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鲁利玲:推进要素市场化

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  • 发布时间:2011-11-29 16:33
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鲁利玲:推进要素市场化

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经过20多年的改革开放,中国的经济体制环境发生了深刻的变化,成功地突破了传统的计划经济体制束缚,创建了社会主义市场经济新体制的基础框架。但同时我们也必须认识到,市场化改革的进程是极不平衡的。在产品领域,传统的计划模式已经破除,国家计划已基本上不再规定企业生产什么、生产多少、如何定价、如何销售,而是由各类企业根据市场供求变化自主决定。然而,要素市场化的改革却显得极为滞后。在要素领域,政府一方面仍然作为要素资源的配置主体,集规则制定者、执行者、参与者和仲裁者于一身,破坏了正常的市场竞争秩序,阻碍了市场竞争主体的健康成长;另一方面,政府履行公共服务的职能严重不到位,在一些需要政府出面管理的领域中呈现出混乱与无序的状态,市场竞争缺乏诚信与公正。当前社会中出现的大量不和谐现象,大多与要素市场化改革的滞后有关。

 

  由于要素资源配置牵涉到经济体制核心部门的现实利益,对其市场化经常遭遇到强大的抵制和阻力,致使要素资源配置的主体始终不能归位于市场。因此,从一定意义上讲,推进要素资源的市场化,意味着将对传统体制发起全面的攻坚战,这是当前深化改革的重要内容。改革的基本趋势是,为要素市场主体的成长奠定宽松的体制环境,依靠市场主体的自主创新能力推动体制框架的不断改进,迫使政府逐步退出经济运行领域,进而使政府成为社会公共服务的供给者。

 

  一、要素市场的形成与现状描述

 

  20多年来,尽管我国的经济体制环境发生了深刻变化,但在生产要素领域中,传统体制的痕迹却依然十分显著。其中的要害问题是,既缺乏不同要素所有者的市场交易主体,又缺乏反映需求变化的市场交易价格,更缺乏市场竞争秩序所必需的规则与监管,由此导致我国要素市场发育缓慢与竞争无序并存的局面。

 

  1.土地市场:地方政府垄断资源配置

 

  在传统体制下,土地资源配置是依据国家的基本建设投资计划,通过行政划拨手段进行的。改革开放以后,为了改变土地资源无偿使用、效率低下、浪费严重的局面,1987年下半年,国家批准上海、天津、深圳和海南正式进行土地使用权有偿转让的试点。1988年4月12日,七届人大一次会议通过宪法修正案,规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此后,一系列有关土地出让或转让的法规、条例相继颁布,由此形成了以地方政府垄断土地出让为特征的一级市场,以及由政府主导土地使用权转让、出租、抵押的二级市场。

 

  (1)地方政府垄断的一级土地市场

 

  政府垄断一级土地市场的权力是法律所赋予的。1986年通过、经1988年、1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”;这里的“国有土地”,是指国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”经国家出让(即政府采取拍卖、招标、协议等“有偿转让”)的土地使用权可以转让,而原来通过行政划拨方式获得的土地使用权,必须补办国有土地使用权出让手续并补办出让金以后可以转让,否则仍为违法转让。同时,《土地管理法》规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于非农建设”。这意味着,在土地市场的源头,政府不仅垄断全部国有土地资源的配置,而且农村集体土地要转为非农建设用地,也必须先转为国有土地,进而纳入政府对土地资源配置的垄断范围。

 

  现实的情况是,城镇土地虽名义上归国家所有,但基本上已被各个企事业单位和个人所使用,地方政府作为推动本地经济发展的主体,手中并没有多少空闲的土地可供出让。如果政府要启动一级土地市场,就必须凭借行政权力获取到可供出让的新增土地资源,即收回城镇中已被原土地使用者占用着的土地,或征用农民集体所有的土地。在现行法律和政策的规定下,收回城镇已被占用的土地要比征用农民集体所有的土地的成本大得多,因此,大量征用农民集体所有的土地,就成为地方政府解决一级土地市场供给来源的主要方式。与土地征用制度相关的是征地补偿制度,法律规定:征用农民集体所有的土地,要“按照被征用土地的原用途给予补偿”。根据陈锡文的测算:即使征用的土地都是吨粮田,按每亩产量2000斤、价格0.5元/斤计算,则1亩地的产值为1000元;按国家规定的最高倍数30倍补偿,每亩仅仅补偿3万元,而农民能拿到2万元就很不错了。[1]这意味着,地方政府在征用农民土地时,仅按照土地生产农作物的损失进行补偿,即可以将农民集体土地转为城市国有建设用地。这种法律规定为地方政府、特别是城市政府凭借行政权力公开地“掠夺”农民集体所有的土地、以极低的成本积累城市建设资金提供了正式的制度渠道。

