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高辉清:产业延伸更新是资源城市转型的最佳模式

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  • 发布时间:2014-01-07 10:26
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高辉清:产业延伸更新是资源城市转型的最佳模式

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资源型城市转型的最终目的就是要摆脱经济对资源的依赖,在产业转型的两种基本模式中,产业延伸模式只是一个中间过渡模式,产业更新模式才是最终的解决方案。而产业更新模式的关键是选择、培育与壮大新的支柱产业。在新的支柱产业选择过程中,除了需要考虑当地的生产要素禀赋和政府产业政策取向之外,还需要坚持以下几项原则:一是竞争优势明显,二是内生增长能力强,三是市场需求空间大,四是技术先进,五是关联强度高。

    资源型城市转型是一个系统工程,也是一个循序渐进的过程。在两种基本转型模式中,如果我们只采用产业延伸模式,则问题不能得以最后解决;如果直接采用产业更新模式,则对现有经济体系冲击太大,不仅投入成本大,而且会事倍功半,甚至难以成功。因而,资源城市转型的最佳模式应该是复合模式。复合模式即是由产业延伸和产业更新两种模式复合而成,通常在产业转型的初期表现为产业延伸模式。随着城市功能逐步完善,加工业的不断发展,新兴产业不断出现,城市主导产业逐步由资源型产业转变为其他产业,产业转型相应地主要体现为产业更新模式,城市最终也就演化为综合性城市。

    ■高辉清

    前不久,中央出台了《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》,将促进资源型城市可持续发展列为一项重要的工作。这对于维护国家能源资源安全、推动新型工业化和新型城镇化、促进社会和谐稳定和民族团结、建设资源节约和环境友好型社会具有重要意义。

    我国资源型城市数量多、分布广,由于历史的原因,经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出,内外部因素叠加,新旧矛盾交织,资源型城市可持续发展面临严峻挑战。在这样一种背景下,借鉴国内外相关经验,为我国资源性城市转型的加快转变经济发展方式提供参考,就显得非常有意义。

    资源城市发展的阶段性划分

    1、资源型城市可分为四个发展阶段

    中国的资源型城市可分为两类:一是无依托资源型城市,即在原先没有城市的荒野,因矿产资源开发而兴起的城市,如焦作、阜新;二是有依托资源型城市,即原先已有城市,后因附近地区发现并开发矿产资源而转变为资源型城市的,如大同、邯郸。

    无依托资源型城市的生命周期与其对它所依赖的资源的开发进程具有高度一致性。如附图所示,资源型城市的生命周期变化规律呈铃状分布。假设一个资源基地在一定时期t所生产的资源量设为Q,很明显,Q起初会随着时间的延续而增加,并且将趋向于一个最大值maxQ,在此之后资源便将会逐渐面临枯竭的境况。

    根据上述资源开发的特点,在不进行经济结构转型的情况下,资源型城市的发展可划分为四个时期:一是资源进入开采准备与开始开采阶段,资源型城市进入形成期;二是资源开采进入快速增长阶段,资源型城市进入成长期;三是资源开采进入稳产阶段,资源型城市进入成熟期;四是资源开采进入减产阶段,资源型城市进入衰退期。

    对有依托的资源型城市而言,发展轨迹略有不同:一是资源城市的形成期不仅包括资源进入开采准备与开始开采阶段,而且包括一部分资源开采快速增长阶段,直到资源开采量达到了一定规模,资源经济在整个城市中占据重要地位之后;二是虽然对资源具有较大依赖性,其生命周期在较大程度上受制于资源产业发展态势,但是同时由于非资源产业也占据一定的地位,在一定程度上也受到城市发展的一般规律制约,上述四个阶段的划分不如无依托资源型城市那样明显,尤其是资源开采进入减产阶段之后,城市的发展出现衰落的程度会相对较弱。

    ■

    2、不同阶段资源型城市的发展特征和存在的问题

    有依托的资源型城市与无依托的资源型城市发展规律没有本质的差异,只有程度上的不同。为了更好地说明问题,下面只以无依托的资源型城市为例来说明不同阶段资源型城市的发展特征和存在的问题。

    资源城市产业转型的一般模式

    资源城市在资源开始枯竭之后,通过产业转型将资源型城市转化为一般性城市,就成为其发展的唯一出路。从国内外资源城市发展的实践看,不同的资源城市产业转型的模式和发展方向有很大差别,大致上可分为以下三种。

