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迟福林:亲历海南建省办特区初期的三大改革

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  • 来源:中国改革信息库
  • 发布时间:2020-07-28 14:20
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迟福林:亲历海南建省办特区初期的三大改革

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   1987年12月底,我从北京到海南,至今已是第26个年头。其中,1988年4月至1993年6月,我担任海南省委政策研究室、省体制改革办公室的主要负责人,亲历了海南建省办特区之初的一些重大改革。当我第 一次踏上海南岛时,就被这块充满春意的土地所吸引。虽然海南岛的工作和生活环境与北京、与我所在的中央部门相比有很大的差距,尤其是最初的5年到10年,但我很快就爱上了这片热土。2008年,在海南建省办特区20周年的时候,我把自己20年来关于海南研究的一部分文章汇集成书,书名叫《痴心热土——20年的梦想与追求》,以此来表达自己对海南的这份情、这份爱。26年很快过去了,我发现自己与海南的这份情感已难以割舍。

   中国的改革是自下而上推动的。这其中,包括海南在内的经济特区在改革开放中的“先行先试”,对全国改革做出了历史性贡献。早在上个世纪80年代初,邓小平就鼓励经济特区在改革中要敢于“杀出一条血路”,在改革中要“敢冒”“敢闯”,并对经济特区的改革试验给予坚决支持。在邓小平的亲自倡导下,1988年,党中央、国务院决定在海南创办我国最大的经济特区。1988年4月13日,全国人大七届一次会议通过了《关于设立海南省和建设海南经济特区的决议》。国务院〔1988〕24号文件明确指出:“海南省的改革可以有更大的灵活性。要实行比其他特区更‘特’的政策”。可以说,海南建省办经济特区,是中国改革开放的时代产物。海南的改革试验从一定程度上反映了中国改革开放的历史,尤其是在创建初期,海南有很多项改革走在全国前列。

 

* 时任海南省委政策研究室、省经济体制改革办公室负责人。

 

   今年,是海南建省办经济特区25周年。最近几天,《海南日报》每天 都有建省之初改革实践探索的回顾。至今为止,人们之所以不能忘记海南 建省最初几年改革“轰轰烈烈”的日子,就在于那几年的改革具有它的历 史价值。我作为这一段时期改革的主要参与者与见证人,不时回想起那一段值得珍惜的许多事情。今天看来,一个曾经封闭、半封闭的岛屿,在“大开放、大改革、大开发”感召下曾经创造的某些改革业绩,正是源于那个改革年代,源于中央政府对地方改革的大胆支持与鼓励。这里,重点回顾海南建省初期给我印象最深的三项大的改革。

 

放开粮价,改革粮食购销体制

   先讲一个故事。1989年4月,我去无锡出差,途经上海的火车站。由于有近四五个小时的停留,我准备找个地方吃午饭,但发现自己忘了带粮票。没办法,我硬着头皮和推车卖面包的老大妈商量:“我忘带粮票了,多给点钱买个面包行吗?”没想到,老大妈严肃地把我批评了一顿:“小伙子,这不是钱的问题,是国家政策问题。”这样,我只好给上海市委组织部一位我熟悉的领导打了个电话“求救”,他派车来接我到市委招待所吃了顿午饭。这件事,我至今仍然记忆很深。海南为什么能最早在全国放开粮价?这个大背景就在于,建省之前,海南的粮票都是原广东省发行的粮票。可以说,海南是粮票作废前我国唯一一个未发行粮票的省份,使用的都是全国通用粮票。

   另一故事发生在1992年春全国“两会”期间。当14位海南代表风尘 仆仆地向大会报到时,会议组的一项规定难住了他们,即必须交付会议期间用餐的粮票。在过去的一年,海南已在全国率先放开粮食价格,口粮定量计划供应制已名存实亡,使用了几十年的粮票已经退出大特区人的生活,谁会想到带着粮票出席全国“两会”?这一下,吃饭成了大问题。在有关部门的专门协调下,才解决了这一问题。

