欢迎来到中国经济体制改革研究会!

中国经济体制改革研究会
搜索
搜索
1
1

1

改革资料库

内容详情

国家体改委(国务院体改办)的二十年改革探索

  • 作者:
  • 来源:中国新闻周刊网、南方周末
  • 发布时间:2020-09-27 11:11
  • 访问量:0

【概要描述】

国家体改委(国务院体改办)的二十年改革探索

【概要描述】

  • 分类:改革口述历史
  • 作者:
  • 来源:中国新闻周刊网、南方周末
  • 发布时间:2020-09-27 11:11
  • 访问量:0
详情
 2012年2月27日,《中国新闻周刊》在采访全国政协委员、海南改革研究院院长迟福林时,被他的助理沈小敏告知“汪洋点名请他去一趟广东”。至于这位宣称“改革是粤魂”的中共广东省委书记要和曾经的改革智囊谈什么,迟福林表示也不知情,同时受邀的还有中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全,“应该会谈和改革有关的话题吧!”
 
  而将于两天后前往全国“两会”驻地报到的迟福林,已拟好大会口头发言材料,名为《建立中央层面改革协调机构的建议》。此时距离国家体改委被全面撤销的2003年3月,恰好是第十个年头。众所周知,该委存在的20年里,扮演的正是中央层面改革协调机构的角色。

“总理的屁股一定要坐在改革上”

  时间倒至1979年。这年第八期《读书》杂志破天荒开设针对一本经济学书籍的阅读讨论专题:读《社会主义经济的若干理论问题》,该书的作者是时年71岁的经济学家孙冶方。
  参与讨论的三位学者从两个角度予以分析,其一是“价值规律第一条”;其二则“探讨经济改革”。“人们读了这部以劳动价值学说为红线的论文集,不免会发出这样的感慨:如果在开始制定和执行第二个五年计划的时候,能不断地排除极左的干扰,‘把计划和统计放在价值规律的基础上’,那么后来就不致于碰得头破血流了”。
  之后围绕经济改革的大讨论迅速见诸各大媒体。批判者有之,其中就有人认为类似观点是在否定社会主义制度。支持者则认为孙冶方此书是“论战式”的,目的是要辨明真理。
  “借着十一届三中全会的召开,几个因素促进了当时改革的热情:中央的重视,群众的热情,环境的改善。”接受《中国新闻周刊》采访的高尚全回忆说,讨论的氛围也因为胡耀邦等人的亲自主持和鼓励而变得自由和活跃。
  后来的历史证明,改革共识在辩论中渐次达成,孙冶方的理论被高层接纳。同年7月,国务院财经委经济体制改革小组成立。年底,小组办公室提交了《关于经济管理体制改革总体设想的初步意见》,提出“主要采取经济手段来管理经济,实行计划调节与市场调节相结合,在国家计划指导下扩大企业自主权”。
  在经历了次年3月中共中央政治局常委会决定成立中央财经领导小组、5月国务院决定成立该小组领导下的“国务院经济体制改革办公室”。

事实上,当初国务院之所以设立体改办,就是希望超越部门利益,从全局出发设计改革方案、协调各方利益。

“当时体改办只有二三十人,事情多得根本就干不过来。”5月23日,时任中国经济体制改革研究会副会长杨启先向本报记者回顾说。

  杨启先1981年初从河北大学经济系调往体改办,他在体改办及体改委一直工作到1991年,历任体改委规划局局长、体改委委员、国务院经济体制改革方案办公室副主任。
  1982年5月,当时举行的五届全国人大决定:为了更好地解决经济体制改革这个难度最大的问题,国务院成立体改委,由总理兼任主任,负责改革的总体设计,统一研究、筹划和指导全国经济体制改革工作。
  “国务院赋予体改委五项职能,”杨启先说,“它们是理论研究、规划设计、组织协调、指导实践、组织试点。”
  “你的采访提纲说体改委曾经是一个重要的决策部门,这不准确,体改委是一个参谋机构而非决策机构。体改委是为推进改革而设立的,但改革的进展不取决于体改委。”
  对于体改委影响过哪些决策,杨启先没有直接作答,而是描述了改革的主线:1982年,适当扩大市场调节取向、缩小计划调节范围;1984年,有计划的商品经济,计划经济为主,市场调节为辅;1987年,国家调节市场,市场引导企业;1992年,社会主义市场经济。