    1、产业延伸模式

    产业延伸模式是指在原有资源产业基础上进行产业纵向发展,延长产业链条,增加产业的加工深度,形成资源产业上、下游一体化发展格局,并将整个产业体系的重心逐步由上游转移到下游,从而带动区域产业结构的转型。

    产业延伸模式不仅能够充分发挥本地的资源优势,而且上下游产业在生产、技术和管理方面具有明显的相关,从而会使得延长出来的产业很快就会具有一定的竞争力,同时随着下游产业的不断发展壮大,整个产业链条的综合竞争能力将逐渐增强。将来即使本地资源逐渐枯竭,也可以从外部输入资源进行加工.维持城市和地区的持久繁荣。我国的资源城市长期被视为资源输出区,城市经济过度依赖于资源开采业,下游加工业发展滞后,因此资源产业链扩展空间较大。

    2、产业更新模式

    产业更新模式是指摆脱对原有资源的依赖,依靠自身积累或借助外部力量,建立起基本不依赖原有资源的替代产业体系。产业更新模式是比较彻底的产业转型模式,新植入的产业不仅需要具有一定的规模效应,而且要求未来拥有巨大发展潜力,同时具有对前向、后向及辅助等产业链的辐射扩散功能,可以对整个区域经济起到巨大带动作用。

    产业更新模式要求有大量的资金支持,单纯依靠资源城市自身积累往往难以实现,必须借助于外来投资。外来投资的进入不仅仅带来资金,还伴随着先进的技术、管理和理念的引入,是建立培育竞争力的替代产业体系的有效途径。

    3、复合模式

    复合模式即是由以上两种模式复合而成,通常在产业转型的初期表现为产业延伸模式。随着城市功能逐步完善,加工业的不断发展,新兴产业不断出现,城市主导产业逐步由资源型产业转变为其他产业,产业转型相应地主要体现为产业更新模式,城市最终也就演化为综合性城市。

    案例启示与借鉴

    研究诸多国内外资源型城市转型案例,如国内的枣庄、阜新、唐山和大庆,国际上的德国鲁尔、日本九州、法国洛林和美国休斯敦,得出以下可供借鉴的经验。

    1、产业更新是资源型城市转型的最终路径

    资源型城市转型的最终目的就是要摆脱经济对资源的依赖,在产业转型的两种基本模式中,产业延伸模式只是一个中间过渡模式,产业更新模式才是最终的解决方案。而产业更新模式的关键是选择、培育与壮大新的支柱产业。在新的支柱产业选择过程中,除了需要考虑当地的生产要素禀赋和政府产业政策取向之外,还需要坚持以下几项原则。

    一是竞争优势明显。相对于其他产业而言,主导产业不仅应该具有更强的获取资源的能力,从而在资源配置中具有明显的优势,而且应该具有更强的价值创造能力,从而不断将资源转化为产业竞争力,将潜在的优势转化为竞争优势。只有这样,才能在激烈的产业竞争中得以发展、壮大。

    二是内生增长能力强。主导产业所具有的竞争优势只是其外在表现,而产业的内生增长能力才是获得竞争优势的关键,所以必须选择内生能力强的产业作为主导产业。其中,创新能力是产业内生能力的集中体现,是主导产业形成与发展的必要条件之一。因为有了创新,主导产业的增长率就会大大超过国民经济总增长率。

    三是市场需求空间大。作为区域主导产业,必须拥有长期而广阔的国内外市场容量。主导产业的产品应在国内甚至是国际市场具有较大的、长期的需求。如果没有足够的市场需求,主导产业很快就会衰落。所以,主导产业选择必须把“需求的收入弹性最大化”作为一个基本原则,也就是说,产品的需求收入弹性系数至少要大于1

    四是技术先进。通过对产业革命史的分析,不难得出这样的结论:主导产业更替的动力来源于科学技术的发展和运用,每次科学技术的重大发展,都不可避免地导致新技术的产业化,并导致该产业逐渐成为国民经济中的主导产业。因此,在选择主导产业时,应该自觉地将主导产业选择与技术进步对接起来。当然,并不是技术最先进的产业就能成为主导产业,作为主导产业,必须要有扩散效应。

    五是关联强度高。区域产业系统是一个相互关联、相互依存的复杂的大系统,不同产业由于产品生产方式和技术复杂程度不同,与其他产业之间的关联程度也就不同,从而对区域经济的推动力和拉动力有相当大的差别。选择关联度高的产业作为主导产业,可以在很大程度上带动或推动区域内其他产业的发展。

