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宋晓梧、陶然:中国当前发展方式——机制、挑战与建议

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  • 发布时间:2014-07-07 02:01
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过去近30年,中国的经济转轨与高速增长引起国际关注,并日益成为学术界争论的焦点。许多政策分析者试图根据中国经验来寻求具有创新性的发展思路和可行性的政策组合。其中一位研究者拉莫10年前就宣称,“中国模式”已经出现(Ramo, 2004)。据他所述,中国的成功是建立在一系列政策组合之上,包括强调研发、可持续发展和社会公平等,以及政府在协调国家内部发展和参与全球化方面所扮演的积极角色。2005年世界银行的一份报告也得出了相似的结论(World Bank, 2005)。虽然不太情愿,这份报告仍然承认了“华盛顿共识”的终结。该报告放弃了过去世行报告中有关“公认的最佳政策实践和资源配置效率”的讨论,转而研究“增长战略”问题,比如政府产业政策的作用等,并举出了中国和其他高增长亚洲国家的例子。尽管所谓“北京共识”把中国的发展经验过度简单化了(Huang, 2011),但这种讨论提出了如下问题:中国过去的发展经验能不能用一个内部逻辑一致的框架去理解?如果可以,什么是其主要支柱?政府积极干预是中国经验的重要部分吗?它有没有副作用? 
本文提出,在过去的30年,中国一直沿袭一条类似、但又不完全等同于“东亚模式”的道路。一方面,政府都追求经济的增长,其中重要手段是抑制消费并刺激投资;为了弥补疲软的国内市场需求,又强力推动产品出口。在整个高增长时期,政府利用一系列的政策工具来影响和塑造增长环境,包括对特定产业进行支持、税收返还、出口退税、技术创新补贴和放宽外企的市场准入限制等等。无论东亚四小龙经济体,还是中国最近20年来的发展实践,都具备上述特点。另一方面,“中国模式”和传统“东亚模式”也存在重大区别,主要是中国地方政府对经济增长、投资,特别是出口导向型制造业的发展表现出超强的、甚至可以说是难以满足的欲望。这种GDP竞争在1990年代上半期中央政府进行财政集权后得到进一步强化:为了GDP竞争、彰显政绩、增加收入,地方政府开始了对制造业投资激烈的竞争,这是因为制造业投资不仅带来了增值税, 而且还会产生对服务业发展的溢出效益并带来营业税、商住用地出让金等收入。政府也运用各种政策工具极力建设亲商的投资环境,造成了过度的制造业投资,并对土地利用、劳动力保护、社会发展和环境保护都带来了严重的不利后果。当中国迈入中等收入门槛之后,前阶段的发展路径,尤其是促成地方政府的GDP竞争的机制体制和相关政策必须尽快加以转变,以利于发挥市场在全社会配置资源的决定性作用,建立统一的社会主义市场经济。

一、中国发展方式与东亚模式的相似之处

分析20世纪后期中国的经济增长,不应与其发展所处的区域背景相脱离。二战后,东亚见证了现代史上成功的发展神话。在经过三十多年的稳定增长后,日本、韩国、新加坡和台湾、香港地区通过学习、利用先进技术,从原来次要经济体一跃变为全球工业生产的发动机。20世纪80年代晚期和90年代早期,一些学者开始发表为东亚发展型国家叫好的论述,公开支持政府干预经济的作用(Haggard, 1990; Evans, 1987)。同时,随着美国取得冷战胜利,以里根主义和撒切尔主义为基础的新自由主义经济政策也取得了巨大成功,所谓“华盛顿共识”逐渐被接受。为此学者们针对东亚奇迹开始了不休的争论。尽管对政府干预的影响好坏仍存在分歧,但所有人都认为东亚经济体采取了一种非传统的发展模式(Krugman, 1994;),而中国改革后的高速发展,也是对“东亚发展模式”的一种积极模仿。东亚模式与中国模式的相似之处表现得非常明显。
第一,以增长为目标的行政体制
