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许善达:财税改革:两个目标、两项指导原则

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  • 发布时间:2014-10-13 16:43
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许善达:财税改革:两个目标、两项指导原则

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前不久,中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,新一轮财税体制改革即将拉开帷幕。作为1994年税制改革和分税制改革的参与者之一,许善达如何评估这一推动中国经济连续多年增长的财税体制,财税体制又该怎样调整才能适应中国经济发展的新常态?近日,中国经济时报记者就此专访联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达。

  中国经济时报:时隔二十年,中共中央决定实施新一轮财税体制改革,你认为有着怎样的背景,期望达到什么样的目标?

许善达:现行的财税体制从1994年开始到现在,已经整整20年了,这20年成绩很大,但是随着政治经济形势的不断变化,1994年确立的税制和分税制有不少地方已经不适应当前形势了,产生了新的问题和矛盾,而且有的矛盾还比较尖锐,这些问题不是调整某些财税政策就可以解决的,甚至不是局部财税改

可以解决的,所以要适时推进深化全面财税改革。

    中国经济时报:新矛盾主要表现在哪些地方?

    许善达:税制方面,营业税是最大的矛盾。

  1994年分税制改革时有三个遗留问题,一个是实行生产型增值税,这个税制不允许企业因设备厂房投资进行进项抵扣,从2003年国务院出台东北老工业基地振兴战略开始直到2009年解决了机器设备进项抵扣的问题,增值税从生产型部分地向消费型转型。第二个是内外资企业所得税没有合并,作为市场经济,怎能有两个所得税制度?这个问题由全国人大立法到2008年也解决了。

  还有一个遗留的问题是服务业的营业税。1994年都知道营业税重复征税,税负重而且出口不退税,本身是一个不好的税,可当时的历史条件下不得不保留,因为要平衡当时中央和地方关系,地方要有一个主体税种。

  税务局的专业司局最初的设计方案,制造业和服务业都是增值税,没有营业税,但最后一算,地方就没有主体税种了。当时流转税(包括增值税、消费税、营业税、关税等)占70%多,企业所得税和个人所得税加一起约占15%左右,剩下的税大概有8%。增值税中央和地方分成比例是75%、25%,关税、消费税全部归中央,地方还有什么税啊?

  为了给地方一个主体税种,最后商量来商量去,就在服务业保留了一个不好的营业税。这么多年下来,服务业发展很慢,和这个税有很大关系。而且由于营业税的存在,增值税的抵扣项目范围太小,使增值税实际税负水平远高于名义税负水平,制造业发展也有重大税制障碍。所以迟早要营改增。这可以说是此次财税改革的第一个目标。

中国经济时报:改革势必会调整目前的利益格

这会涉及到中央和地方如何分税的问题。

    许善达:在1994年实施分税制以前,地方拿70%多的税收收入,中央只有20%多。当年财税改革时中央确立分税制的原则是保证地方的既得利益保持不变,就是说原来税收收入基数里地方占70%多保持不变,但增量部分中央要多拿。最后确定增值税增量中央拿75%,地方拿25%。就这样慢慢地调,增量部分越来越大,1992年基数2600多亿元,1993年基数3600多亿元,现在是十几万亿元。地方既得的存量部分所占份额已经很小了,所以现在中央地方的收入、支出关系跟当时比,有了很大变化。(下转3版)

  现在中央、地方税收收入差不多各占一半,但支出中央仅占15%,地方占85%,原来是中央依赖地方,现在正好反过来了——地方依赖中央。这是分税制改革的目标,现在的依赖度大概是40%,即地方要花1块钱,其中有4毛钱要等中央给,在这种情况下,省委书记、省长履职是很困难的。现在的矛盾就是地方对中央依赖度过高。此次财税改革的第二个目标就是降低地方财政对中央的依赖度,我认为降低到20%左右比较合适。

  中国经济时报:中央政治局确定的财税改革的指导原则是什么?

  许善达:已经确定了两个指导原则,一是稳定宏观税负,二是保持中央和地方各50%的收入格局大体不变。在各种建议方案中凡违背这两项原则的均不能采用。

  中国经济时报:新一轮财税改革锁定了增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税等6个税种,你觉得哪些税种的改革至关重要?

  许善达:最核心的是“营改增”。如果“营改增”不完成,这轮税制改革就不能说是成功的。而其他几个税种,也会相应地有所改革。

  “营改增”2012年上海开始试点,之后试点地区、行业不断扩大,到今年61号电信行业营改增,这段时间叫做第一阶段营改增。营改增就意味着减税。这阶段营改增目前减税规模大约2000多亿元,2012年减得少一点,2013年减税1400多亿元,今年上半年减了850多亿元。有人推算,全部营改增减税规模在8000亿元至1万亿元。在现有的分税制格局下,减税总量中地方减了大概2334,中央减了大概是1413,中央和地方各自承担减税带来的政府收入的减少。

  由于地方减得多,中央减得少,而且增值税要规范化,规范化的内涵之一就是所有增值税,包括营改增的增值税,都要实行统一的中央地方分成制度,所以地方收入还要上交中央一部分。如果继续推进营改增,中央、地方各占一半的收入格局就必然守不住了,那就必须给地方补偿。否则,就违背“保持中央地方收入格局大体不变”这项指导原则。现在社会各界的意见有一点是一致的,就是营改增的同时,必须给地方税体系一个主体税种。

  中国经济时报:你主张将消费税划归地方?