 

  到1990年8月,除1987年至1988年由李铁映担任主任外,一直是总理兼任体改委主任。“体改委‘志在改革’。”曾于1990年至1993年担任体改委主任的全国政协原副主席陈锦华曾撰文指出当时对这一新部门予以“高配”的原因:“小平同志讲过,总理的屁股一定要坐在改革上。因此,国家体改委一成立,就由先后两任总理兼主任。”
  高尚全则认为,这主要是因为“改革难度很大,改革要冲撞部门利益,靠部门自己改革不现实,必须有强有力的领导”。
  1982年4月,被撤销的机械委大批人员进入国家体改委。原本担任机械委主任的薄一波,改任体改委党组书记、常务副主任,高尚全也于同期被调入。

 

  不久,体改委先后成立中国经济体制改革研究所、国务院经济体制改革方案办公室,随后各个部门学者型官员集中到这两个部门。“这批人当中包括吴敬琏、杨启先、周小川、楼继伟、郭树清、张维迎、华生等人。”高尚全如数家珍。如今,这些名字之于中国经济发展的意义不言而喻。
体改委的几次重大“突破”
  由于孙冶方对于经济科学及中国经济改革进程的突出贡献,1983年6月19日,三位同样著名的经济学家薛暮桥、于光远、许涤新发起成立“孙冶方经济科学奖励基金委员会”,两年后设立孙冶方经济科学奖,成为迄今为止中国经济学界的最高奖。
  就在第一届该奖项酝酿评选期间,1984年11月的一天,高尚全走向中央党校的讲席,他要讲的题目是《我国经济体制改革的基本任务》,此后该文收录进其所著《强国之路》一书中,篇幅长达15页半。
  “经济体制改革首先要把模式搞对。”这是高尚全在此次讲话中着重要厘清的第一个问题,他直言不讳:虽然党的十一届六中全会通过的《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》中已指出“社会主义生产关系的发展并不存在一套固定的模式”,但是,当时对于经济体制模式争议犹存,有人认为没有必要提出模式的概念;有人认为模式就是模子,是固定不变的东西;有人则担心一提改革旧的经济体制模式,就会否定社会主义制度,等等。
 
  对此,他在讲话中一一详细回应,并指出过去的经济体制存在的严重弊病:计划管理方面,直接计划的比重大大增加,国家统一分配的产品过多;工业管理方面,中央工业部门直接管理的企业过多,管得过死,企业对财力支配权太小;劳动工资管理方面,用工形式单一化,工资制度死板。
  由此,他提出要通过改革,建立起一套新模式,首当其冲的是计划和市场的关系问题。而“解决这一关系问题实际上经历了从计划经济到商品经济,再到市场经济两个阶段。”迟福林说。
  商品经济形成共识经历了艰难的磨合过程。“在此之前,大家不敢讨论,计划与市场的文章能发表,也因为胡耀邦有这个勇气。”高尚全说。
  “广东人爱吃鱼,可是搞计划经济就没鱼了,因为价格管死了。后来逐步放开价格,养鱼人有了积极性,市场上鱼就多了,而且鱼多了以后价格也下降了。所以,搞商品经济没错!”这是高尚全当年在广东调研期间的一次发言,这样一个如今看来再简单不过的道理在当时“立即遭到起草小组个别成员的反对,他们害怕社会主义与资本主义混同起来,怕变成资本主义”。
  商品经济的概念在起草小组通不过,高尚全就采取迂回策略。1984年8月底,体改委邀请了近20人在西苑饭店开了一个研讨会 。“会上,大家意见很一致,认为‘商品经济和资本主义无必然联系’。”
  9月初,体改委将研讨会结果上报中央。9日,中央决策层给持反对意见的老同志们写了一封信,用传统提法诠释新思想,提出“以公有制为基础的有计划的商品经济”的概念,他们表示同意,遂将此提法写进十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》。而这被高尚全认为“是中国改革历史上一个重大的突破口”。
 