 

 

   海南是全国第一个放开粮食价格、推进粮食购销价格改革的省份。在计划经济时期,海南的粮油购销体制很不顺,购销价格严重倒挂。由于销价太低,一是造成有些人对粮食不珍惜,浪费严重。二是导致农民不愿意种粮。在这个背景下,海南这样一个土地资源丰富的地方,粮食自给率却很低,2/3的商品贸易粮要靠省外调进。三是造成严重的财政负担1989年,海南计划内供应的粮油,扣除中央补贴平价销售后,差额为3亿元之多,而地方全年的财政收入还不到3亿元。1988年4月,海南建省办特区一开始,国务院〔1988〕24号文件就明确指出:“海南省要做好粮食统购安排,并逐步实行市场调节。”粮食购销价格被逼到了不得不改的地步。

   对这项改革,海南省委、省政府十分重视。1989年1月,专门成立了由省委副书记姚文绪为组长、我为副组长的粮食购销价格改革领导小组,并由我所负责的省体改办牵头,省财税厅、粮食局、物价局等有关部门组成粮改研究小组。经过几个月紧张的调研,由我组织体改办的几位同事提出了改革的初步方案。经过反复征求意见、讨论,于6月初,正式向省委、省政府提出了海南粮食购销体制改革三步走的方案:第一步压销20%的平价口粮供应指标;第二步改国家定价为国家指导价,实行购销同价;第三步在国家宏观计划指导下实行议购议销,完全放开。8月29日的海南省委常委会议和10月13日的省政府办公会议,通过了这个方案,决定于1990 年1月1日开始实施第一步的改革,即压销20%的平价口粮供应指标。12 月12日,海南粮油购销体制改革工作会议召开。在会上,省长刘剑锋动员大家要同心协力,密切配合,扎实推进这项改革。

   由于这项改革措施出台的时机成熟,取得一定的实践效果。但是,这一步改革只是在一定程度上减轻了财政的负担,节约了用粮,还没有更好地起到保护和调动农民种粮积极性的作用,也没有从根本上甩掉财政包袱。为此,又由省体改办牵头,对下一步粮食购销体制改革问题进行深入研究。

        1990年9月5日,省体改办向省委、省政府上报了《关于放开粮价,尽快解决海南粮食自给的报告》。10月24日,省委常委会讨论通过了这个报告,并决定由省体改办牵头,有关部门参加,以该报告为基础,研究制定海南粮食购销体制改革的实施方案。与此同时,省委、省政府派专人赴京向国务院领导同志,以及国家体改委、财政部、商业部、物价局等有关 部门领导同志做了汇报。12月17日,粮食购销改革工作会议召开。省委 副书记姚文绪代表省委、省政府,做了《关于海南放开粮食价格,改革粮食购销体制的报告》,提出从1991年1月1日开始,全面放开粮食价格,省内停止使用粮票,改革粮食购销体制。

   就在这个工作会议召开后的几天,李鹏总理一行从东南亚出国访问后到海南考察。省委、省政府领导向他汇报了《建省近三年来改革开放基本情况及下一步打算》。这个汇报提纲,是由我和几位同事草拟的。这次汇报,省政府主要领导着重汇报了粮改方案,并一再向总理讲,海南提出放开粮价条件成熟,不会有大的问题。李鹏总理听取汇报后,认为这件事涉及面广,很敏感,提出尽快派人调研,待国务院研究后海南再实行。这样,原本计划1月1日实施的全面放开粮食价格的计划没能如期执行。

        1991年1月中旬,国务院很快派了国家物价局以马凯副局长为组长,物价、商业、财政、体改委等部门组成的调查组,到海南调查研究。我陪同马凯同志做了一周左右比较深人的调研。1月26日,调研组与海南省领导交换意见。我记得当时马凯副局长提出,总体上支持海南进行粮食购销体制改革,但是价格不能一下子全面放开,并且提出了一些具体问题。省委副书记姚文绪就调研组提出的影响物价指数、定价问题、农垦问题以及粮食库存处理等问题做出了补充说明。