    2、复合模式是资源型城市发展的最佳转型模式

    资源型城市转型是一个系统工程,也是一个循序渐进的过程。在两种基本转型模式中,如果我们只采用产业延伸模式,则问题不能得以最后解决;如果直接采用产业更新模式,则对现有经济体系冲击太大,不仅投入成本大,而且会事倍功半,甚至难以成功。因而,资源城市转型的最佳模式应该是复合模式。

    在转型初期,主要采用产业延伸模式,这样做有两个好处:一是可以充分发挥本地的资源优势,二是由于上下游产业在生产、管理和技术方面具有明显的相关性,实施转型的难度较小。开始培育新的支柱产业,可以从两方面去努力:一是做强做大资源利用的下游产业,将其培育成部分新的支柱产业。随着下游产业的不断发展壮大,其竞争能力和自我发展能力将逐渐增强,将来即使本地资源逐渐枯竭,也可以从外部输入资源进行加工。二是利用资源开发所积累的资金、技术和人才,或借助外部力量,建立起基本不依赖原有资源的全新产业群。

    通过这两种方式,最终实现支柱产业的全面更新,实现资源城市的有效转型。

    3、成长期是资源型城市的最佳转型时期

    在资源型城市发展的四个阶段中,形成期主要的任务是发展资源支柱产业,将快速形成资源产业规模效益,从而形成企业利润和地方财政收入,为城市的基本建设提供支持。此阶段,如果就开始进行产业结构转型,不仅因为时间过早而没有必要,而且因资金不足而没有可能。

    在衰退期,资源型城市经济明显衰退,企业利润显著下降,失业人口持续增多,保持社会稳定的压力巨大。在这种情况下,推动产业结构转型将是摆在资源型城市面前一个不可逃避的责任,但难度之大却可想而知:一方面政府财政紧张和入不敷出,企业因效益低下缺乏投资热情;另一方面却不得不选择费时长、见效慢、短期投入巨大的产业更新模式来进行产业转型。如果缺乏外部强力支持,这几乎将成为一项不可完成的任务。

    由此可见,较为理想的转型时期应该是成长期与成熟期。在这两个时期城市经济增长势头良好,城市经济经过前段的积累,已经有了很好的经济和技术等物质基础,这时发展非资源型产业,改变传统单一的产业结构,进行多样化经营,既有时间又有物质上的保证,转型的困难相对较小。相对成熟期而言,在成长期就开始进行产业结构转型效果会更好,一方面产业结构转型时间更长,过渡会更加平稳;二是资源产业与未来接替产业在空间布局上可以做到更加合理,从而实现更为协调的发展。

    4、来自政府的支持通常是资源城市转型成功的关键助力

    资源型城市产业转型是一顶复杂的系统工程,涉及经济、社会、文化、法律等诸多领域,再加上其特殊的产生背景及历史遗留问题,资源型城市通常难以独自承担得起转型所需付出的成本,获得外部主体的强力支持是转型成功的关键之一。从国内外经验看,资源城市转型成功无一例外需要大量外部企业和资金的介入。但更为重要的是,资源城市转型需要获得政府的强力支持,尤其是在转型初期,不仅需要政府在生态环境治理、社会保障、基础设施建设、接替产业发展等方面给予支持,而且需要国家提供包括法律、体制改革、直接补贴、人力资源开发等多方面的援助。

    在国内,资源型城市成功地转型都得到了各级政府不同的支持,其中唐山和阜新甚至直接得到了来自中央政府的支持。在国外,对资源型城市进行一定的政策性援助,以缓解其转型过程中的阵痛和化解城市的社会矛盾和风险,一直是各国政府努力的主要方向。法国为扶持资源型城市设立了多种形式基金对资源型地区进行倾斜,另外还通过对行业税、不动产转让税、公司税、所得税等不同程度和时间的减免来吸引外来企业进入资源经济转型地区。日本政府为了促进资源城市转型不仅制定了大量的规划,而且给予了大规模的财政援助,具体包括发展产煤地域的替代产业、引进大型项目、兴建技术开发区等内容。

    (作者系国家信息中心经济预测部发展规划研究室主任,数学博士,经济学博士后,研究员。社会学术兼职:亚洲风险管理协会CERM专家认证委员会委员、中国经济体制改革研究会特邀研究员、中国社会科学院国际金融研究中心特约研究员、国务院发展研究中心国际经济技术研究所特邀研究员、中国不动产研究中心特约经济学家、中国风险管理者联谊会常务理事、中国智慧城市研究中心兼职研究员。

