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刘守英:必须告别“以地谋发展”模式

  • 作者:刘守英
  • 来源:管理世界
  • 发布时间:2020-07-14 15:09
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刘守英:必须告别“以地谋发展”模式

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  • 作者:刘守英
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 一、“以地谋发展”模式的特征

  后发国家经济发展的起飞阶段都面临资本不足的制约问题。与其他经济体不同的是,中国独特的土地制度结构与变迁为经济发展创造了巨额的资本来源。地方政府以土地作为工具主导和推动经济发展,形成“以地谋发展”模式。“以地谋发展”模式具有以下主要特征:

  一是地方政府通过强制土地征收和独家土地出让,以土地的宽供应保证地方经济增长。中国之所以能在土地资源禀赋比其他经济体更为稀缺的制约下依靠土地促进地方工业化和城市化,得益于独特的土地制度,其核心安排是强制低成本的征地制度和政府垄断的国有土地有偿出让制度。地方政府一方面利用所掌控的土地征用权,以该幅土地6~10年的收益为补偿标准支付被征地农民安置补偿,另一方面通过对土地一级市场的垄断权力和建设用地的独家供应权,以远低于市场价格提供土地给企业用于工业建设,以高价提供商住用地获取巨额土地出让金,对推动中国快速工业化城市化阶段的经济发展起到了至关重要的作用。在强制性低价征收权和排他性土地供应权下,地方政府得以利用土地作为发动经济增长和结构转变的工具,以土地的宽供应保证地方GDP 的高增长。2004~2018 年,全国城市建设用地面积由30781.28 平方公里增加到56075.9 平方公里,增加了25294.62 公顷,增幅为82.18%,年均增长1806.76 平方公里。与此同时,中国建成区面积也以年均增加2003.53 平方公里的速度由30406.19 平方公里扩增到58455.66平方公里。

  二是地方政府大量低价供地,以园区建设吸引企业入驻,促进地方工业化。在地区竞争和锦标竞赛驱使下,地方政府纷纷压低工业地价,不惜以远低于土地征收成本、甚至“零地价”出让,通过大量的招商引资加快地方工业化进程,对地方政府而言,土地成为地方政府招商引资和推动地方固定资产投资的重要工具。对企业而言,低地价不仅使企业一次性预付的资本额减低,缓解了企业创办期流动性资金的约束,而且企业通过协议出让获得的工业用地成为其资产,还可以通过工业用地抵押向银行贷款为企业发展进行融资。低价工业用地出让不仅会吸引资本进入,带动产业发展,同时由于就业的增加和地区经济发展,也会带动居住用地和商业用地需求量的增加,为地方政府创造更多土地财政收入。

  三是地方政府通过土地出让以地生财和土地抵押融资从事城市基础设施建设,推动城市化。园区工业化虽然对地方GDP 的贡献巨大,但分税制后特别是2002年所得税改革导致地方政府原有体制下从企业获得的大量税收上缴中央,剩余的财政收入只能维持地方机构日常运转,用于城市基础设施和工业园区建设的资金捉襟见肘,地方政府转向通过城市发展增加地方可支配的土地出让收入和相关税收。在地方政府竞争中,城市环境和园区基础设施质量也成为吸引投资和人才流入的重要因素。随着经营性用地“招拍挂”出让制度确立和住房商品化改革,土地作为资产的属性日益显化,通过土地资本化获取资金投入城市基础设施和工业园区建设逐渐成了“以地谋发展”模式的重要一环。地方工业发展带动了商业用地和居住用地的增值,地方政府从商住用地出让获得大量土地出让金收入用于城市建设。除土地出让收入外,以地方融资平台为主体的土地抵押融资也成为城市基础设施和工业园区建设资金的重要来源,地方政府以土地作抵押向银行贷款和以储备用地作为担保获取用于城市发展建设的资金,土地金融成为地方政府进行城市基础设施及工业园区建设的主要资金来源。

  因此,在“以地谋发展”模式中,地方政府在整体上以土地宽供应促进经济增长,同时,低价出让工业用地发展地区工业,通过地区的经济增长带动商住用地价值增值,地方政府在获取土地出让收入后又进一步投入城市基础设施和工业园区建设,在提升城市化水平的同时推动地方工业和经济发展。