   过了近三个月,到4月4日,国家物价局根据国务院134次会议的精神,对海南粮食购销体制问题做出正式答复。主要内容是:(1)国务院强调粮食安全的重要性,指出粮食购销价格这个杠杆要始终掌握在国家手中,即使将来实现了购销同价,也要严格管理,不能彻底放开;(2)海南粮食定购价格和城镇居民定量口粮销售价格不能放开;(3)同意海南从1991年开始适当提高粮食定购价格,但是提价幅度不宜过大,大体上按相当于或略低于议市价格水平的原则来安排;(4)海南粮食购销价格改革后,对中央财政不挤不占;(5)海南要按照以上原则,修改制定粮食购销体制改革方案,重新报国务院审批。

   接到这个答复后,省里即组织相关部门对原方案进行讨论修改,很快,4月17日,以省政府的名义再次上报国务院。同时,4月18日,海南省物价局、粮食局、财税厅的负责同志再次赴京,向国家物价局和商业部等有关部门做汇报。国家物价局等在听取汇报后,马凯副局长当即提出两个重要问题需要进一步研究确定:一个是价格问题;一个是对居民的补偿问题。他提出,对这两个问题再做研究修改后,正式上报国务院。4月23日,国家物价局根据国务院的决定,对海南粮食价格改革问题做了正式批复,要求海南粮食价格改革的时间按照全国统一部署进行,从1991年5月1日正式出台。这项改革比原计划时间整整推后了5个月。

   尽管如此,中央还是允许广东、福建、海南这3个省的粮改比其他省步子可以迈得大一点。实际上,海南粮食价格改革的步子比广东、福建迈 得还要大。比如,这次改革包括广东、福建在内,购价都不动,只允许海南定购价提高1角钱,从每斤0.25元提高到0.35元,再加上“三挂钩”平议差价,这次的定购提价还是比较多的;二是在销价上,广东提0.1元多,福建提了0.2元,海南平均提了0.34元,提价幅度比较大;三是在粮食调价幅度方面,国务院给了海南5%的浮动权。

   从操作的实践看,尽管是以购销同价起步,但实际上逐步接近了放开粮价。事实上,这样做的效果很好。记得5月1日一大早,我陪同姚文绪副书记到市场去看,质量好一些的大米价格略有上升,一般的大米价格还略有下降。从具体情况看,集市贸易粮的平均价改革后,每50公斤三级标一大米销售价为56.08元,比改革前下降了14. 19%。这项改革,有效地调动了广大农民种粮和卖粮的积极性。1991年,全省虽普遍干旱,但广大农民积极抗旱夺丰收,粮食仍比上年同期增产15160吨;减少了粮食购销价格倒挂,减轻了财政负担。当年全省粮食购销只倒挂7888万元左右,减少了1.84亿元,减少的比例高达70%;粮食价格调高后,一个普通家庭 (4 口之家)每年可节约1—1.5个月的口粮消费量。同时,还促使粮食企业改进经营管理。全省有21家粮食加工厂进行了技术改造,调整加工产品结构,以适应市场需求。

   从这次粮改的成功,可以看出很多的担心其实是多余的,这也给海南和国家相关部门都吃了一颗定心丸。正是基于这个经验,海南才下决心加大价格市场化改革进程。到1991年底,海南陆续出台了许多改革项目,除国家个别控制的生产资料外,所有能放开的生活资料和生产资料的价格都基本放开。这不仅为海南的市场化改革奠定了重要基础,也对促进全面的粮食价格、生产资料价格改革起了重要的作用。

 

推进股份制改革试点

        80年代至90年代,股份制改革是中国一项重要的改革。在当时,也是争论最大的一项改革。回过头来看,全国股份制改革正是得益于地方的局部突破。

   海南建省之初,中央就支持海南推进股份制改革,这为海南股份制改革创造了良好的条件。1988年,国务院24号文件明确提出,海南要“积极推行股份制,包括国家控股和部门、地区、企业间参股,也可以向本企业职工和社会上发行股票”。国务院〔1992〕12号文件提出:“广东、福建、海南三省可根据对改革开放综合试点区赋予的权力,进行向社会公开发行(不上市)的股票试验,其发行办法和规模经中央人民银行和国家体改委联合审批'