一些研究“东亚模式”的国际学者认为,尽管韩国、台湾地区现在已被认为是较为成熟的民主体制,但二者在20世纪70年代和80年代经历高增长时,仍处于军事独裁体制之下(Haggard, 1990)。日本当时名义上是一个民主体制,实际上却掌握在一个受到较少约束、具有高度自主性的官僚集团手上。虽然政治集权经常会导致统治者为获取个人利益而滥用权力,但这些东亚经济体的领导者几乎都一心一意地专注于国家经济的发展。这种“东亚例外论”也许应归因于在二战之后东亚地区面临的独特的安全环境。在冷战期间,两次代价昂贵的战争曾在东亚展开。促进经济增长不仅有助于巩固这些经济体的军事力量,而且也可以在民众心中提升政权的合法性。在20世纪70年代后期,中国也发现自己处于类似情况之中:当时两个超级大国之间的关系趋于和缓,邓小平意识到中国已经远远落后于世界的发展。他告诫,如果不推动改革,执政党就会存在合法性危机,并公开提出到20世纪末国民收入翻两番的目标。邓小平把经济建设提上党的最高日程,同时推出了改革和增长相结合的政策组合(Shirk, 1993)。这种政府对经济增长的高度专注持续至今。
第二,投资和出口推动的增长
研究“东亚模式”的一些国外学者认为,集权政府的优势在于它有能力调动众多资源为经济增长服务。如果政府领导人不受选举约束,他们就能够通过抑制消费的方式将资源更多转向投资。在20世纪60年代至70年代之间,日本的投资占GDP的比重为30-40%,到70年代中期,该比例才下滑到30%以下(图1)。当韩国经济开始起飞时,其投资占GDP的比例迅速地上升至30%,到80年代末,差不多接近40%,并一直保持到1997年亚洲金融危机的爆发之前。在高增长时,日本和韩国的投资占各自GDP的比重都显著高于大约20%的世界平均水平。
即使以东亚高水平的投资比例来衡量,中国经济增长对投资依赖也是超高的。20世纪80年代,中国资本形成占GDP比重已经升至31%,90年代和21世纪头10年,这个比例分别又增加到34%和50%,尤其是在全球金融危机爆发之后,资本形成对经济的贡献处在较高水平。与此同时,居民消费却被抑制。如图2所示,近年来日本居民消费占比与世界平均水平的差距有所缩小,但仍然持续低于世界平均水平之下。在20世纪70年代后期和80年代前期,韩国和中国的居民消费水平都处于世界平均水平之下。但韩国的居民消费一直保持在GDP比重的50%左右,中国的居民消费占GDP的比例却从20世纪90年代的45.9%多不断下降到21世纪前十年的39.7%。为了弥补国内疲软的需求,这些东亚经济体都向国际市场出口大量的商品。1980年,中国出口才占到GDP比重的10%,该数据到2006年已升至39%。投资和出口抑制了国内消费,这已成为中国经济增长的主要特点。

过度依赖出口的局面增加了中国面临外部冲击时的脆弱性。2013年中国继续保持双顺差局面,全年经常项目顺差1886亿美元,资本和金融项目顺差2427亿美元,国际储备资产增加4314亿美元。至2013年底,中国外汇储备达到3.82万亿美元 (国家统计局,2014), 而美国量化宽松以及债务危机,美元近年来不断贬值,使中国的外汇储备面临巨大的风险。在现实的情况下,中国的巨额外汇储备已经成为美国人的“人质”,中国已经落入了“美元陷阱”,而且进退两难(余永定,2010)。
最后还有产业结构失衡。地方追求GDP增长,捷径就是投资重化工业,形成制造业发展过快,而服务业比重过低。现代服务业中的医疗、教育、金融、保险、交通、通讯等行业,有的是政府垄断,有的是过度行政管制,造成供给不足,第三产业比重长期徘徊在40%左右。
第三,过度亲商与忽视劳工权益
一些研究“东亚模式”的国外学者认为,正是由于政府有能力抑制工会,才使得“东亚模式”变得可行。在冷战期间,日本、韩国和台湾对工会组织施加了严格的限制,同时,有的经济体甚至还宣布过劳工组织是非法组织(Haggard, 1990)。这类亲商政策的结果是工人进行集体谈判的权利受到严重约束,但却给本国企业在国际市场上竞争带来了低劳动力成本优势。由于拥有廉价的熟练劳动力,这些经济体掌控了世界出口市场上劳动密集型产品的大量份额(Deyo, 1987)。当这些经济体进入更高的发展阶段后,企业又运用积累的资本进入了资本密集型和技术密集型部门。抑制劳工的另外一个结果,是左派政党没有能力获得政治权力并促进福利再分配。这种所谓的儒家式的福利国家使企业减轻了许多所谓的“浪费性”支出)。
一些国外学者认为,与其他东亚经济体相比,中国劳工的权利更加有限,并且在集体谈判上缺乏讨价还价的力量 Chan, 2001)。在20世纪80年代早期,中国的改革提高了劳动报酬在GDP中所占的份额,但从1990年以来这个比例就开始逐渐下降,而且下降趋势在2000年以后进一步加快,在8年的时间里下降超过了10%。同期,政府在教育、卫生、养老金和失业津贴上的支出也在下降(Solinger, 2005)。特别是随着20世纪90年代中后期大规模的国有企业改制,企业员工权利日益缩减。