    国内资源型城市转型案例

    1、枣庄市

    枣庄是一个有依托的煤炭城市,其土地资源相对充足、消费品市场相对广阔。枣庄是国家的商品粮基地,同时枣庄处于长江三角洲地区、京津唐地带和胶东半岛日韩投资聚集区的交汇地区,有着发挥资源优势、培育接续产业的优势。

    枣庄市的产业转型始于上世纪90年代中后期,采用了符合模式,一是依托煤炭资源做文章,利用高新技术把有限的煤炭资源进行深加工,延伸产业链,提高附加值。一方面关闭小煤矿,淘汰落后生产能力。另一方面,大力发展以煤化工为主的煤炭深加工产业,建成了水煤浆气化等一批依附于煤化工产业链的化工企业,市场竞争力不断增强。二是强化非煤产业的发展,枣庄把建材、造纸、机械制造、啤酒酿造作为接续产业予以重点发展。另外,枣庄还计划将新材料、生物技术与制药、机电一体化、电子信息等高新技术作为新的发展目标,目前已基本形成了多元化的产业结构。

    可以说,枣庄已走出了一条中国资源型城市的可持续发展道路。

    2、阜新

    阜新的产业转型始于衰落期,经济于20世纪80年代中期出现整体滑坡,社会发展陷入困境。在这种情形下,阜新开始了艰难的经济转型探索之路。其转型发展共有4次大的举措。一次是1982年规划“建材城”,第二次是1987年筹建“化工城”,第三次是建设棉纺工业,发展服装业。这三次转型虽有一定成效,但由于对市场动态把握不准,政府行为味道浓,加之技术水平低、产品质量差、产品缺乏竞争力,最后都以失败告终。

    2001年底,国家对阜新转型给予了各方面的支持,将阜新市确定为转型试点城市,辽宁省政府也将阜新的转型列为全省的“二号工程”予以支持,阜新由此正式开始了产业转型的历程。此后,中央政府在阜新投资建设了23个大项目,总投资66123亿元,并有14个破产项目列入国家正式破产政策计划,有7个破产项目列入国家破产建议计划。

    与此同时,阜新市政府认识到仅依靠国家投资与政策不能完全解决阜新的困难,必须树立起新的主导产业,实施产业转型,并于2002年制订出转型的总体规划。为了缓解巨大的就业压力,阜新市在确定产业转型定位时,优先考虑了扩大就业的原则,把发展现代农业及农产品加工业作为主导替代产业。同时,也围绕着煤的深加工,煤的共生与伴生资源的开采利用,发展接续产业。

    首先,在替代产业方面。阜新市选择现代农业及其加工业为主导替代产业。建设农业园区和引进农业龙头企业是阜新市发展现代农业的两大举措。截至2005年年末,全市建设了20个农业园区和55个设施农业小区,有各类种养棚舍5400栋,主要经营生猪、奶牛、肉蛋鸡、花卉、食用菌、蔬菜等品种,棚舍利用率在90%以上。另一方面,阜新大力引进国内外农产品加工企业落户阜新,如河南双汇、上海大江、内蒙伊利、草原兴发、大连韩伟养鸡等,形成了十几条农业产业化链条。经过四年的转型发展,农产品加工业的产值已占全市规模以上工业产值的28%,现代农业及农产业加工业作为继煤电之后的主导产业的地位基本形成。此外,机械制造加工业、建材与建筑业、民爆火工产品等也是阜新发展的替代产业,这些产业与煤炭采掘业息息相关,属于相关替代产业。阜新还开发了风力发电、矿区旅游等非相关替代产业,例如建设了1万千瓦金山风力发电工程,设计和建设了蒸汽机车展览馆、露天采矿博物馆、矸石山牧场、猪场、露天采煤地质旅游等特色旅游项目。

    其次,在接续产业方面。阜新市以阜新矿业集团为主体发展接续产业,主要有三个方向:其一,向上游延伸,经营与煤共生、伴生的资源,使现有的资源价值得以充分利用,实现煤层气产业化、矿井水产业化。例如:在已有煤层气(即瓦斯)抽放输送系统年供气能力1591万立方米基础上,“十五”期间改扩建形成年总供气能力6580万立方米;新建8座利用矿井水的水厂,年总供水能力达到2920万立方米,净化后的水供阜新发电厂作为生产用水。其二,向下游延伸,加大对煤焦化、气化、液化的深加工,发展煤电、煤化工和煤矸石的利用。阜新矿业集团改扩建了城南热电厂,正在筹建新邱矿区年产60万吨的煤制甲醇项目;扩建了原有的阜新煤矸石热电厂,又新建清河门54万千瓦煤矸石热电厂,并利用煤矸石生产水泥和砖块。其三,异地资源的开发利用。在国家发改委的规划支持下,阜新矿业集团正在内蒙古白银花煤田的四号露天矿建设煤电一体化项目,项目计划建设总投资108亿元。该集团也积极寻求在尼日利亚、孟加拉等国开矿办矿。

