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加快农村土地制度改革,制止新一轮“圈地”运动

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  • 发布时间:2013-11-18 16:18
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加快农村土地制度改革,制止新一轮“圈地”运动

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2013年初,我们在全国除西藏以外的30个省和自治区、直辖市,100个城市,250个乡镇,500个行政村进行了一次农村抽样调查。调查显示,与2008年相比,增加的耕地面积和减少的耕地面积相抵,推算全国耕地面积净减少了2%,每个村平均减少74.44亩耕地(其中,征地占一半,自行改变耕地用途占接近一半)。现有耕地使用情况呈现两大特点:一是撂荒严重。根据对4091户农村家庭调查,4.7%的农户2012年完全撂荒,12.7%的农户部分撂荒,撂荒面积占实有耕地的14.2%。二是土地流转正在加速。截止今年1月底,已流转的承包地占总耕地面积的6.89%,在集体统一经营的耕地中占22.5%。此外,还有1.4%的耕地通过无限期、一次性支付的方式(实质为卖地)隐性流转。流转的去向分别是:亲戚朋友42.5%,其他农户14.2%,城里人9.5%,村集体8.2%,专业农业公司8.1%,外地农民4.0%,其他13.5%

在后续的土地流转专项调查中,我们发现,情况远比上述调查数据严重得多。特别是今年以来,各地纷纷“落实”中央一号文件,使“流转”呈现加速趋势。所到之处,我们亲眼目睹了一场如火如荼的“圈地”运动。听着一模一样的故事,看着几乎雷同的远景规划(沙盘、宣传片),了解到“圈地”的规模从千余亩到数万亩,范围从一个村民小组(原生产队)到数个行政村(原生产大队)。

本来,土地集中使用既是30年来我国农村经济发展的必然要求,也是下一步土地制度改革的逻辑结果,更可能是在社会稳定的前提下中国经济健康持续增长的内在动力。但中国的土地问题岂容小觑,“治大国如烹小鲜”,土地就是最娇嫩的那一条。全神贯注,小心翼翼都难免出现这样那样的问题,又怎能让人用圈地这种大动作来钻这个空子,动这个根本。

我们这里所说的“圈地”是指:资本下乡,与权力结合,通过出租、转让等流转方式,将农民通过家庭承包取得的土地成片集中在一个人或一个公司名下,从而换取十七届三中全会《决定》中明确规定的“农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。

“圈地”的形式通常是:“资本”通过村委会或农业合作社(一般不直接面对农民)以每年每亩数十元至千元或等值实物,一次、数次或逐年支付,以取得农民的土地承包经营权和村集体建设用地的使用权;通过集中建楼安置以取得农民的宅基地。

“圈地”的目的不是规模化、集约化的农业生产,而是:第一,采用整村成建制土地流转和让农民集中上楼,来获取农村集体建设用地指标(通常占圈地面积的10%左右),经过土地一级开发,再出租或转让。此经营模式为暴利。第二,以落实各级政府提出的“新型城镇化”、“新农村建设”、“建设美好乡村”等为名,利用各种条条块块制定的惠农政策,套取政府的各类投资拨款和政策补贴,此行为是常态。第三,虚位以待,挖好“击鼓传花”的陷阱,以等待后续大资金的投入。目前,第一、第二的获利方式是主要的,第三还是预期。

“圈地”的实质是将“土地”活生生地变成了以小博大的金融衍生工具。更由于各级政府不同程度的支持和推动,以及社会资金的充裕,使上世纪90年代初期的“圈地”以运动的形式被若干倍地放大复制。

不符合以上描述的土地流转不属于本文谈到的“圈地”

“圈地”的表层危害是显而易见的,比如:

1.“惠农”政策惠到了不该惠的人身上。

2.农民集中居住到了远离耕地的地方,如该“圈地”模式失败后,若再恢复原有生活、生产方式,几乎绝了后路。

3.“圈地”过程中的权钱勾结,会助推农村基层组织黑社会化,农民的土地维权可能将面对执法警察和利益链“打手”的双重威胁。

4.以短期套现为目的,视土地为投机工具的小规模资金一虎挡道,阻碍了以长期共同发展为目的,视土地为重要生产要素的较大规模资金的进入。

5.“圈地”有意无意多发生在市、县的郊区,在今后城镇化的进程中,无疑会对统一规划和发展造成不可预计的麻烦和障碍,天价补偿款也会造成新的、更多的社会不公。

6.“圈地”大量占用平坦、易耕的农田,大多改变了土地用途,甚至变相撂荒(种草、种树、种“大棚”)。在目前我国粮食自给率已不足90%的情况下,其负面影响令人堪忧。

更为严重的是,“圈地”的深层危害是长期且不确定的。现在大致能看清楚的有两点:

1.极有可能造成农村社会生活大范围的混乱。试想,数以亿计的失地农民跨村集中居住,靠地租生活,就业和社保均无着落(这些都不在“圈地”模式的考虑范围之内),一旦“圈地”者达到了投机谋利的目的,拍屁股走人,农民失去最基本的生活来源,又难以回到原有的生活、生产方式中去,那时候的中国农村会是一幅什么景象?需要说明的是,这些失地农民和现有的2.5亿农民工不一样,农民工是作为资源配置要素之一被市场经济“吸”走的,他们目前尚有一块承包地作为最后的退路;而失地农民是因为失去了生产资料而被迫“囤”在那里的,他们没有进入市场之前就已经失去了土地。二者在现实生活中有交叉,但在理论分析中各自扮演着不同的角色。

2.时下中国最有价值且不得不进行的,或称为改革突破口的是土地制度改革,关于这一点已取得越来越多的共识。而新一轮“圈地”运动,将使得所有涉及土地和新型城镇化的改革努力化于无形。因为无序的、以谋取暴利为目的的“流转”一旦泛滥,将会使现有土地格局彻底打乱,并注定会出现一个盘根错节、手眼通天的新利益集团,与其今后面对即成事实徒唤奈何,不如现在未雨绸缪。

目前,各地的土地制度改革都已有不少的创新思路和试点,值得认真调研和总结归纳,形成综合配套改革方案后,再深入试验。

我们认为,任何土地制度改革都要在国家宪法的框架内进行,即农村土地属于农民集体所有。任何涉及土地的法律、法规、政策、实践,都要做到严格保证或平稳、公正地切换现阶段土地相对于农民的三大功能:

第一,财产(财富)的功能;

第二,生产资料的功能;

第三,最低生活保障(包括居住)的功能。

广东省肇庆市“以股权换地权,实施两级股份化,政府与农民在新型城镇化进程中共建共享”的改革方案符合这三个基本原则,就得到了广大农民的真诚拥护,甚至把这一改革与30年前的“包产到户”相提并论。

农民拿地权换回了股权,离开了土地,成为了农民工或成为了市民,并不一定意味着农民就不能继续获得土地增值的收益,农民原有的财产(财富)并不应该因此而丧失。那么,对于这种已经资本化(股权)的财富如何能让农民放心接受呢?我们认为必须满足农民对这种资产凭证的三个要求:

第一,可携带(不能限制迁徙);

第二,有信用(知名度、违约成本高);

第三,有收益(“能拿到现金”)。

安徽省铜陵市在“建立城乡发展共同基金,以一揽子金融解决方案支持和引导城乡一体化发展,保证农民分享长期收益,实现经济发展模式转型”的改革方案中,提出了极具操作性的思路,并与有关各方(包括信托公司和农民)进行了有益的探讨。

方案在《信托法》的框架下提出土地信托:土地确权完成后,以自然村或村民小组(原生产队)为单元,成立土地公司(或合作社),农民以家庭为单位成为股东。土地公司将土地经营权信托给信托公司,信托公司以授权或投资入股等方式代表农民与其他各类资本合作,取得收益后,通过信托计划直接分配给农民。

按照我们提出的“三个原则”和“三个要求”,结合两市改革的思路和经验,认真做好试点工作,很有可能总结摸索出一种具有普遍借鉴意义的“土改”模式。

综上所述,为了我国农村长治久安,为了从容打好土地制度改革攻坚战,党和政府应该下大的决心,不管面对权贵资本还是民间资本,采取一切措施,立即停止这一轮被称为最后疯狂的“圈地”运动。

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发布时间:2020-04-04 00:00:00