第四,政府的“援助之手”
 除了为投资创造有利环境外,东亚发展型经济体的政府也毫不犹豫地直接引导投资,并对企业进行微观管理。一些学者争论说,政府通过扭曲市场环境可以获得国际贸易中的动态比较优势、获取技术诀窍,并让经济长期获益。日本、韩国和台湾制定了经济优先发展目标,并锁定了一些特定的产业。为了给企业提供激励,政府采用了包括税收减免、出口退税、对外企进行市场限制等政策工具。政府还同时垄断或干预金融体系,向那些符合政府发展策略的企业提供廉价贷款。
中国也不例外,首先在经济特区进行了产业政策的实践。通过免税和出口配额政策,中国成功地吸引了一批制造业企业来华办厂。在1990年代早期,中国仿效亚洲其他国家和地区的成功经验,发布了一系列的产业政策。例如,中国1994年首次发布了汽车工业产业政策。为使中国成为一个有自主设计能力和品牌的主要汽车生产国,中国政府为国内三大和三小汽车制造商提供明确支持。除了汽车进口关税壁垒外,外国汽车生产商要想在本地经营,必须同意在中国国内生产一定比例的汽车零配件,并转让相应技术。为适应WTO规则,中国2004年调整了汽车工业产业政策。关税、进口许可证和技术转移要求逐渐被取消,但政府还是增加了对本国厂商的补贴,并持续对外国汽车制造商通过非正式渠道施加影响。2006年,中国本土的汽车制造商在国内市场的份额超过了日本、欧洲、美国和韩国的厂商,其部分原因就是这些政策支持。依靠类似的战略,中国已经在如半导体、电讯、飞机、计算机和高铁技术密集型产业部门取得了显著的技术进步和更高的市场份额.

二、中国发展方式的独特性

中国并不仅仅是日本、韩国等经济体发展经验的简单扩大版本。早期的数字显示,即使以东亚发展模式中各经济体的平均水平来看,中国从20世纪90年代中期开始的投资依赖和消费抑制也是相当极端的。之所以出现这种情况,是因为中国地方政府之间进行了非常激烈的制造业投资竞争。导致90年代中期之后地方大规模招商引资竞争并与银行、房地产商共建“经济增长联盟”格局的出现,主要是以下制度性因素: 
第一,财税改革与政府收入需求
20世纪80年代开始,政府预算收入占GDP比重就趋于下降,从1978年的31%到下降到1992年的12%。更令人不安的趋势,是中央政府收入占总收入的份额不断下降。1984年,超过40%的政府收入流入了中央财政,但这个比例到1993年减少到22%。这不是当年中央政府推动“财政承包制”希望得到的结果。1984年后的“财政承包制”,允诺地方政府在上交给中央财政一个固定收入后,保留剩余收入的大部分(Montinola, Qian and Weingast, 1995; Oi, 1992)。尽管这种制度的设计是为了激励地方,而且还允许中央不断调整固定上缴的数额,但由于地方政府得到了超出固定上缴部分外的收入中的更大份额,而且地方政府也不断将地方国有、乡镇企业的收入转到与这些企业相联系的预算外账户,结果是中央在整个政府预算中的比重随经济增长迅速下降了。

出于对中央财政能力的担忧,1994年中央政府对税收制度进行了大幅度调整。具有普适规则的分税制代替了按照(各级政府)所有制确定、可谈判的利税上缴体制(Shirk, 1993)。中央政府独享消费税和关税,而营业税和所得税归地方政府所有。对于增值税这个最大的税种,中央拿走75%的份额.。
分税制改革基本上重新集中了预算内收入,并使中央可以对地方支出行为进行更加直接的控制。分税制在集中收入方面的效果非常明显: 1994年,中央政府在预算内财政收入中的比例上升至56%。分税制改革后,收入所得税作为地方主要税种迅速增加,中央政府进一步调整了规则,2002年拿走了所得税的50%, 2003年更将这一比例提高到60%。 分税制修复了旧体制下存在的许多漏洞。作为一种流转税,增值税很难逃避,同时还能有效防止地方政府和国有企业合谋并进行会计操作。此外,独立国税系统的建立也确保了税收收缴。过去,税务系统隶属于地方政府,而且有着很强的动机与地方官员合谋减少税收,即所谓的“把肉烂在锅里”。而分税制后新成立的国税系统由中央直接管理,工资与办公经费都来自于中央财政。国税局负责征收增值税, 然后再给地方属于地方分成的那部分.
