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刘胜军:中国改革如何破除既得利益藩篱?

  • 分类:全局改革
  • 作者:
  • 来源:英国《金融时报》中文网  
  • 发布时间:2013-12-20 16:57
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刘胜军:中国改革如何破除既得利益藩篱?

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中共十八届三中全会标志着重启改革的开端。《决定》列出的60项改革任务有不少值得期待的亮点,凸显新一届领导“实质性改革”的决心,兑现了习李上任后的改革诺言,也印证了中国政协主席俞正声在这次三中全会前所说的“改革范围之广,力度之大,都将是空前的。”如今距三中全会已一个多月,重启改革的“路漫漫其修远兮”味道也逐渐显现。中共总书记习近平对此也有清醒的认识:“制定出一个好文件,只是万里长征走完了第一步,关键还在于落实文件”。

 

  中国人大财经委副主任委员吴晓灵也警示,“我们经历了多少次三中全会,改革决定都是写得很好。但遗憾的是,每一次落实的时候总会遇到一些折扣。”

 

  中国改革,曾经失去十年。

 

  上世纪90年代,当时的中国总理朱镕基大刀阔斧推行改革,国企破三铁、重整银行体系、推动国企建立现代企业制度、建立市场经济基本体系、加入世界贸易组织,为21世纪第一个十年中国经济的高速增长奠定了基础,印证了“改革是最大的红利”这句话的深刻含义。

 

  遗憾的是,这种良好的改革势头并未延续下去。过去十年,随着国企扭亏、中央政府财政收入改善、经济增速回稳,改革压力开始下降。与此同时,改革步入深水区,利益的诱惑导致改革丧失动力。

 

  在这样的背景下,改革出现了停顿甚至倒退,口号式改革、忽悠式改革甚至“以改革之名行扩权之实”现象不断出现。

 

  一边是政府权力不断扩张,挤压市场空间,李剑阁也曾指出“这几年政府强化监管,我个人觉得已经到了不能理解、不能容忍的程度。”另一边则是国企改革不进反退。过去的十年中,国企不仅未退出竞争性领域,反而在房地产等竞争性领域遍地开花。尽管1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出:“对企业及企业领导人不再确定行政级别”,但至今国企高管依然保留行政级别。一个很好的例子是,中组部20123月宣布将中国人寿保险集团、中国人民保险集团、中国太平保险集团和中国出口信用保险公司升为副部级单位,其组织关系及人事权已统一由保监会移至中组部。

 

  还有在利益驱动下出现的法治倒退。重庆唱红打黑堪称破坏法治的高潮,地方政府公司化、权贵资本崛起,致使腐败出现全面失控态势,房叔、表叔此起彼伏,刘志军、刘铁男争奇斗艳。在徐明、丁书苗之流大快朵颐的时候,大量企业家开始为自我保护而移民海外。

 

  回顾过去十年,失败的改革为数不少:2003年十六届三中全会《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》提出了打破垄断、政企分开、政府从经济建设向公共服务转型等一系列关键任务,但几乎没有被执行;2005年促进非公经济发展36条无疾而终;2010年的新36条同样如此;2010年国资委要求78家央企退出房地产,不了了之;2011部委三公经费公开,难言实质性突破;被寄语厚望的2012年温州金融改革,没有什么建树;20112012年的郭树清股市新政亦黯然收场……

 

  那么,这次全面改革是否会例外地不打或者少打折扣?

 

  任何改革的过程都是各种力量、利益的复杂博弈,能够实现多少实则取决于正能量与负能量的消长。

 

  目前阻碍中国改革的藩篱主要有三个方面:意识形态阻力、既得利益阻碍和官僚主义惯性,其中破除既得利益尤为艰难。

 

  所谓意识形态阻力主要存在两个思想误区:一是社会主义必须坚持国有经济。因此,《决定》在呼吁“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争”的同时,再度重申“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力”,释放出相互矛盾的信息。第二个误区父爱主义情节,害怕“一放就乱”。以上海自贸区为例,上海自贸区公布的首份负面清单,被批评为没有任何突破,显示官员仍不愿真正放开,不信任市场的力量。上海自贸区有关金融改革的内容,也显得过度谨慎。

 

  而既得利益从广度、深度和数量上都非常惊人,如何应对既得利益阻力显得非常棘手。那么谁才是需要打破的既得利益群体?

 

  所谓既得利益,是指在现行制度安排下能获得特殊利益的群体。以此标准衡量,十八届三中全会的全面改革若能执行将对以下几个群体造成冲击:

 

  首先是手握大权的政府部门。《决定》提出要让市场机制发挥决定性作用、确立企业投资主体地位、市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批,这意味着政府部门的权力将大大收缩;《决定》提出IPO实行注册制,意味着堪称“中国最大审批权”的IPO审批权将退出历史舞台。曾任证监会副主席的高西庆最近回忆说,“我最早时候到证监会不久,证监会刚成立没几天,我们在开会时,我觉得证监会的发行审批这个权力不应该有,应该放出去。但有人就告诉我,不能这样说,不然把证监会的饭碗砸了,我才知道证监会还有饭碗的问题。”省以下地方司法独立、编织地方政府资产负债表、加强人大预算审核权力、规范征地制度缩小征地范围等改革,有望约束地方政府公司化的乱象。《决定》提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”也将有效约束政府那只“到处乱摸的手”。