 

  再来看城市政府出让土地的情况。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,“土地使用权出让可以采取下列方式:协议;招标;拍卖。”而在实际操作中,各地城市政府采用多家竞争招标和拍卖的方式很少,绝大部分是通过政府与土地需求方“一对一”协商的方式出让。其主要原因在于,公共机构、非营利性团体及福利住房所需的土地不宜采取竞争出让方式;在城市政府与市属企业没有改变“父子”关系之前,当地政府也不愿意让市属企业通过参与竞标获取土地使用权,因为市属企业买地的巨额资金终归还是要由政府拨付。因此,政府宁愿采取行政划拨或协议转让的方式。[2]据资料显示,截止到2002年,在土地出让中,招标、拍卖方式所占比例仅为20%,[3]绝大部分土地仍采用协议出让的形式。从市场化的角度看,协议出让土地严重扭曲了价格信息,引导资源配置产生不良的后果。城市政府凭借其特殊地位,一方面具有高价出租或出让土地、增加土地收入的强烈动机,并具有实行高价垄断的操作能力,由此形成高于市场价格的垄断价格;另一方面,为了实现政府的偏好,招商引资,以大大低于市场价格的协议价出让土地;同时由于权力的垄断,协议出让的暗箱操作,为一些政府官员的寻租行为提供了便利,得以通过低价出让从土地受让方牟取个人的私利。

 

  鉴于土地协议出让的弊端,2002年5月,国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,明确了招标、拍卖、挂牌出让的范围,明令要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性土地,必须采取招标、拍卖、挂牌的方式出让;规范了招标、拍卖、挂牌出让的程序。2003年,国土资源部又出台了《协议出让国有土地使用权规定》,进一步规范协议出让行为。同时,针对一些开发区存在规避经营性土地招标、拍卖、挂牌出让的现象,下发了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》等政策性文件进行规范。2004年3月31日,国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号文”),要求各地必须在2004年8月31日前,将协议出让经营性土地使用权的历史遗留问题处理完毕,对8月31日以后仍以历史遗留问题为由,以协议方式出让经营性土地使用权的,要从严查处。(俗称“8.31大限”)为此,全国各地结合工作实际进一步细化了相关制度,各省、区、市普遍制订了国有土地招标、拍卖、挂牌出让管理办法,这标志着国有土地出让的“招拍挂”制度的全面推行。

 

  尽管“招拍挂”制度的实行是土地出让制度的一个进步,但并没有从根本上解决土地资源配置的市场化问题。由于土地市场的源头是政府独家垄断的,既不能有效地遏制城市政府寻求利益最大化的扩张冲动,也不能彻底铲除政府官员腐败的制度根源。因为只要存在管制,存在行政审批和许可,被赋予权力的官员就有通过权力进行寻租的客观基础。

 

  (2)进入成本过高的二级土地市场

 

  在政府、尤其是城市政府垄断一级土地市场的前提下,我国的二级土地市场─土地使用权转让、出租、抵押市场发育非常缓慢。其中,最主要的障碍是,进入二级土地市场的成本过高。

 

  首先是获取存量土地交易资格的成本过高。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,原来通过行政划拨方式获得的土地使用权,必须补办国有土地使用权出让手续、并补办出让金以后方可转让。补交的土地出让金按照转让收入扣除土地取得和开发费用余额的20-40%计收;也就是说,土地转让或房地产转让纯收入的20-40%要交给国家。此外,还要缴纳房地产税(按房地产交易额的12%计征)和所得税(按企业利润的33%计征)。[4]这样,土地转让收入的一大半就被国家拿走了。由于取得土地交易资格的成本过大,致使大量原土地使用者要么宁可土地闲置也不愿进入二级市场,要么采取各种变通手法转让土地,以规避国家的高额税费。

 

