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体改委体制的好处和不足

  • 分类:全局改革
  • 作者:
  • 来源:中国改革论坛网
  • 发布时间:2014-02-20 11:33
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体改委体制的好处和不足

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摘要:党的十八届三中全会决定:中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。在“全面深化改革领导小组”浮出水面之前,包括高尚全在内的经济学家们曾经提议,恢复国家经济体制改革委员会(下称“体改委”)的机构设置。

 

  11月12日闭幕的党的十八届三中全会决定:中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这个决定响应了学界的呼吁。早在半年前接受网易财经访谈的时候,经济学家高尚全曾经明确表示自己提出过设立全面深化改革领导小组的建议,并且提出这个小组的责任是顶层设计和全面部署。

 

  在“全面深化改革领导小组”浮出水面之前,包括高尚全在内的经济学家们曾经提议,恢复国家经济体制改革委员会(下称“体改委”)的机构设置。即将建立的“全面深化改革领导小组”可谓升级版的体改委,在行政级别上和人事配备上都有可能超出经济学家们早先的预期。首先,原来的体改委主任曾经由国务院总理担任,现在即将成立的升级版的体改委可能由总书记亲自担任组长。其次,在5月份的访谈中,为了绕过新设机构、新增编制的困难,高尚全还建议,新设立的改革领导小组和原有的财经领导小组合署办公,两块牌子一套班子。现在看来,新设立的机构很可能会另起炉灶。

 

  上述迹象表明,改革在“习李新政”当中占据的地位可能超过学者们早先的预期;三中全会之后的改革力度可能也会超过我们早先的预期。“全面深化改革领导小组”的地位将会很高、职权有可能很大,在未来的改革当中可能发挥很大作用。但是,在这个升级版的体改委即将诞生的时候,如果我们只看到这个机构的好处,显然是不够的。我们应该全面回顾体改委体制的好处和不足,才有可能扬长避短,让升级版的体改委比原型做得更好。

 

  1980年,国务院决定成立“国务院体制改革办公室”(体改办),直属国务院,但不列入行政序列,由国务院秘书长担任主任。有学者把这一时期的体改办视为时任总理赵紫阳个人的“幕僚机构”,也就是“智库”。智库的特点是“只说不做”:只制订规则,不亲自监督规则执行。1982年,五届全国人大正式决定设立“国家经济体制改革委员会”(体改委),正式列入国务院组成部门。这时的体改委与国家经委、计委并列为三大经济管理机构。在这一时期,体改委的人员一度增加到两百多人,延揽了周小川、楼继伟、郭树清等持续推动中国经济体制改革的人物。

 

  在正式成立之后的前十年里,体改委基本上维持了“智库”的本分。但是,这个本分并没有被坚持下来。在体改委推动的改革当中,股份制改革是值得浓墨重彩书写的一笔。但是,在为推动股份制改革做出贡献的同时,体改委也获得了权力:哪家公司可以到交易所上市交易,体改委说了算。这可以说是顺理成章的事情:当时,股份制在中国还是新生事物,大家都搞不懂。为了推动这项事业,体改委的同志先走了一步、先补了课。如果一定要一个机构从事上市审批的话,体改委的同志在知识储备上最适合。但是,当时的决策者没有充分意识到的是:行政审批权让体改委从最高决策者的“智库”变成了行政部门当中的一个,与其他部委没什么区别:既制订规则,又亲自监督规则执行。

 

  在经济学者们看来,“既制订规则,又亲自监督规则执行”的弊端是权力异化:为了方便地履行监督职能,身兼两职的机构倾向于制订有利于监督者的规则——这就是道德风险的一种。对一个新成立的机构来说,理想主义的信念有可能抵消道德风险。但是,只要时间足够长,新机构总会变成老机构,道德风险最终要暴露出来。这些机构当中不缺专家,但是,只要体制不变,内部的专家无法自己克服自己的道德风险。于是,降低这些机构的道德风险的职责就交到了体改委的手中。

 

  当体改委变成既制订规则又亲自监督规则执行的机构以后,体改委的定位就逐渐从“决策者的改革智库”反过来变为被改革的对象,与其他部委无异。1998年朱镕基就任总理之后,决定把体改委再次降格为体改办,将体改委制定企业性法规和审批央企改制的权力交给经贸委,将股份制公司上市审批的权力移交给新组建的证监会。体改办降低为纯粹的调研和建议机构。不仅如此,在体改办的成立大会上,朱总理坦言:体改委有“一些方向性的缺点”。他还提出约法三章:不讲课、不开会、不发文件。

 

  2003年,温家宝就任总理之后开始一轮新的机构改革。十届人大正式撤销国家经贸委,将它管理央企经济的职能并入国资委,将经贸委管理宏观经济、国家计委编制中长期计划、体改办负责调研建议的职能合并到现在的国家发展和改革委员会(发改委)。正如邓小平所说,“发展才是硬道理”,发改委的工作重点在于发展,改革是次要的工作,通常重视不足。中央提出“不以GDP论英雄”,就是想要各级政府克服“重增长、轻改革”的观念。可是,我们可以不以GDP论英雄,但重要的是我们以什么为标准来论英雄。

 

  西方有谚语说:“上帝的归上帝,恺撒的归恺撒。”在我们的政府体制里,立规矩的就立规矩,监督执行的就监督执行;如果能够让这两类机构和个人井水不犯河水,中国的全面深化改革就有可能成功。(本文作者为国务院发展研究中心研究员)

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