 
  即便如此,6年后走马上任的陈锦华依然感觉到压力,“方方面面对改革的看法、争论很多,其中最突出的就是计划跟市场的关系怎么摆。”他撰文回忆称,该问题是他正式上任后首先研究的。
  因为1989年政治风波,有些人认为中国的改革就是被市场搞坏了,反对以市场为改革取向的声调很高,甚至与走资本主义道路联系起来,“帽子很大”。陈锦华们进行的研究一开始都是暗地进行的。
  时任体改委国外经济体制司副司长的江春泽回忆,有人对她说:“江司长,你这个材料整理出来以后,人家马上就会讲了,资本主义在哪里啊?就在体改委的国外司!”她回答:“反正领导叫我做的,是他个人看的,不会传出去。不然要我们干什么呢?”
  “所以,她就自己一个人搞。”陈锦华说,1990年9月30日,江春泽送来了她整理的《外国关于计划与市场问题的争论和实践以及对中国的计划与市场关系的评论》。
  时任总理李鹏看后,指示十三届七中全会文件起草小组参考。两年后,七届全国人大五次会议举行,身为全国人大代表的陈锦华住在西苑饭店期间,连夜给时任中共中央总书记江泽民和总理李鹏写了一封信,着重提及对5个大省的调研,“5省的体改委主任一致认为:今后应当明确提出‘建立和发展社会主义市场经济’。”他还在报告后面附了一张统计表,列举5个省1978年和1991年的国民生产总值等8项宏观经济指标,并以这两年的增长数字做对比,说明市场对发展经济和改善人民生活的巨大作用。
  随后邓小平南方谈话发表,阻力变小。十四届三中全会在此基础上形成《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

 