  第二是获取增量土地的出让价格过高。据调查显示,城市政府以极低的“价格”从农民手中拿到土地后,第一块是划拨的基础设施用地,大约占1/3,这部分是需要政府倒贴的;第二块是工业用地,大约为30-40%,这两部分就占掉了征用土地的70%;政府手中剩余的还有30%,其中的15%用来建经济适用房,最后能够赚钱的经营性用地只有15%.[5]在地方政府财政压力过大、城市化严重不足的背景下,这种土地配置格局必然诱导城市政府在有限的经营性土地上做足文章。为了积累城市建设资金,在出让经营性用地上漫天要价,将大量的公共基础设施、服务设施投资摊入地价。往往从农民那里几万块钱征来的地,稍微做个“几通一平”,出手就是几十万。城市政府凭借行政权力开出的垄断价格,致使大量的购买者望而却步。一些开发商在购买土地时,由于资金压力过大,只能先付20%的土地出让金,其余部分分期缴纳,由此形成了边开发、边缴纳,开发一块、缴纳一块的混乱局面,有的开发商要10年才能付清全部地价款。由于政府的出让价格过高,再加上开发商和企业的开发成本与预期利润,大大抬高了土地使用权的转让价格,致使大批闲置土地积压在开发商和企业手中。

 

  第三是交易主体身份的法律限制。根据现行法律,国家为了公共利益的需要,可以对农民集体所有的土地实行征用;农用地转成非农建设用地,必须先变成国有土地;农民集体所有的土地使用权不得直接出让、转让或者出租于非农建设用地。这种法律规定武断地将农民集体排斥在土地市场之外,使农村集体土地所有权的基本权能事实上衍化为土地使用权。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位,从而使农村集体土地所有权高度弱化。特别是国家对农民集体土地所有权超法律强制,使本来在法律上已经虚拟化的“农民集体”仅仅拥有农村土地的使用权,国家才是农村土地的终极所有者。[6]从市场的深层构造来看,两个不同的所有权主体是进行交易的基本前提,法律的公正性恰恰应该是保障权力的有效行使,而不是剥夺人们已经拥有的权力。因此,对于现行的法律规定只能有一种解释:剥夺农民集体所有权直接进入二级土地市场,仍然是计划经济下国有制优越于集体所有制的传统意识形态在作祟。

 

  从整体上来把握,无论是城市政府垄断的一级土地市场,还是由政府操控的二级市场,仍然是运用行政权力决定土地资源的配置,市场交易价格被各种行政特权制定的垄断价格所替代。实践已经表明,由政府垄断的土地资源配置,既不能充分发挥土地要素的使用效率,也不能起到稳定宏观经济的作用,更不能保持社会的公正与公平。近20年来,由开发区热所引发的“圈地运动”,由“经营城市”所导致的宏观经济运行失控,以及由征地和拆迁所挑起的各种社会矛盾激化,始作俑者恰恰是源于政府对土地资源配置的行政垄断特权。

 

  (3)自发的民间土地市场

 

  在市场化改革的大背景下,如果政府配置资源的效率极为低下,人们会自动地突破体制的束缚而选择市场配置资源的方式。事实上,在政府构造的土地市场启动之前与发育过程中,在现实经济生活里,始终存在着一种自发的民间土地交易市场(亦称隐形土地市场)。甚至可以这样认为,我国产品的市场化之所以率先完成,很大程度上是通过民间市场所提供的土地要素来支撑的。

 

  在80年代,民间土地市场为民营经济的崛起创建了重要基础。农村土地经营制度改革初步成功之后,大量农村剩余劳动力向非农产业转移。在创办乡镇企业的过程中,首先面临的就是工业用地问题。由于国家对农民主体自由交易土地的限制,人们就以集体土地使用权作价,使土地作为一个重要的生产要素进入到乡镇企业的股权安排中,从而使大批的乡镇企业拔地而起。在城市,个体、私营和各种联营企业的创办,客观上具备了购置厂房的市场需求。于是,在国家政策松动之前,以土地作价联营、以私房出租、转让的民间土地市场开始活跃起来。不仅使一大批个体、私营、联营经济获得了最基本的生存基础,而且形成了土地要素的真实价格。然而,在1988年以前,无论是农村还是城镇,集体或国有的土地使用权的转让都是非法的。1988年以后,政府启动了土地市场,允许土地使用权的合法转让;1990年颁布的《土地管理法》也对农村兴办乡镇企业使用集体土地开放了禁令。但由于政府构造的土地市场本身存在的诸多弊端,自发的民间土地市场仍然十分活跃。