但分税制改革在集中收入的同时,并没有调整中央和地方之间的支出责任,这就进一步增加了地方的财政压力。作为单一制的国家, 中央政府可以给地方政府增加任务,如教育、卫生、基础设施等,并希望地方政府买单。正如后面我们将会讨论到的,20世纪90年代中后期许多地方政府对自己所有的中、小型国有企业实施了破产或重组,而地方政府承担了提前退休的员工和下岗职工的社会保障支出(Tsui and Wang, 2004; Tao et al, 2010)。
20世纪90年代中期的分税制改革给地方政府造成了巨大的财政压力,逼迫后者不得不努力扩大收入来源。其最佳策略就是促进本地经济发展,以此增加独享的营业税和收入所得税。地方政府尽管只分到增值税的25%,但增值税却构成了全部政府预算收入中的很大一部分(在1995-1999年之间大约是40%),因此地方政府仍有很强的内在动力鼓励制造业发展。除了预算收入,地方政府还渴望开辟预算外收入新来源,如土地出让金。
第二,地方国有企业和乡镇企业重组破产与区域间招商引资竞争
如果说增加中央政府对税收的“垂直竞争”加剧了地方官员的财政压力,那么90年代中期后区域间的“水平竞争”进一步强化了这种压力。Montinola, Qian and Weingast (1995)认为,资本的流动性促使了地方政府保护产权,因此可以解释20世纪80年代中国经济的高速增长。虽然这种分析在逻辑上有一定道理,但事实上直到90年代中期中国才开始大规模出现跨区域的资本流动和激烈的投资竞争 (Tao et al, 2010)。 1992年邓小平南巡讲话后,市场才开始成为分配资源的主要机制,对私营企业的歧视才开始逐渐减少。20世纪90年代中期之后,随着全国市场逐步一体化,资本、劳动力、原材料和产品才逐渐开始在全国范围内比较自由地流动。
20世纪80年代的财政承包制下,地方政府自然会偏爱地方所有的国有和乡镇企业。当时中国尚未引进现代的税收制度,所以地方国有企业上交的税收和利润构成了地方政府的主要收入来源。如前所述,作为本地国有企业的所有者,地方政府往往与企业经理合谋把预算内资金转移到预算外,以减少中央共同分享这些收入。地方政府在80年代不断发展本地国有和乡镇企业,当时有两个因素直接促进了那一轮的地方GDP竞争:从需求面看,计划经济体制下消费被抑制,消费品投资与生产不足,因此市场上存在巨大的发展空间,地方政府只要能够把企业建起来,就可以获得盈利(Naughton, 1996);从供给面看,地方政府和银行之间存在着紧密联系,地方能够为本地国有、乡镇企业配给的贷款也提供了隐性担保。地方政府利用充足的劳动力资源,建立了大量的中小企业,这些企业所涉及的行业包括砖厂、自行车厂、服装厂,家用电器厂,家具厂,啤酒厂和许多其他消费品和一些生产资料部门。
某种程度上说,地方政府最后成为自己80年代大办本地国有与乡镇企业的牺牲者。虽然中国当时对消费品有着很大需求,但百姓的收入终究较低,地方政府在消费品部门的过度投资最后带来了产能过剩。地方政府对此的反应,是进行贸易保护主义和限制其他地区产品的进入。恶性循环接踵而至,狭小的市场迫使越来越多的企业陷入亏损。在上世纪90年代早期,两方面的制度性变化降低地方政府对本地国有、乡镇企业的偏爱。除了前面提到的分税制改革外,1993年的金融改革也加强了银行体系的监管,限制了地方政府对银行信贷决策的干预。地方政府开始悄悄地对本地中小型国有企业民营化。甚至早在1998年中央政府同意大规模民营化之前,一些省份超过70%的小型国有企业已经民营化或者关门倒闭(Yang, 1997)。当新世纪来临时,大部分地方国有企业和乡镇企业已经完成了改制。这些变化导致地方政府从企业所有者变成更为单纯的企业征税者。
这种政府角色的重新定位对地方政府行为产生了极大的影响。作为企业所有者,地方官员有着很强的动机照顾自己的“孩子”并确保他们继续存活。而作为征税者,地方政府则必须为所有的潜在纳税者提供公共服务。除了更有效率的民营企业开始增加,外资企业在90年代后半期也开始大量进入中国。与国企和乡镇企业不同,这些企业具有更大的流动性,且对地方的优惠政策也更敏感。如果其他地区能提供更有利税收、土地优惠,以及更好的基础设施,这些企业就会离开。外资及民企大规模出现,使地方政府在当时的经济社会背景下不得不进行非常激烈的招商引资竞争来扩大税基。