  计划与市场关系问题的解决,被迟福林高度评价。在他看来,股份制改革、社会保障体系的初步建立、价格机制的形成,以及民营企业的搞活、政府与市场关系的逐步厘清,都是在体改委设立期间提出并配合推进的重大改革探索。
  “客观的说,现在继续推进的很多政策,都与当年体改委的工作基础紧密相关。”高尚全有些感慨,“这些改革,有些成功了,有些还在曲折前行,比如80年代末体改委就提出进行国有资产管理体系的改革,组建国有资产管理局。13年后才建立了国资委”。
  “推动中国从计划转向市场,体改委一直不遗余力,当然,市场经济是共同努力的结果,不是哪一个部门的功劳。”
  但有几件事情杨启先至今记忆犹新。一件是1982年搞调研,什么是市场经济?什么是计划经济?研究了几个月,跑了好些个国家,终于理清了思路。
  “我们总结,市场经济主要有三种类型,美英式的自由市场经济,小政府、大市场;西、北欧的社会市场经济,公平结合效率,注重社会保障;日本式的政府主导下的市场经济。”
  “我们把调研报告递上去后,各方面对以西德为代表的社会市场经济都很感兴趣。但当时还不敢明说不要计划经济,公开的提法是‘适当扩大市场调节取向’。”
  另一件事是1982年的扩大企业自主权试点,杨启先去的是试点城市之一江苏常州。
  当时老百姓买不到煤油灯罩,因为国家定价是6分钱一个,但企业只是在政府压力下才少量生产,因为6分钱一个连成本都收不回来。杨启先的试点工作组提议放开价格,两毛钱一个。这样企业有钱可赚,买不到灯罩的问题一下子就解决了。可是有人说价格涨了3倍群众会不会有意见,工作组下去调查,老百姓回答说没意见,因为鸡蛋一直是随行就市的,过去6分钱买两打鸡蛋,现在两毛钱也只能买两打鸡蛋。
  “看来老百姓比我们更懂价值规律啊!”杨启先和他的同事们深深感慨。
  常州价格改革的经验上报中央后引起高度重视,到1984年,全国的小商品基本都实现了市场定价。
  1984年10月,中共召开十二届三中全会,明确提出国家集体个体一起上,多种所有制共同发展的改革方向。
  第三件事是1987年的企业改革方案规划。李铁映在当年5月首次就任体改委主任后提出开门搞规划,于是体改委组织了6路人马设计国有企业改革方案,北京的五路分别由国务院发展研究中心吴敬琏、北京大学厉以宁、中央党校王珏、人民大学吴树青、人民银行宫著铭领衔,此外广东还有一路人马。
  几个月后课题组结题,结果除了一个组,其余各组都认为股份制是企业改革的方向。也就是在此前后,中国第一轮股份制改革开始初具气候。
最经得起历史检验的东西
  1990年代初中国最不可思议的事情也许是推出了证券交易所,那时,“姓社姓资”的问题还在争论,而证券交易所居然在沪深两地相继开业。
  为中国证券市场打下地基的是一帮美国留学生和他们鼓捣出来的“联办”(中国证券市场研究设计联合办公室),体改委同意其挂靠体改委宏观司,并出面解决了他们的事业单位编制。
  体改委这么做是有原因的,它自己就是股份制试点的组织者。
  到1980年代末的时候,国企改革到了一个十字路口,承包制陷入困境说明放权让利的思路已经走到了尽头,下一步该怎么走?经济学界大都认为应当推行股份制,体改委认同这个思路,但当时股份制还和资本主义、和私有制划着等号,一度成了众矢之的。
  可以想见,这种时候推出证券市场,不出个四不像反倒奇怪。为保证公有制的主体地位,规定国有股东必须是上市公司的大股东,并且国有股不流通。为防止冲击国有经济,最早的上市公司鲜有国有重点企业,直到数年之后政府发现股票市场的筹资功能,局面方才改变。
  1992年5月,体改委等五部委下发了《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》,股份制和证券市场总算有了个正式的说法。
  1992年10月,中国证监会成立,体改委副主任刘鸿儒出任证监会首任主席,体改委宏观司司长傅丰祥出任副主席,体改委宏观司副司长李青原出任证监会国际司司长。
  同年,国家体改委被赋予中央企业上市资格的部分审批权,由生产体制司具体承担。地方体改委也同时获得了对地方国有企业上市的部分审批权,这种行政审批权为体改委(办)20多年的历史中所仅见。
  股份制最高级的形式是上市公司,中国10年前的情况却是证券市场有了、证监会成立了、中央政府5个部委发文了,但股份制到底姓社姓资,谁也不敢拍胸脯保证。
  这时候,一种振聋发聩的观点不胫而走——改到深处是产权。谁最先提出这一观点现已不可考证,但体改办研究所(即将并入发改委宏观经济研究院)副所长李保民坚持认为,此观点最早出自体改委。
  股份制为什么敏感?因为股份制势必涉及产权多元化,产权多元化就要涉及公有制的主体地位,涉及什么是社会主义。接下来,还有一顶谁也怕戴的大帽子——国有资产流失。
  1993年底的时候,事情似乎有了突破的迹象,当年11月通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制问题的若干决定》提出,国有企业改革的目标是建立现代企业制度。
  那么什么是现代企业制度呢?《决定》给出了十六字定义:产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学。
  “十六字中有十二个字是讲产权的。”李保民说。股份制的合法身份直到1997年9月中共十五大下了“股份制是现代企业的一种组织形式,资本主义可以用,社会主义也可以用”的论断之后方才确立。
  3年多以后,体改办综合调研司司长吴天林调任中央企业工委任监事会主席,离开体改办之前,吴天林和同事们讨论了一个“重大问题”:体改委(办)搞了这么多年改革,到底有什么是真正拿得出手,经得起历史检验的东西?讨论结果,大家一致认为是“推行股份制改革”。
  股份制姓社姓资的问题解决了,但是接下来的国企改革却并未沿着产权改革的思路展开。“当时的主要‘思路是加强管理、减员增效,目标是‘三年脱困’。”李保民说。
“体改委消亡有点儿过早了”
  体改委如火如荼的改革探索,于1998年戛然而止。

1998年3月,国务院启动建国以来最大规模的机构改革,体改委更名为体改办,降格为国务院办事机构,原体改委组织制定企业综合性经济法规的职能移交给国务院法制办和国家经贸委,组织现代企业制度试点和审批中央企业改制为股份有限公司的职能移交给国家经贸委,指导和协调地区各类综合配套改革试点的职能下放给地方政府。

