走完全部手续平均约需三个月时间,程序繁琐、时滞过长往往贻误商机,事后管理也比较薄弱;海外企业回国返程投资视同外资企业,增加政策协调成本;个人境外投资试点虽已启动,但在用汇、备案、服务等方面没有相应的支持政策;出境签证手续繁杂等造成企业内部人员往来不便,境外员工入境培训签证困难,随着“一带一路”沿线国家设立生产基地、东道国员工的企业培训压力尤大;海外投资信息系统不完善,企业自身分别对东道国的投资环境、市场状况、文化习俗、法制规范、投资政策等方面的信息进行搜集,缺乏及时性、准确性,难度大、成本高、可靠性差;各类专业服务机构建设薄弱,难以适时为企业投资和并购活动提供国际化、专业化的金融、信息、法律、财务、技术、咨询等相关服务;国家对海外企业享受投资国税收服务等正当权益保障不够;宏观政策如汇率波动等增加不确定因素,影响企业经营和投资决策;对外投资法律建设滞后,管理政策多由部门规章文件构成、涉外规制行权效力受限;驻外使领馆对海外投资支持力度不够,一些企业与东道国政府沟通困难,谈判受挫、项目拖延搁置等时有发生。

 

国际经济政治格局增加了对外投资不确定性和风险因素。以英国脱欧和美国频频挑起贸易战为标志,贸易投资保护主义愈演愈烈,各大贸易投资伙伴国政权更迭、规制变动和政策调整等,给我国企业带来较多的对外直接投资风险。我国企业重点投资的“一带一路”沿线发展中国家,近期也面临东道国政治格局不稳、汇率波幅较大、重大突发事件频发,市场秩序和法制环境不容乐观。投资欧美发达国家则时常面临以产业、环境、国家安全等各种名义的保护主义门槛。特朗普政府的“美国优先”加剧了全球投资规则的不确定性,中美贸易战更是将我国推向风口浪尖、骤增对外贸易投资风险。此外,全球经济复苏的不稳定性以及国际金融局势震荡也构成我国企业对外直接投资的重要风险,对外投资和经济开放处在重大战略选择关头。

    

 

《治理改革与市场建制》

 

 

三、深化经济开放及其战略选择

 

经过数十年的改革开放,我国经济体量、产业结构和国际竞争能力已经发生重大变化。主动调整投资贸易政策和对外开放战略,积极倡导贸易自由化、投资便利化、经济全球化,根据发达市场与发展中市场的不同特点,有选择地确定投资贸易和对外开放重点,有助于提升我国对外投资贸易水平、实现内外部经济互利平衡和可持续发展。

 

第一,准确判断要素供给、比较优势和国际经济政治格局变化趋势,调整开放型经济发展政策。

 

进入新世纪尤其是国际金融危机以后,经济全球化和贸易保护主义都在发展。主要经济体更加关注科技创新和产业结构调整,一些国家提出并实施“再工业化”和“制造业回归”,我国既面临着发达国家在中高端产品市场优势压力,又面临与发展中国家在传统优势产品市场的激烈竞争,国际社会也对我国承担更多国际责任寄予较高期望;国内资源环境约束日益强化,依靠廉价生产要素和环境成本代价、大规模承接国际产业转移、发展中低端传统制造业优势逐步削弱,城镇就业人口中受过高等教育的新生代比重大幅增加,社会对保护生态、优化生活质量环境的意识明显提升,传统对外贸易发展方式日渐式微、难以为继,亟需适应要素供给变化,深化对外经济体制改革,发展既具有比较优势、又兼顾转型升级并具备国际竞争能力的对外贸易及外向型经济。

 

从较长时期看,尽管一些发达经济体的贸易投资保护主义抬头,但以生产要素优化配置为诉求的经济全球化趋势和国际社会的广泛期待没有改变;尽管个别大国到处挥舞贸易制裁大棒,但以国际产业链分工和科技进步为纽带的国际经济合作、协作的主旋律没有改变;尽管我国与发达经济体和发展中经济体都存在贸易竞争,但我国既是出口大国也是进口大国、给国际社会带来巨大商机的长期利好和互利共赢机遇没有改变;尽管我国以廉价劳动力、资源环境为依托的传统贸易优势有所削弱,但熟练劳动力队伍迅速成长、基础设施日趋完备、产业配套条件逐步成熟、贸易投资日渐便利化、体制机制不断完善所催生的开放型经济新优势、大趋势没有改变;尽管我国对外经济贸易关系发展中会遇到来自各方面的挑战尤其是某些以邻为壑的贸易大国的遏制,但经济增长的长期态势、国内市场的巨大潜力、不断成熟的市场体制、相对稳定的社会秩序、国际经济贸易挑战应对能力的提升趋势没有改变。