第三,制造业与服务业的产业间联系和溢出效应
制造业能够为地方政府直接带来两种税收,增值税和企业所得税。基本上,地方政府可以获得25%的增值税和全部企业所得税(2002年、2003年后企业所得税地方比例分别下降到50% 和40%)。为了招商引资,地方政府大规模投资于基础设施,包括土地、道路、水、电力等。上世纪90年代中后期开始,地方政府在企业所得税方面给予两免三减半的优惠。在一些较发达的县市,大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区”。为吸引工业投资者,这些开发区一方面事先进行“三通一平” 等配套基础设施投资,另一方面制定各种优惠政策招商引资。在2003年前后的一波开发区热潮中,各地制定的招商引资政策几乎毫无例外地设置了用地优惠政策,包括以低价协议出让工业用地,按投资额度返还部分出让金等。经常出现的情况是,基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至 “零地价”出让给投资者。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本,因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净损失的。根据审计署(2012)的数据,2012年4个省和17个省会城市本级政府负偿还责任的债务余额中,有55%承诺以土地收入偿还,但这些地方2012年需还本付息额已达其可支配土地收入的1.25倍。 
要理解地方政府的行为,还需要多问两个问题:为什么地方政府在制造业的招商引资上如此不遗余力?如果通过低地价与税收优惠来招商引资无法在短期甚至中期赚钱,地方政府为什么还要这样做?这两个问题都可以通过考察不同产业间的联系,特别是制造业对服务业的外溢效应来回答。
为使分析简化一点,假定所有地区有两个行业:制造业和服务业。制造业企业能够带来稳定的增值税和企业所得税。而更吸引地方政府的是这些制造业企业所产生的对服务业的溢出效应。一旦制造业工厂开始生产,就可以增加就业和税收收入,而这会带动对本地服务业的需求,从而推动服务业部门的发展,并给本地带来营业税和高额的商住用地出让金收入 (Tao et al, 2010)。在目前税制下,这两项都是地方政府独有的收入。因此,地方政府在工业用地出让上的盘算,是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值,再加上土地出让金的收入能超过地方政府的土地征收和建设成本,那么就值得低价出让工业用地。
与低价出让制造业用地不同,在商住用地出让上地方政府往往采取高价策略。很多地方政府成立土地储备中心,垄断城市土地一级市场,通过限制商住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式追求土地出让金收入最大化。之所以如此,是因为制造业部门与服务业部门有不同的特点。制造业部门,特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门,有一个重要特点是缺乏区位特质性( location non-specificity)。换句话说,大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产,他们往往是为其他地区乃至其他国家消费者生产。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下,这些企业对生产成本非常敏感,而且也比较容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性,处于强大竞争压力下的地方政府不得不提供包括廉价土地、补贴性基础设施、以及企业所得税减免、放松的环境政策和降低劳工保护标准在内的优惠政策包。地方政府往往并不预期工业用地出让能够给地方政府带来净收入,甚至可以接受短期财政上的净损失。