  二、“以地谋发展”模式衰竭的典型化事实

  不可否认的是,地方政府“以地谋发展”模式在中国经济发展的早期阶段对地方经济发展起到了巨大的推动作用,但是对土地的粗放利用和过度依赖也积累了许多问题。随着中国经济进入“新常态”,该模式中的许多问题日渐凸显,“以地谋发展”模式已经衰竭。

  1. 土地的发动机功能减弱,对地方经济的拉动作用降低

  在过去40年间,中国不仅依赖土地的宽供应作为发动机的功能,拉动着经济高速增长,而且利用土地供应开关调控经济节奏,经济过热时收紧土地供应,经济过冷时放开土地供应。但是,一个显然的事实是,土地发动机的功能在2010以后开始效力减退。2010年开始,中国经济增长开始减速,应对的策略之一也采取了放宽土地的供应,2008~2013年期间,年均建设用地供应量达到51.4万公顷。尽管如此,中国GDP增速没有回到曾经的高增长,还是一路下滑,GDP 增长率年均下降0.93%;建设用地供应也出现历史性峰值,到2014时,建设用地供应量比上一年减少9.08万公顷,之后的情形是,经济增长阶段转换和转型加快,经济增长维持在2013~2017年的年均7.1%的中高速水平,全国的土地供应量却在2013年后逐年下减少。这预示着,随着经济发展阶段转换,依靠土地宽供应拉动经济增长的模式已发生历史性转换。这一阶段土地对经济增长的影响表现为:放地拉增长→经济增速先增加后下降→继续放地拉增长→经济增速继续下行→土地需求量也随之下降,土地发动机功能不再。

  土地对经济影响的减弱还反映在区域土地指标分配和使用上。为了保增长与保耕地,国家实行建设用地指标差异性供应。2011年前,为了保障东部沿海地区的经济率先增长,每年的建设用地指标优先保证这些省份的使用,1998~2011年,东部省份建设用地指标平均每年占全国新增指标的55%~65%。从2011年开始,国家土地供应政策发生变化,东部地区主要以存量利用为主,新增指标向中西部地区倾斜,新增指标投放到中西部地区的量平均每年增加20%左右。在高增长年代,尽管国家的土地供应政策一直在向东部倾斜,但受年度供地指标约束,许多省份特别是东部沿海各省都存在供地指标不够用的情况。2011年原国土资源部的调研报告披露,31个省份普遍反映土地供应的计划指标严重不足,当年供地指标只能满足大多数省份需求总量的1/3。但是,随着经济增速的下滑,2013 年后多地开始出现土地指标供不出去的现象,2016 年上半年全国供地指标完成率不足35%。指标使用的差异在区域间的分化尤其明显,中西部地区部分城市甚至存在零供应、零成交的现象,这不仅表明建设用地指标约束对地方经济的影响减弱,也意味着土地作为发动机的功能的减弱,地方经济发展对土地的需求减弱,土地对经济的拉动作用降低。

  2. 低价供地工业化方式问题凸显

  中国之所以成为世界制造工厂,地方政府低价大面积供应工业用地是重要制度支撑。在中国工业化的起步阶段,以东部地区为主的地方政府通过低工业用地价格,吸引了大量高消耗、高污染的低端制造业,这的确对中国的工业化进程起到了非常大的推动作用。

  地方政府一直致力于以低地价的招商引资发展工业化,尽管总的工业增加值依然在逐年增加,但工业增加值的增长率已经开始下降。更严重的是,单位工业用地产出的增长率下降更为明显。从2011 年开始,单位工业用地工业产出的增长率便逐步下降,从2013年以后下降更为明显,东部地区的单位工业用地产出增长率从2011 年的14.3%降至2017 年的-0.17%,中西部地区的单位工业用地产出增长率从2011年的20.6%下降到2017年的-0.39%。