 

  国企次之。过去十年,国企的日子很好过。2010年“两桶油”的利润轻松超过民企500强利润总和。但须知,国企的巨额利润主要来自垄断地位以及在土地、税收、贷款等方面的优惠。由于央企分红几乎不上缴财政,导致央企利润成为央企内部人的“唐僧肉”。近年来,央企腐败丑闻不断并非偶然,尤以最近的中石油窝案为典型。

 

  当政府部门和国企成为主要既得利益集团,这对改革绝非好消息。尽管利益集团在任何国家都是客观存在,但中国的情况更为特殊。政府部门不仅是最大的既得利益者,也是改革方案的制定者。因此,改革很容易陷入“政府革自己的命”的悖论。一个人如何自己揪着自己的头发离开地球?所以才有不少学者断言改革已死。

 

  再次,官僚主义的惯性不容忽视,在绝大多数时候,官员不可能公然反对改革,但他们会以官僚主义的手法拖延,研究再研究,一个很小的问题也可能经年累月没有进展。例如,上海自贸区于2013年3月李克强总理来沪考察时提出,20139月底挂牌,直到12月初央行才公布自贸区金融改革意见,但即使这个意见也缺乏足够的细节,所以企业和投资者依然需要继续等待和观望。一个地方的局部改革都如此缓慢,要在全国范围内推动《决定》60条改革难度可想而知。

 

  那么促进改革的正能量何在?

 

  首先,《决定》列出了60项改革任务,其中一些任务比较明确、具体,越具体的方案实施可能性越大;其次,设定了2020年时间表,以此倒推,可以方便社会各界监督方案的进展;再次,中央全面深化改革领导小组,将有助于超越部门利益,克服既得利益和官僚主义的障碍。

 

  当然,最具根本性意义的可能“正能量”还是政治家的领导力。突破既得利益的藩篱不外乎三种途径:第一,既得利益者的觉悟,即高西庆所谓“灵魂深处的革命”,这种可能性在现实世界中极少发生;第二,来自民众的压力,这种压力虽然重要,但既得利益可以假装视而不见,久而久之民众的不满可能演变为破坏性的社会力量。突尼斯、埃及等国发生的悲剧即为例证,这条路也是任何执政党都不希望发生的;第三,政治家的领导力。在中国的现实权力体系条件下,能依靠的也就是这一点。政治家的领导力之所以能成为突破既得利益的关键,是因为它既是威胁性的力量,具有强制力,也可以是感召性的力量,能激起认同和支持。

 

  政治家作为官僚集团的领袖,在中国的政治中被赋予了奖惩官僚的法定权力。因此,如果政治家能“不拘一格降人才”,象邓小平当年破格提拔朱镕基一样唯才是用,体制内的改革者将获得更大的空间。更关键的是,政治家必须敢于撼动那些对改革阳奉阴违的官员,否则难免出现“政令不出中南海”的局面。时任总理的朱镕基在1998年国务院第一次全体会议发表讲话时强调,“如果本届政府都是‘好好先生’,我们就对不起人民,要做‘恶人’,不要说‘我们现在这个社会已经变成庸人的社会,都不想得罪人,我不同流合污就行了’,这样想是不行的。”为了推动金融改革,朱镕基曾打破常规,自己兼任中国人民银行行长。只有在官僚体系中建立“改革者上,不改革者下”的奖惩机制,官员们才会“真”改革。

 

  在中国这样自上而下的权力构架中,在尚无法触动权力运行规则的情况下,政治家的身体力行、以身作则往往更为有效,所谓上行下效,打铁还需自身硬实则是中国权力实际运行的既成规则。如果国务院率先落实全国人大的任免权、监督权、决定权、立法权,把自己关进制度的笼子里,那么各级地方政府将更为容易地接受地方人大的制约和监督。“行胜于言”、“上行下效”,这样的道理并不难理解。

 

  对于目前中国新一届政治家的领导力,从目前的种种表现而言,笔者认为尚可以选择对此抱以期待。领导力要求敢于触动利益,动真格的。从习近平厉行整风运动和铁腕打虎的力度看,无论其用意如何,他的做法是认真的。习近平上任一年来,已有12位副部级以上高官落马。作为“经济总管”的李克强总理,显示出对市场经济的深刻理解,“不搞刺激”、“保持定力”、“改革是最大的红利”等言论,显示出他对推动政府自我革命的强大决心。而习近平在党的十八届三中全会上指出“在深化改革问题上,一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内,思想不解放,我们就很难看清各种利益固化的症结所在,很难找准突破的方向和着力点,很难拿出创造性的改革举措”。这些承诺能否应验实则直接决定着改革的进程。

 

  当然,《决定》改革内容要100%得到落实,是不可能的。但即使只落实50%,中国也很有希望实现经济发展方式转型,跳出“中等收入陷阱”。

 

  改革会打几折,取决于政治家的抉择、勇气和智慧。但同时,政治家的行为又会受到社会舆论和民众期待的影响,“政治家就是民众的一面镜子”,如果民众能告别“犬儒主义”,关注、支持、参与改革,那么改革就会少打一些折扣,国家就会多一分希望。

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发布时间:2020-04-04 00:00:00