与制造业不同,大部分服务业部门提供的是本地居民消费的服务,这些属于非贸易品(non-tradable goods)服务必须在本地被提供和消费。而由于中国地方政府基本垄断了本地商住用地一级市场,从而在提供商住用地上有很强的谈判能力。结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”,但在商住用地方面形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府完全可以通过“招拍挂”方式高价出让土地,并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。所以,自然会观察到地方政府通过设立“土地储备中心”来调节和控制商住用地的供地规模,提高其商住用地的土地出让金收入。实际上,为了弥补工业用地带来的亏空,一些地方政府不得不通过商住用地收入进行横向补贴。 
第四,独特的土地管理制度
特别需要指出,中国独特的土地管理制度使得土地成为实现制造业与服务业联系以及产业间溢出效应的的完美媒介。中国城市土地属于国家所有,农村土地归村集体所有。城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体,这些土地必须通过政府征地后,才能进行开发和出让。2004年《宪法》修正案规定国家出于公共利益需要可依照法律对土地实行征收、征用并给予补偿。然而宪法及《土地管理法》等相关法律法规对“公共利益”的确切内涵却始终缺乏明确界定。实际操作中出现的情况,往往是除城市基础设施建设需要向农村集体组织征地外,绝大部分的非公益类型用地需求,包括工业、商住房地产开发用地等,都通过集体土地征收来满足。上述制度意味着,地方政府在城市土地一级市场上有垄断地位,同时政府对农村农用土地转为非农用途以及农村建设用地使用权的流转都实施了严格控制。由于集体土地农转用一般都要政府先征再用而且补偿标准与方式主要由政府制定,因此,不论农村土地的所有者(村集体)、还是使用者(个体农户),在关于土地征收价格和补偿的谈判中都处于十分弱势的地位.
实际上,这种地方性的土地垄断供应使地方政府能够使用土地作为经济发展的杠杆,并歧视特定类型的土地使用者。研究发现, 地方政府有意限制辖区内商住用地规模,这样可以抬高商住用地出让金,(Tao et al, 2010)。而商业、住宅业用地者则别无选择,只能向地方政府支付很高的土地出让金,并将成本转移给了作为商住业消费者的本地居民。以省级数据来看,土地出让金达到了省预算内收入的的50%。在一些地区,这个比例竟高达170%。正是这些预算外收入,使地方政府有能力在制造业招商引资过程中提供一篮子刺激性补贴,包括廉价的土地和税收减免进行竞争。90年代以来,中国的投资比例攀升到非常高的水平,这正是地方政府为吸引制造业建造更多工业园区的结果。 2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示,全国各类开发区达到6866个,规划面积3.86万平方公里,这些开发区到2006年底被中央核减至1568个,规划面积压缩至9949平方公里。事实上,这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”名称而已,多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”,原有的开发区功能几乎没有改变。考虑到中国只有2862个县级行政单位,这个数字意味着平均每个县级行政单位至少有两个开发区
以上分析说明,以分税制为代表的财政集权、地方国有企业与乡镇企业改制后的资本流动性、制造业对服务业的溢出效应以及独特的土地管理制度等机制共同起作用,造就了中国自上世纪90年代中期以来地方政府发展经济的强大动力。但由此而产生的负面经济社会效应,也到了必须根本转变的阶段。

三、地方政府GDP竞争的负面影响