 

适应国际市场结构和国内要素条件变化,适时改变资本短缺、外汇稀缺阶段偏重于招商引资、出口创汇的开放方式及政策,实施资源资本全球优化配置新战略。实行国内各地区各产业各经济成分间、国际各经济体之间平等开放、合规准入、公平竞争的内外部经济发展政策,促进资源、资本全球范围内的合理流动与优化配置,推动进出口贸易平衡和对外投资发展,争取更为有利的贸易投资条件和更为丰厚的对外经济收益。扩大境内外自由贸易区建设和自由贸易港等对外开放高地建设,以更加积极的心态和行动深化对外开放,参与国际经济秩序重构,为全球贸易投资繁荣发展创造互利条件、提供“中国机遇”。 

 

第二,积极推动对外贸易投资转型升级,发展高质量开放型经济,创造国际竞争合作新优势。

 

改革开放之初,我国主要是依靠低成本比较优势和招商引资优惠政策等推动外向型经济发展,但发展不平衡不充分的矛盾也很突出,亟需转型升级和高质量发展。逐步转变为主要依靠科技创新形成核心竞争力,而非传统的低成本比较优势;依靠提升全球产业链及价值链地位、而非加工贸易及中低端制造业生产能力;依靠公平竞争和法治化、国际化营商环境,而非单纯的外向型经济优惠政策;依靠贸易条件改善与全球资源配置能力提升、推动进出口贸易、国际收支平衡、实现资源在全球范围内优化配置,而非一味追求贸易顺差和招商引资增长;依靠科技创新、知识产权保护和技术密集型贸易品增加、提升内在创新激励与国际竞争力,而非简单模仿、低端复制传统产品;依靠中高端服务业开放发展,而非制造品或低端服务贸易主打独秀;依靠内外部经济均衡发展与全方位开放,而非局部性、非均衡开放。在国际上旗帜鲜明地推动全球贸易投资便利化、自由化,反对少数发达经济体的投资贸易保护主义、单边主义甚至霸凌主义政策。

 

推进贸易投资转型升级和内外部经济平衡发展。优化引进外资的结构、质量和效益,加强高技术制造业、高端服务业、绿色环保产业的外资引进,推动国内相关产业深化改革和加快发展;适应居民收入水平提高后对中高端进口品日益增长的需求,适当增加进口、促进国际贸易和收支平衡;改善出口贸易的品种与国别结构,促进对外出口多元化发展,改变对低端贸易品和对少数发达经济体的过度依赖、受制于人的不利局面;优化对外投资的战略布局、地区分布与结构效益,推动国际投资与合作发展由规模扩张型向结构平衡型、质量效益型转变,避免对外投资合作及经济外交中的各种非理性行为;主动加强知识产权保护,改善劳工就业条件,提高生态环境标准,创造市场竞争和政府规制中立的营商环境,推动全球贸易投资自由化、便利化发展。

 

第三,善于化“危”为“机”,平衡对外开放战略,创造互利共赢的开放型经济新机遇。

 

经济社会的快速发展,使我国逐步步入世界舞台的中央。中等收入经济体向高收入经济体转轨的许多国内国际矛盾,开始或多或少、或早或迟甚或同时显现出来。国内存在如所谓“中等收入陷阱”;[ 世界银行《东亚经济发展报告(2006)》提出了“中等收入陷阱”(Middle Income Trap)的概念,基本涵义是指:鲜有中等收入的经济体成功地跻身为高收入国家,这些国家往往陷入了经济增长的停滞期,既无法在工资方面与低收入国家竞争,又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争。]国际间少数国家力图利用国内矛盾制造“塔西佗陷阱”;[ “塔西佗陷阱”这一概念源自古罗马历史学家塔西佗所著《塔西佗历史》。他在评价一位罗马皇帝时称:“一旦皇帝成了人们憎恨的对象,他做的好事和坏事都同样会引起人们对他的厌恶。”后来被人们引申成为一种现社会现象,指当政府部门或某一组织失去公信力时,无论说真话还是假话,做好事还是坏事,都会被认为是说假话、做坏事。]主要大国间贸易摩擦加剧、新型“冷战”露头,有可能陷于“修昔底德陷阱”。[ “修昔底德陷阱”源自古希腊将军兼历史学家修昔底德,这位历史学家认为,当一个崛起的大国与既有的统治霸主竞争时,双方面临的危险--正如公元前5世纪希腊人和19世纪末德国人面临的情况一样。这种挑战多数以战争告终。“修昔底德陷阱”并非修昔底德的本意。曾担任过美国国防部长特别顾问的哈佛大学教授、当代美国人格雷厄姆·艾利森,特意把两千多年前修昔底德的相关表述煞费苦心、广征博引地引申发挥成所谓“修昔底德陷阱”,给21世纪的中美关系定性。]面对激烈复杂的国际经济政治斗争,庙算成败关乎国运兴衰。[ 古人称:“夫未战而庙算胜者,得算多也;未战而庙算不胜者,得算少也。多算胜,少算不胜,而况于无算乎!"(《孙子兵法·计篇》)]需要善于化“危”为“机”,主动对国家发展和对外开放战略做必要的甚至重大调整,包括确立内需主导发展模式、地区平衡发展战略、全面开放尤其是向西向南开放重点等。