  杨启先说:“1998年撤并机构是对的,计委、经贸委、体改委,机构重叠、职能交叉,没有一个国家的政府同时设立三个宏观调控部门。”
  杨启先认为三委合并的任务到本届政府才真正完成,“计划”二字的取消宣布了计划经济的彻底完结。
  “改革的深化并不取决于是否专设一个体改部门,关键是看决策者是否真想推进改革,”杨启先说,“广东顺德从来就没有设过体改委,但那里的国企改革和机构改革差不多是做得最好的。”
  谈到国企业改革,杨启先的观点与李保民颇有相似之处。“国有企业仍然是改革的最大难点之一。它与其说是一个经济问题,不如说是一个政治问题。思路不作大的调整,国企改革这一关很难过得去。”
  思路应当如何调整呢?杨启先说:“过去20多年,我们先是忙着给国企卸包袱、减负担,然后想方设法改进国企的机制体制,但是产权问题不解决,好的机制体制怎么建立得起来?”
  这一年,在国务院机构改革中,体改委被降格成为国务院体改办,标志着从此退出国务院组成部门序列,人员编制从200人减为不到90人。降格后,原体改委组织制定企业综合性经济法规的职能移交给国务院法制办和国家经贸委,组织现代企业制度试点和审批中央企业改制为股份有限公司的职能移交给国家经贸委,指导和协调地区各类综合配套改革试点的职能下放给地方政府。
  按照要求,降格后的体改办奉行三不原则,即“不开会、不讲话、不发文件”,成了真正的“清议机构”。
  2003年的十届全国人大一次会议上,《国务院机构改革方案》指出:将国家计委改组为发展和改革委,将体改办职能并入发改委。是年3月,体改办结束其历史使命,被并入国家发改委,成为其下属的一个司。
  同样悄然消失的一个研究机构似乎从未被人提起过,即1985年成立并承担当年改革主题之一“政治体制改革”的中央政治体制改革研究小组,迟福林任副组长。
  与该小组伴生的是中央党校下设的政治体制改革研究所,这一研究机构在上世纪80年代负责向领导小组提供研究成果,但是仅仅几年后,被校方一再降级,直至被政治学教研室取代。
  “在改革过程中难免触及相关部门利益,矛盾很多。”迟福林认为,虽然体改委起初定位为协调而非实务机构,但是其研究和试验总会触碰各种利益体,难免遭到非议。
  在他看来,改革的过于理想化以及改革不断深入过程中各方对于改革看法发生转变,也是导致体改委最终被撤销的重要原因。
  陈锦华也对体改委工作做了总体回顾,他曾听人说,体改委有些人有点儿放不下架子,不大愿意去找人,去请示,去汇报。这样,工作就很难开展,下面各省体改委的工作也就很难做。“后来,体改委被撤掉,我不知道是否与上下沟通不顺有关系”。
  他认为中央决心设立该机构是正确的,其作用不可低估。因为改革涉及到利益格局的调整。有权力、有利益的部门都不想让步,都要别人改,自己不改。这种情况下,就需要一个超脱权力和利益格局之外的部门来研究、协调、仲裁、推动。
  不过,陈锦华也不无感慨地指出体改委撤早了。“国家体改委机构撤销,人员没有留住,有些重要改革也没有继续深化下去。体改委消亡有点儿过早了,中国还不到这一步。”
  迟福林对此表示认同,“很多人对它有意见,但是对中国的现实需求而言,还是撤早了。”在他看来,理想的方式是,让体改委运作到2004-2005年,“然后变成中央改革委员会,统一协调经济、社会、政治、文化等改革,由经济改革过渡到全面改革”。

中国经济体制改革研究会

地址:

北京市海淀区皂君庙4号中国体改研究会

电话:

010-62124700
传真:

010-62124700010-62125406
邮箱:

office@cser.org.cn

聚焦改革  

 

- 全局改革

- 领域改革

- 地方改革

 

科研成果  

 

- 出版图书

- 研究报告

- 改革资料库

 

相关单位

 

- 中国经济改革研究基金会

- 中国体改研究会培训中心

- 中国改革网

- 产业改革与企业发展委员会

- 产业政策与竞争政策专业委员会

-互联网与新经济专业委员会

 

二维码

扫码关注我们

版权所有 © 2019 中国经济体制改革研究会

京公网安备:001101084614

代码

发布时间:2020-04-04 00:00:00