    在从计划经济渐进地转向市场经济的过程中,政府和市场的边界需要逐步加以划清。但是,在中国经济高速增长的背景下,中国经济发展模式中存在的政府与市场边界不清晰的问题反而被掩盖了。由于在改革过程中,中央政府相对放权,地方政府权限扩大,加之各种制度因素的影响,形成了中国地方政府过度追求GDP增长、地方政府“公司化”的倾向,加剧了资源配置的扭曲程度。然而,一些学者却认为,这种“地方竞争”的格局恰恰是中国经济高速增长的动因之一,是“中国模式”中的独特经验。继美国学者拉莫之后,香港的张五常提出中国经济高速增长的密码在于“县域竞争”(张五常,2009),上海的史正富在《超常增长》一书中更是认为,地方政府已经成为参与市场竞争的三大市场主体。“在中国,尤其是市县两级政府,长期在经济发展的第一线竞争拼搏,已经成长为与企业界共生互动的有生力量,成为中国经济社会发展的发动机之一”(史正富,2013)。对《超常增长》一书国内一些著名经济学家认为是中国经济理论的创新(林毅夫等,2013)。
我们认为,地方政府的GDP竞争曾经极大地调动了地方政府的积极性,为中国经济高速发展做出了历史性的贡献。但这一地方竞争的模式也极大地扭曲了市场配置机制,付出了过高的资源、环境成本,同时压低了劳动力成本,降低了国民福利,还提供了巨大的权钱交易空间,造成了严重的腐败问题。
第一,地方政府竞争割裂了全国统一市场
地方政府参与市场活动不可能和企业一样遵循公平竞争的原则,由于手握行政大权,同时单一追求GDP增长,导致众多地方政府打着“促进本地区经济发展”的旗号,使用行政手段干预市场公平竞争,对本地区的企业及其产品采取保护措施,或是实行优惠政策,抵制外地产品进入,严重影响产品和要素的合理流通。在一些地方保护主义泛滥的地市,公安、工商、税务、防疫、技术监督等部门,甚至纪检监察部门都为外地产品的进入设置障碍,动用一切力量保护本地企业,宣传消费本地产品是“爱县”、“爱市”,而消费外地产品是违法行为,直接损害到消费者的利益(陈东琪等,2002)。在本地企业和外地企业发生经济纠纷的时候,地方法院公然偏袒本地企业。这些现象说明,在“地方竞争”的格局下,全国统一的公平竞争市场秩序难以建立起来。
第二,地方政府竞争严重加剧产能过剩
早在2000年就有学者指出,“全国按31个省区市建制,各有各自的计划制定权,都把加快经济增长速度作为主要目标,相互攀比,竞相赶超,必然造成大量的重复生产和重复建设”(房维中,2000)。但多年来,地方政府在GDP竞争的格局中陷于“囚徒困境”。如果一个地方政府在上重大项目、建重化工业方面落后于其他地方,不仅影响当地财政收入、就业,更影响当地官员的升迁。这使得地方政府在招商引资和扩大产能时很少甚至根本不考虑环境和社会成本,而竭力追求本地区的GDP增速。地方政府尽一切可能上项目扩大产能,一方面是“跑步进京”,要各种优惠政策和重大项目,另一方面违反国家产业政策,根本未经国家有关部门批准就私自上马,例如2003年后新增的电解铝和氧化铝产能,80%以上未经国家有关部门批准。地方政府在恶性竞争中惯常使用的优惠政策包括低价出让工业用地、税收返还、违规贷款、压低劳动力成本和水电价格等,这些政策扭曲了要素价格,带来了畸形的资源配置。有时候,地方政府还会破坏企业自由进出的市场机制,强令亏损企业继续经营,通过财政补贴或政府担保为这类企业输血,进一步加剧了产能过剩。根据国家统计局的数据,在2013年上半年,中国船舶行业的产能利用率仅为75%,平板玻璃为73.1%,电解铝为73.7%,水泥为71.9%,钢铁为72%。有的钢铁大市,2014年第一季度产能利用率不到50%。此外,汽车、多晶硅、风电设备等也存在严重的产能过剩。各地政府的“十二五规划”纷纷提出要扩大汽车行业产量,规划合计产量为5292万辆,比国家发改委的行业规划多70%。产能过剩已经成为中国经济的心腹大患,而地方政府的盲目竞争,对产能过剩负有不可推卸的责任。
第三,地方政府竞争加剧恶化生态环境