    国外资源型城市转型案例

    1、德国鲁尔

    鲁尔地区位于德国北莱茵威斯特法伦州的西部,19世纪初期随着大规模的煤矿开采和钢铁生产而逐渐发展成为世界闻名的重工业区,采煤、钢铁等重工业一直是其主导产业。但是到了20世纪50年代后期,由于鲁尔地区的煤炭开采成本远高于国外,相对变得越来越便宜的石油得到了更多的使用,使得该地区的煤炭工业和钢铁工业爆发了持久的危机。为了从根本上解决这一危机,德国联邦政府与地方政府专门成立了鲁尔煤管区开发协会,全权负责区内的发展规划,后来又通过立法进一步扩大了其权利。1969年该协会制定了德国区域整治规划史上第一个在法律上生效的总体规划《鲁尔区域整治规划》,核心思想是发展新兴工业,改善矿区经济结构。在这一规划的指导下,鲁尔地区开始实施产业转型。

    对于鲁尔地区这样大规模的矿业地区来说,经济转型是一项非常复杂的系统工程,涉及的利益关系非常复杂。为了协调各方面的利益,提高转型的效率,鲁尔地区成立了专门负责的机构,并通过制定完善的转型规划来指导本地区的经济转型。除了煤管区开发协会外,德国政府还设立了其他相应的管理机构和基金组织、研究机构、培训中心、再就业中介机构、培育中小企业机构等配套机构,为矿区经济转型提供组织保证。此外,在资金来源、解决就业、环境和基础设施建设等方面,德国政府也采取了一系列配套措施。为优化投资结构,北威州规定:凡是生物技术等新兴产业的企业在当地落户,将给予大型企业投资者28%,小型企业投资者18%的经济补贴。

    在煤管区开发协会的统一部署下,鲁尔地区已经实现了从单一的重工业区向化工、汽车、电力、建材等全面发达的综合型工业区的转变。

    2、日本九州

    日本九州地区是在煤炭工业的衰退期才开始进行经济转型的。20世纪50年代以后,由于煤炭生产成本居高不下以及海外廉价石油的冲击,日本的煤炭产量大幅度下降,煤矿数目急剧减少,煤矿工人大量失业,给九州等以煤炭工业为主的地区带来了一系列严重的经济和社会问题。在这种背景下,日本政府于1961年组织了煤炭矿业调查团,并于1962年制订了第一次煤炭政策。此后,日本政府又相继在1964年、1966年、1968年、1972年、1975年、1981年制定了第二次到第七次煤炭政策,目的是为了防止煤炭工业崩溃,稳定煤炭生产规模,同时加速九州等地煤矿工业的现代化建设。日本政府为此付出了总计达2500亿日元的巨额财政补贴,但这些政策并没有根本改变煤炭工业日益衰落的局面。

    资源禀赋和市场环境的恶化,使日本政府认识到必须进行产业结构的升级与转换。面对这种情况,日本政府于1986年和1991年又先后出台了第八次和第九次煤炭政策,实施煤炭工业合理化政策,不断调整国内煤炭工业结构,分阶段逐步减少国内煤炭产量,同时积极扶持九州等产煤地区的产业转型,逐步实现煤炭的进口替代。为了保障煤炭产业政策的顺利实施和九州等产煤地区的顺利转型,日本政府对这些地区的经济转型采取了一系列有力的援助政策,通过扶助煤炭产区建设“新产业城市”和“技术密集型城市”等系列措施,吸引三菱重工、东芝、本田等外地企业进入九州。由于这些政策的有效实施,九州地区最终顺利实现了经济转型,现在已经成为日本重要的高新技术产业区。

    与此同时,当地政府通过推进“北九州生态工业园工程”,与位于附近的北九州学术研究区紧密结合,全面开展从“教育基础研究”到“技术验证研究”及“环保技术产业化”的综合性项目,引进了废旧汽车、废旧办公设施、废旧家电、废食用油再生利用等环保企业。目前北九州已成为全日本评选的国家“星空城市”,获得了联合国环境计划署颁发的“全球500佳”奖。

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发布时间:2020-04-04 00:00:00