   海南为什么要推进股份制改革?一个方面是市场主体发育严重滞后。1988年海南建省之后,企业制度的改革仍与内地一样,主要推行承包制,但遇到的困难又比内地特殊,特别是80年代末90年代初的企业治理整顿以及国际市场变动等因素,不仅大开放的格局没有形成,以大开放引进国际国内大财团、大企业的设想也难以实现,而且企业经营恶化,甚至严重亏损。1989年前后,海南国有工业企业亏损面一直在1/3左右。另一方面,就是海南的基础设施十分落后。80年代末,全国省会城市恐怕只有海口市没有红绿灯。当时的海南岛,进的来,出不去。按照当时的规定,我作为厅级干部,虽有资格买一张机票,却也是一票难求。

   企业发展的出路在哪里?海南如何吸引各地企业来琼?什么样的机制才能把海南基础设施搞上去?想来想去,就是股份制,就是要建立以股份制为主体的现代企业制度。海南坚决走股份制道路就在这样一个背景下确定了。虽然1988年国务院就提出海南可以公开发行股票试点,但由于海南的企业基础以及各个方面的条件还不具备,直到1990年下半年才真正把这 件事提出来,到1991年上半年才逐步开展试点。

        1990年12月,省体改办向省委、省政府提交了《建议加快海南股份制改革试点的报告》:一是尽快成立一个由省政府主管领导牵头,相关部门负责同志参加的股份制改革联审领导小组;二是尽快颁发股份制改革试点意见,我们当时提交了《关于海南进行股份制改革试点的若干意见》; 三是分步推进股份制试点,可先在海口新能源有限公司、海南国际房地产发展有限公司、海口罐头厂、海南化纤厂和海南中海水产有限公司(外商独资)进行股份制改革试点;四是进一步完善试行股份制的基本规则;五是对现有的股份制企业进行清理和认证。

   从1991年的上半年开始,海南省开始进行规范化的股份制试点,先后批准设立了新能源、化纤、港澳实业、珠江实业、民源现代化农业等五家股份制有限公司。5月27日,省政府颁发了《海南省全民所有制企业股份制试点暂行办法》《海南省股份制企业内部发行股票试行办法》。

        1992年,股份制改革试点工作全面铺开。3月,省体改办提出了《关于加强海南股份制改革试点工作的几点意见》,提出尽快推开和完善企业内部职工持股的股份制试点,积极推进法人持股的股份制试点,积极稳妥地搞好向社会公开发行股票的试点等。4月9日,省体改办提出《关于海南向社会公开发行股票的意见》。向社会公开发行股票,吸引了许多企业纷纷申报股份制试点,还有内地股份制企业来海南设立分公司。截至12月31日,全省有86家企业申报股份制试点,而且全年已批改制的20家企业普遍具有良好的经营业绩。

   在中央部委尤其是国家体改委的支持下,海南的股份制改革在全国创下了多个第一:国内第一家民营上市公司是海南新能源股份有限公司;中国第一家股份制航空公司是海南航空股份有限公司;在1992年至1993年上半年,深圳异地上市公司只有9家,海南就占了4家;北京法人股交易系统中开始全国只有10家,海南就有5家;股份制改革人才培训班是在海南中改院举办的,培养了中国最早一批股份制经济规范化运作人才,被大家喻为股份制改革的“黄埔一期”“黄埔二期”。可以说,股份制改革在海南经济发展起步阶段发挥了重要作用,对推动全国股份制改革也起到了积极的促进作用。

 

 