  近几年工业增加值增长率开始逐渐下降,主要是因为中国生产要素成本上升。虽然政府以财力补贴支撑的工业用地价格没有明显上升,但是,劳动力成本大幅上升,这在东部地区表现得尤为明显。据德勤的测算,中国2005~2015 年的10 年间劳动力成本上升了5 倍,远超GDP 的增长率。制造业劳动力的工资从2001 年的8750元升至2015年的51925元,上升了近6倍,这对以劳动密集型为主的工业企业形成巨大的成本压力。由于各类成本的攀升,依靠低成本、高要素投入的工业化阶段已经过去。东部地区的地方政府招商引资应该主动由过去劳动力密集型向资本密集型及技术密集型转变,但是由于地方官员在一个地区的任职往往只有5年,因此面对激烈的锦标赛竞争和官员考核机制,为了在任期内实现最大化的经济发展目标,地方官员往往更加关注于推动地区增长的短期利益,而推动区域增长的长期动力往往需要借助国家的资源配置和行政命令。在短期利益中,地方政府官员最关心的是招商引资来的项目中的厂房建设等固定资产投资所带来的直接的、短期的经济增长,而不是这些招商引资企业所能给该地区带来的长期的经济效益。因此,有限任期的地方官员倾向于选择的策略是,通过建立工业园区,在任期内尽可能多的通过低价出让工业用地吸引招商引资,他们更关心的是该项目短期所带来的固定资产投资,而不是未来给城市带来的工业总产值的增加。激烈的引资竞争会激励地方政府进一步压低土地价格,降低准入门槛,对前景差、存在过剩产能的行业敞开大门,这些企业的进入会挤占稀缺的土地资源,同时对技术密集型和资本密集型的高附加值产业产生“挤出效应”。在这种短期利益驱动下,大量的新区和工业园区中存在很多低质量的引资企业,在近几年经济下行、生产成本上升的压力下,这些企业的产值大幅下滑,债务压力开始凸显,许多城市的新城和工业园区工业增加值缩水严重。

  相比东部地区而言,中西部地区的低地价招商引资开始时间较晚,但是发展模式与东部基本一致。目前而言,中西部地区用地量出现一个阶段的增长,工业园区和开发区的数量也在不断增加,目前中西部地区国家级经济开发区数量已经超过东部达到112个,但是,由于受交通不便、劳动力素质较低、市场规模小等因素影响,企业绩效和单位用地产出效率并不理想。在存在国家政策帮扶的情况下,中西部地区仍有30%以上的国家级开发区存在亏损,省级和地/市级开发区亏损更为严重。中西部地区模仿东部地区的低地价工业化模式一直绩效不佳。在近年来随着东部地区生产要素价格的上涨以及贸易摩擦,招商引资的企业并没有西迁,而是从东部地区转移到东南亚的越南和菲律宾等国。因此,在可预见的未来,中西部地区通过低地价招商引资的前景并不乐观。

  3. 土地价格波动导致土地出让收入和储备用地抵押融资大幅减少,高度依赖土地的城市化难以为继并积累了大量的金融风险

  中国依靠土地出让和土地抵押解决了快速城市化阶段基础设施建设的巨额资本来源问题,在地方政府财权少、事权多的困境下保证了各个城市基础设施建设投资以及城市化率的快速增长。但是由于土地价格的波动和土地抵押融资导致的地方债务风险的上升,这已经抑制了地方政府通过土地所获得的城市建设资金和城市基础设施建设投资。

  首先,地方政府对土地出让收入产生严重依赖。2015年全国土地出让收入实际入库金额为6.51 万亿元,相比2008年增长了11.9倍,但扣除成本性支出后的土地出让净收益却仅增长了2.68倍,这一方面是因为土地出让成本上升,随着近年来很多城市的用地从原来的新增用地转向存量用地,加上农民权利意识觉醒,征地拆迁的成本大幅上升。2008年以来,政府土地出让成本大幅上升,很多地方征地成本占到土地出让收入的一半以上,2017年更是达到了80%。另一方面是因为国家对房地产市场的管控趋紧,使得地方政府通过土地出让获得的收益降低。成本上升导致政府的土地净收益下降,虽然中国土地出让实际入库金额一直在逐年攀升,但近几年全国扣掉成本的土地出让净收益仅剩20%左右。中国已告别低价征地的低成本城市化时代。