  许善达:补偿的办法好几种,多数人接受这个方案:把消费税的征收改到零售环节,加上车购税一共有一万多亿元,正好与地方减税和上划中央的规模相当。

  消费税加车购税作为地方税是非常好的一个选择。消费税本来就应该在零售环节征收,之所以在生产环节征收,是因为当时设计方案时考虑到税务部门征收能力有限,到零售环节收税可能收不上来,而生产环节纳税人少,容易控制,所以就改到生产环节征收。

  将消费税改到零售环节征收,并作为地方税种,我觉得对经济发展有好处。消费税品目的生产企业的财务成本会降低,产品出厂价就会降低,对这些生产企业是个利好消息。

  另外,对地方政府也有好处,现在地方政府愿意投资建厂是因为生产得越多,收税就越多。如果消费税转到零售环节,就变成不管在何处生产,在哪个地方卖出去的哪个地方才收消费税。这对于市场、政府的行为是良性导向,让政府减弱投资冲动,转而让老百姓多挣钱、多消费。所以消费税转到销售环节并改成地方税,不仅是解决中央地方税收平衡的问题,对经济发展、引导地方政府行为都有很多积极作用。

  中国经济时报:对于将来给予地方政府一定的税政管理权,这也是一个很好的契机。

  许善达:对,未来可能在一定条件下要下放税收立法权。地方发债权这次预算法修订也正式下放了。美国各个州的消费税税率是不一样的,有的人开车去税率低的州买东西。这有一个导向作用,政府税率定得低,别人就愿意去那儿买东西,改变地方政府行为导向。

  另外,现在消费税是价内税,如果改成价外税,对培育公民的纳税意识影响是很大的。到美国买任何东西,上面都标注要交多少零售税。而中国零售环节还没有实行价外税,以后至少把消费税作为价外税,买了什么东西交了多少消费税,和车购税、契税一样一目了然。

  中国经济时报:也有人主张房地产税当地方主体税种,你怎么看?

  许善达:我认为很难,中国能搞个上万亿的房地产税吗?实际上,原来一些主张开征房地产税的人,立场都开始后退了。有专家建议效仿国外,普遍征收房地产税。我认为有点“食洋不化”。中国国情跟国外差距很大,其中最大的区别是,国外房子和土地都是私有的。中国房子作为财产是私人所有的,土地作为财产是国家所有的,一个税有两个财产主体,怎么征一个财产税?

  许多研究还表明,各个国家随着人均GDP的升高,各种税的比例会发生变化,其中财产税在人均几千美元的时候占的比例很小,所以在中国人均GDP只有6000多美元的时候,征收上万亿的财产税是不可能的。财产税说起来容易收起来难,想把财产税当地方税主体税种在相当长的时间内不现实。

  中国经济时报:所以你的建议是对房产由地方政府在交易环节征收消费税,而不是保有环节。

  许善达:现在为什么契税收入增长快?规模超过3000亿元了,就是因为契税是换房产证的前提。如果近期要实现对房产征税,在交易环节征消费税是最容易控制所谓投机的。

  财政部楼继伟部长已经公开发表意见要在减少交易环节税收的条件下增加保有环节税收,这个意见明显地与上海、重庆试点方案不一样?而且今年两会以后政府已经不再提扩大房产税试点范围了。但有些专家特别推崇重庆、上海的试点,认为这是中国税制改革的关键,甚至有建议说实行零地价,土地不要钱都转到房产税上来,把4万亿的土地使用权转让收入改为征一个4万亿的房产税,我觉得这些建议太脱离中国实际了。

   中国经济时报:你曾经提到过税源和税收背离的问题,这也是上一轮财税体制改革未解决的一个难题。

  许善达:对,这个矛盾比较突出,但解决起来比较难。企业所得税立法在征求各省人大意见时,一些省市人大就提出这个问题,所以全国人大在2007年通过《企业所得税法》时做了一个决议,要求国务院解决集团总部交税在分支机构所在地分配的问题,后来国务院发了一个决定,规定企业所得税汇总交税后要按照一定规则分到原来的分支机构去。这是我国税制建设史上一大进步。但是这项建议覆盖的范围很小,只局限于企业所得税这一个税种,并且不包括一大批央企。现在这个事情呼声越来越高,尤其是中西部地区希望继续深化这项改革。这首先要覆盖全部企业所得税,然后再覆盖流转税等其他税种。

  中国经济时报:你觉得这次改革会涉及这个问题吗?

  许善达:这个问题会逐步推进,虽然全国人大根据这个原则做了企业所得税的一个决议,但仍有一些专家认为地区性的税收与税源不一致没关系,可以通过中央转移支付来解决。这种看法和市场经济原则是不一致的。按照市场经济原则,首先横向得把税收按照税源分开,之后是每个地方跟中央的分配关系,第三步才是中央怎么转移支付,解决公共服务均等化问题。

  《企业所得税法》在这个问题上的处理,说明税收税源一致性原则已经被全国人大接受。虽然这项制度目前覆盖企业所得税收入规模不大,但这是我国税制的一个历史性突破,意义非凡。税制改革没有终点,全国人大已经接受了这个原则,我相信随着全国人大税收立法工作的推进,这个原则必然会逐步覆盖整个税制。

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