   在海南,股份制改革也并不是一帆风顺,可谓大起大落。一开始,股份制改革就面临着思想及观念的问题:搞股份制究竟是搞私有化还是搞社会化?是化公为私还是集积社会资本搞建设?分歧很大。这里有三件事情让我记忆尤深。

   一件事是,对于我们提出的要设立20%的内部职工股的办法,有人担心这是不是在搞私有化,是不是侵占国家财产。我与省委的主要领导讲, 职工自己拿钱买企业的股票,支持企业建设怎么是私有化,与其说是化公为私,可能用化私为公概括更客观。这是因为,设立内部职工股能够提高职工对企业的信心,充分调动职工的工作积极性,有利于搞活企业。

   另一件事是,海南痛失第二个证券交易所。为了保证内部发行股票交易活动的正常秩序,1992年5月25日,在海南省股份制试点领导小组联审办公室第7次办公室例会上,中国人民银行海南省分行提出成立海南证券交易中心,而后着手相关准备工作。8月23日,省体改办又提交了《关于建议批准成立海南证券交易中心的意见》。当时,证券交易中心的组织形式、基本规程以及地点都已经定下来了,但由于体制和关系不顺等原因,错失机遇,致使海南与我国第二个证券交易所失之交臂。

   第三件事情是,在没有经过省政府研究、背着省股份制领导小组,在个别省领导支持下,于1992年3月、4月宣布挂牌成立“海南省股票内部交易管理小组”和“海南股票内部交易中心”。3月26日,海南股票内部交易中心已经开始试营业,到4月20日股票内部交易量已达1043万股, 交易总金额达12194万元。这件事情的影响很大,境内外都有报道,说中国开了第三家证券交易所。尤其是,中改院当时的研究部部长邓乐平被聘为中心主任,在刘剑锋省长责问我的时候,我这个当院长的才知道此事。

   时隔不久,朱镕基副总理专门来海南解决这个问题。我记得,当时在琼苑宾馆开专题会议。朱镕基副总理进会场前,省里的几位领导还在为此事争讨。会上,朱镕基副总理要求海南立即停止股票柜台交易,5家已经搞的企业,经过规范后可以在深圳上市。国务院办公厅随即下发了关于海南股票内部交易中心停业的通知。这对当时海南股份制改革试点工作带来了十分不利的影响。

   在这样一个背景下,为进一步加强对股份制试点工作的领导,1992年 6月9日,省政府办公厅发布《关于调整省股份制试点领导小组及明确其职责的通知》,重新调整了省股份制试点领导小组组成人员,由省长刘剑锋担任组长,常务副省长鲍克明、副省长孟庆平和我担任副组长,同时由我兼任领导小组办公室主任。6月13日,省长刘剑锋签发了《海南省人民政府关于海南股份制试点情况的报告》,要求进一步规范海南的股份制试点工作,做好股票异地上市的工作。6月16日,省体改办提交了《关于海南5家股份制企业申报异地上市的报告》,后来海南5家股份制企业陆续 在深圳上市;省人代会又颁布了地方立法《海南经济特区股份有限公司条例》;10月,省股份制试点领导小组办公室制定了《海南省定向募集型股份有限公司股权证发行管理暂行办法》。由此,海南成为当时在全国范围内,对职工股权证实行统一托管的唯一省份。

   截至1993年2月27日,经省股份制试点领导小组办公室审批设立的规范化股份有限公司共68家,募集股本总额94. 44亿元。其中股本在2亿元的有10家,1亿到2亿元的有38家,平均每家股份公司的股本可达到1. 38亿元。68家股份有限公司的股本高达65. 3亿元,比海南省1991年全社会固定资产投资45. 6亿还多。截至1994年6月,经省政府授权部门审批成立的规范化股份有限公司154家,批准募集股本总额达243. 36亿股。