 

  在90年代,民间土地市场为国有经济的平稳退出提供了最后的支持。伴随着产品市场化的不断推进,在与民营经济的市场竞争中,国有企业的制度弊端逐渐显现。诸如政企不分、产权模糊、设备老化、人浮于事、缺乏激励、效率低下等等,致使国有企业在90年代中期进入大面积亏损的状态。在巨额不良债务、大量冗员和企业“办社会”的沉重压力下,国有企业要寻找退路,尚可利用的资源只剩下企业本身所占用的土地了,且这些土地大都是处于城市的黄金地带。然而,根据法律规定,通过行政划拨方式获得的土地使用权,必须补办国有土地使用权出让手续、并补交土地出让金以后方可转让,否则仍是违法。而在现实中,大量的国有企业已到了资不抵债、濒临破产的境地,根本没有能力支付巨额的土地出让金。为此,一些地方政府创造了许多变通做法:对改制困难的企业,采取保留划拨地、减免土地出让金、或“即征即退”的办法;对一些情况较好的改制企业,补交的土地出让金可返还给资产运行主体或企业主管部门(土地出让金本应上缴土地管理部门),专项用于企业职工安置、理顺劳动关系和冲减负资产。当改制企业获得了土地使用权后,便以土地的市场价值作价进入合资企业的股权,或实行“退二进三”,将原工业土地改为商业用地,以此获得较高的土地收益回报。应该说,如此土地使用权的转让在当时也是非法的,但考虑到国有企业改制的现实困难,国家于1998年发布了《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》(即国家土地管理局8号令),针对国企改制和破产过程中存在的问题,调整了土地使用权转让的有关法律规定:“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权,根据企业改革的不同形式和具体情况,可分别以国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)和保留划拨用地方式予以处置。”对属于“国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内”的工业破产企业,“土地使用权出让金应首先安置破产企业职工,破产企业将土地使用权进行抵押的,抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也首先用于安置破产企业职工。”

 

  进入到2000年以来,在地方政府“经营城市”的背景下,为积累城市建设资金,一些城市政府、尤其是中心城市政府大肆征地、盲目批地;一些开发商借机“圈地”,致使开发商手中“囤积”了大量土地资源,同时也承受了巨大的资金压力。鉴于政府操控的二级土地市场标的较高、手续繁杂、重复征税等弊端,越来越多的开发商开始转向民间土地市场,采取各种变通办法,盘活手中闲置的土地资源。通常的做法是,收购房地产项目公司的股权,双方签订股权转让协议,并按规定办理股权转让的变更登记手续,收购方就能够实现对整个土地开发项目的控制。与土地使用权、房地产项目或者在建工程转让等方式相比,房地产项目公司收购不需要缴纳成交金额3%的契税和交易手续费。还有一些外来的开发商采用合作及买断土地开发权的方式拿地,与握有土地资源的本地企业合作开发、分享开发利润。再有的方式就是买断土地开发权,将前期手续已办理完毕的土地买下来,自行开发。尽管国家并不允许这些“变相”的土地交易行为,但开发商面对正规土地市场过高的交易成本,宁愿选择在他们看来有利可图的方式。

 

  显然,民间土地市场存在着种种不合理的现象。诸如,对法律尊严的藐视、交易行为的扭曲,以及逃避税收和公共管理制约等问题。但值得注意的是,长期以来,在政府反复查处的情况下,民间土地市场屡禁不止,人们执拗地按自己喜欢的方式进行交易,这一方面表明由政府操控的土地市场本身存在制度缺陷,另一方面也反映了民间土地市场的存在确有一定的合理因素。民间土地市场以“非法交易”的方式,反映了市场供求的真实变化,在无形中将市场机制引入到土地资源配置的调整过程中。更重要的是,民间土地市场以其特有的博弈方式,对现有的体制和法律框架提出了挑战,迫使国家不断地向着市场配置资源的方向进行调整,由此引导着土地要素市场化的实际进程。

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发布时间:2020-04-04 00:00:00