  更为严重的是土地抵押支撑城市化产生的风险。在土地出让收益下降的情况下,政府还在加大基础设施投资,一些地区的新城、新区建设进一步扩张,面对城市建设资金的巨大缺口,储备用地抵押贷款自2007年后在城市化的资本来源中发挥越来越重要的作用。根据自然资源部的统计数据显示,2008年以来,土地抵押面积和金额从2008 年的16.6 万公顷和18107 亿元上升到2015 年的49.08 万公顷和113300 亿元。由于土地抵押贷款的主要用途是基础设施建设等一些收益性较低的项目,从这些项目中获得的收益很难偿还债务,政府土地抵押贷款的偿还也主要依靠土地出让收入。土地出让金收入与地方财政收入的比值从2002年的28.4%上升到2017 年的56.91%,增长了28.51%,地方政府对土地出让金的依赖由此可见一斑。更有甚者,由于部分地区出现偿债能力不足,主要靠借新债偿旧债。审计署数据显示,2012年36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元,其中5个省会城市本级政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%,最高的达到38.01%。

  地方政府将土地出让金和储备用地抵押融资捆绑的土地资本化发展模式实质是在提前支取未来土地收入。但是,土地的未来收入具有不确定性,一旦土地市场价格出现波动导致地方政府土地出让收入减少出现偿债困难,银行对储备用地的高贷款率会迅速转化成不良贷款,甚至引发系统性金融风险。因此,以土地抵押贷款为重要组成部分的地方债务高企问题已经成了中国经济运行中的“灰犀牛”,高度依赖土地出让和土地抵押的发展方式积累了巨大的金融风险。但是目前中国的财政体制使得地方政府的财力捉襟见肘,在短期内依然难以改变通过土地出让和抵押融资发展城市的模式。这种以土地撬动融资的发展模式的过度使用不仅导致地方政府债台高筑,也过度透支了国民经济未来的流动性。由于地方政府投资的往往是一些收益较低的基础设施项目,这些项目的收入很难填补债务偿还压力,特别是对中西部欠发达地区而言,债务的偿还只能通过借新债还旧债的方式,这会导致债务空转,削弱经济中的流动性挤占私人以及地方政府的投资规模和机会,对城市化发展产生负面影响。也就是说,在地方政府以商业用地和居住用地出让撬动的债务融资规模上升到一定程度后,不仅不会提高城市固定资产投资规模,反而因为巨量的债务需要偿还,地方政府需要进一步土地出让和举债吸收国民经济中的资金偿还快要到期的债务,这一方面降低了国民经济的流动性,挤占了私人部门资金,同时削弱了地方政府城市基础设施等固定资产投资能力,进而抑制城市化发展和经济增长。

  从区域来看,东部地区通过土地出让和土地抵押融资虽然积累了大量的政府债务风险和银行金融风险,但是由于东部地区位置优越伴以工业化的支撑,通过这套土地融资模式也为东部地区获取了用于城市化的大量资金,使得东部地区的城市化取得了跨越式的发展。但是对中西部地区而言,中西部地区通过产业发展、居民收入和土地市场对土地出让和土地抵押融资的支撑不足,2016 年中西部地区的土地出让金收入总和仅占全国当年土地出让金收入的42%,中西部地区效仿东部通过土地获取的用于城市化建设更主要依赖于土地抵押,由此形成的债务和金融风险比东部更为严重。

  三、结论与政策建议

  自20世纪90年代起开启的“以地谋发展”模式在中国的经济发展初期的确起到了非常大的推动作用,通过对土地市场的把控和利用,显著拉动了地方工业化、城市化及经济的跨越式发展。随着中国经济发展进入转型期,“以地谋发展”模式积累的问题逐渐出现,土地对地方经济的拉动作用已经衰竭,部分地区甚至由于风险的增加,过度投放土地反而会抑制地方经济增长,这一问题主要集中在东部地区。中西部地区由于地理区位、制度成本和发展环境的差异,尽管在其发展起步阶段复制了“以地谋发展”模式,但是绩效不佳。依据经验事实和模型检验得出,随着中国经济发展阶段转型,“以地谋发展”模式的功能不再,效力衰竭。中央政府必须明确不再以地保发展,不再以土地参与宏观调控,同时加快土地制度改革为地方经济发展创造新的动力来源。地方政府必须改变土地作为增长发动机的功能,告别“以地谋发展”模式。当然,由于地方政府习惯这套发展模式,尽管“以地谋发展”的效力减退,还会继续使用谋发展,但由此带来的发展代价和风险将更大。

  刘守英,中国人民大学经济学院院长

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发布时间:2020-04-04 00:00:00