   这其中就有海南省航空公司。1991年,省里咬着牙从当时省级只有两三个亿的盘子中拿出1000万,组建海航。就是在当时,用海航董事长陈锋的话说,这1000万连一个“机翅膀”都买不到。怎么办,出路在哪?1992年初,负责筹建海南航空的陈锋、王健找到我,要求报股份制改革试点。这个请求,给我出了道难题。因为90年代中期以前,国家明令禁止航空公司搞股份制。到底该怎么办?召开会议讨论这件事,肯定通不过,还会遭到指责。没办法,我深夜打电话给在京开会的刘剑锋省长。电话里,刘省长十分明确:“权力在你手里,你掂量着办”。我深知刘省长对此事的态度。于是,我对省长表态如果出了事,完全是我的责任”。就这样,当天夜里,我签署了批准海南航空进行股份制试点的文件,并且破格让海航以1:20的比例(当时海南控制的比例是1:1. 3)发行股票。当时这2个亿,可以租赁3架737飞机。我十多年前去海航参观,看到我签发的这份文件放在海航的展览室。就是这2个亿,帮了海航的大忙,租赁了3架飞机开始起步。当时,陈锋经常当大家的面说,老迟给海航插上了“翅膀”。也不知道今天的海航做大了,还记不记得这些故事。

 

 

   海南股份制改革试点的初步成功,对我们是个很大的鼓舞。从1993年开始,尤其是阮崇武来海南当省委书记兼省长以后,海南把股份制改革推向了基础设施领域。于是,就有了后来的海南高速公路和海南发电厂等若干股份制企业。

   我所主持的中改院也是股份制改革的产物。1993年初,经过国家体改委、海南省批准,把中改院的国家事业法人转变为股份制的研究机构,在工商注册了。我们将海南当地的一些企业、国家体改委和海南省政府前期的一些投人折合入股,后面又吸收了上海宝钢、上海石化、长春一汽等企业的投资入股,顺利完成了改革发展研究院的股份制改造。在国家事业机构当中,我们是第一个“吃螃蟹的人”。

   事实证明,海南选择股份制改革这条路是正确的。党的十五大、十六大都对股份制给予了充分肯定。无论过去发生过什么,无论现状如何,股份制改革为海南的发展做出了历史性重要贡献,这点不能否认。它不仅可以迅速壮大企业,构建现代企业结构,形成一批有实力的企业;还让资金量数十倍地放大,并打破了资金的地域性,很大程度地解决了海南建省初期开发建设中的资金短缺问题。这笔沉淀下来的资金也帮助海南渡过了房地产泡沫破灭后的经济低谷。当然,今天回过头来看,由于缺乏经验和急于求成,海南的股份制有许多相当不规范的问题。特别是1994年当海南发展进入低潮时,一些股份制企业相继办不下去,有的企业拖到今天也没有走出困境,某些企业已名存实亡。

   股份制改革是我在海南做过的最具实际意义的一件事,也是在中央部委的支持下,海南进行的一项重要改革探索。这个改革实践的意义就在于,它探索了一条海南加快企业发展的新路子,这条路对今天的企业改革仍具有重要价值,应继续坚持把这条路走下去,而且在规范的前提下应当走得更好。

 

率先实行“小政府、大社会”

   作为中国唯一省级建制的经济特区,海南既承担了进行社会主义市场经济体制的改革试验,又承担了一场向政府权力开刀的改革试验——建立“小 政府、大社会”新体制。1988年5月,中央批准了海南“小政府、大社会”体制方案,正式拉开了海南行政体制改革帷幕。海南“小政府、大社会”体制的超前试验,为海南的经济社会发展注人了活力和动力,也为全国行政管理体制改革提供了经验和借鉴。直到今天,提到“小政府、大社会”,不能不想到80年代末90年代初,海南这项在全国十分有影响的改革试验。

   实际上,海南的“小政府、大社会”体制,是从1987年9月海南建省筹备工作全面展开后就开始酝酿的。1987年底,我从北京到海南没几天,就参加了受中央主要领导委托来海南进行“小政府、大社会”专题调研组的活动。这个调研组由当时的国家体改委副主任贺光辉牵头,共有四五人。经过 一周多的调研,调研组认为,海南建立“小政府、大社会”的时机和条件成熟。

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