 

几十年来,我国对外开放尽管面对全球、但向东开放始终是重要方向,对其依赖程度也较高。面临新的国际经济政治形势尤其是美国对华战略调整,必须坚定不移地实施内需立国战略,立足国内市场实现可持续发展。在内外部经济关系上,除继续推进向东开放、深化中日韩经济合作、与美之间力争斗而不破外,重点加强西部开发和向西、向南开放,积极推进与之有关的亚洲、非洲国家或地区经济组织的经济贸易关系以及与欧洲和中南美洲的投资贸易合作。充分利用我国海运能力和“高铁革命”等物质基础,推进带有向西、向南开放性质的“一带一路”战略,开辟新的陆海商路,打通关键战略通道。把国内开发开放、军民融合发展与向西、向南开放和全球经济战略结合起来,加快调整国内产业布局,重点推动与陆路商贸通道和新出海口相关联的路网、线网、管网、河流库渠、海陆空交通枢纽等重大基础设施以及经贸外交服务体系建设,拓展外部发展空间,释放国内经济增长潜力,为我国也为国际社会创造互利共赢、和平发展的红利。

 

继续发挥国际比较优势,深化各领域开放合作。在贸易领域,对发达经济体,重点引导和扶持发展技术贸易和服务贸易,带动国内技术进步和产业升级;对发展中国家,积极发展商品货物贸易,建立产业链关系。在投资领域,多以企业并购、专利品牌购买、营销网络建设等形式向发达经济体投资,推动我国企业进入高端制造业和现代服务业;以劳动密集型产业和适用技术向发展中国家进行实体投资,带动其劳动就业和经济发展,实现互利共赢。在金融领域,推动资本账户开放和人民币国际化进程,将超出国际贸易平衡需要、过去通常以购买收益微薄的外国国债等形式的外汇储备,适当地转化为国际投资资本,既缩小我国海外引资与投资的收益轧差,壮大海外资本实力,也为国际社会提供建设资金,带动国内商品、劳务和服务出口,实现对外金融开放和投资贸易的相互助力和平衡发展。

 

第四,以规则、规制、管理、标准等制度型开放为重点,接轨、适应、推动创新国际商务规则和经济秩序,以对外全方位开放助推国内全面深化改革。

 

按照产权中性、竞争中性和规制中性原则,完善公平竞争审查和公正监管制度,加快建立统一开放、竞争有序的国内市场体系和法规制度,以充分的活力、卓越的能力和开放的心态,主动开放国内贸易市场,全面实施负面清单管理制度,允许更多领域外商独资经营。加快推动国内金融、科技、商事、法律、教育、医疗、文化、体育、康养等服务业对外开放和国内服务业体制适应性改革。

 

对标世界银行全球营商环境评价指标体系等国际标准,加快推动规制变化和制度优化,打造国际化、法治化、市场化、便利化的一流营商环境。坚定维护经济全球化和贸易投资自由化、便利化,积极参与世界贸易组织改革,推动平等协商解决贸易争端。完善立法、健全司法,全面加强知识产权保护和外商在华合法权益保护。参照国际通行商务规则调整国内贸易投资体制、税制及税率水平、自贸区政策和海关监管体制,构建既符合国情又适应国际惯例的环境保护、劳工条件、引资政策、技术门槛、本土化程度、争端协调机制等国际贸易投资标准及风险防御体系。完善涉外经贸法律和规则体系,健全外商投资反垄断审查、国家安全审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度。

 

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发布时间:2020-04-04 00:00:00