20年来,中国的环境、生态急剧恶化。京津冀的严重雾霾天气已经引起世界广泛关注。2012年,在113个环境保护重点城市,空气质量达到新标准的仅为23.9%。北京大学公共卫生学院的报告指出,以PM10为指标,空气污染每年导致中国35万至40万人“早死”。20世纪80年代末,土壤污染面积为几百万公顷,现在已经高达2000万公顷,占全部耕地面积的比重超过20%。受“工业三废”污染的土壤面积约为1000万公顷。根据对198个城市地下水的监测,处于较差到极差的监测点占57%。长江、黄河等十大水系劣质断面比例为39%。淮河流域的水污染已经导致沈丘等8个县区居民消化道癌症高发或新生儿残疾。监测的26个湖泊中,富营养化状态占53.8%。四大海域的清洁面积已经减少到了4.78万公顷,不到2003年的60%。国家环保总局和OECD联合发布的《中国环境绩效评估》估计,2020年中国因环境污染导致的健康损失将达GDP的13%。严重的环境污染和生态恶化与地方政府在恶性竞争中牺牲环境换增长的思路是密切关的。很多地方政府成为污染企业的保护伞,导致环保审批、监管在地方层面失灵、失控。不少地方的污染企业就是当地招商引资的“一把手工程”和纳税大户,当地环保部门对此束手无策甚至为虎作伥。
第四,地方政府竞争造成巨大债务隐忧
地方政府为了兴建基础设施需要大量的资金,过去主要是依靠“土地财政”,但在全球金融危机之后,由于货币政策宽松,监管也一时放松,很多地方政府转而通过“融资平台”向银行举债。此外,一些地方政府在招商引资的过程中将企业缴纳的税收、土地出让收入等,通过财政列支的手段返还给相关企业,也相应地减少了地方政府的可支配收入。国家审计署2012年第26号公告披露,一些县在招商引资过程中,将企业缴纳的税收、土地出让收入等,通过财政列支等手段返还给相关企业,减少了县级可支配财力。审计调查的54个县中,有53个县2008年至2011年出台了221份与国家政策明显相悖的招商引资优惠政策文件,以财政支出方式变相减免应征缴的财政性收入70.43亿元。
地方政府的债务风险快速累积,成为中国经济体系中存在重大系统性风险隐患的领域。据审计署公布的数据,截止至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元人民币,其中地方债务约为17.9万亿元。截止2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元,合计约17.9万亿元。由于地方政府的财政收入存在严重的“土地财政”依赖症,随着房地产风险的累积或爆发,土地财政可能成为“无本之木”。此外,地方政府债务与金融体系的内在关联性极其密切,可能引发重大的风险传统。根据审计署的数据,截止2013年6月底,地方融资平台公司债务总额(考虑或有债务)约7万亿元。这些融资平台公司由于主要从事基础设施建设,其现金流状况差,资产负债率高,存在重大的信用风险,而其资金来源主要为银行贷款、信托、债券、融资租赁等,融资平台几乎与中国所有金融子行业联系在一起。这其中的银行贷款还不包括通过银行同业业务等“影子银行业务”变相为地方政府融资的部分。有研究认为,中国的地方债务规模和融资平台的债务水平被低估,比如影子银行体系的信贷供给,为此可能的风险将更为巨大,地方债务的违约率可能超过50% 。
第五,地方政府竞争扭曲城镇化进程
地方GDP竞争驱动型的城镇化,要求政府支配大量的土地、资金、人力等资源。地方政府的收入来源严重依赖于“土地财政”,因此有强烈的动机挤占农业资源和掠夺农民土地,以满足城镇化的需求。全球金融危机之后,由于制造业投资受阻,很多地方政府又转而选择大拆大建的造城之路。有12个省会城市要建55个新城、144个地级市要建200个新城。全国还有不少于30个城市要斥巨资重建老城。就征地来看,为进行制造业发展而进行的大规模低价圈地已经造成高达3000-4000万的失地农民,处理不好,很容易恶化城乡关系,造成社会不稳定。 在农民工的主要流入地,地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准,有时连劳工的基本权益都难以得到保障,更不用说去进行有实质内容的户籍制度改革以为流动人口提供在城市永久定居的相应福利(如最低生活保障、子女平等就学和廉租房)。由于地方政府把主要的资金用于基础设施建设和工业化,能够用于提供公共服务的资金就捉襟见肘,导致医疗、教育、保险、养老、失业、救济等领域会出现公共服务长期总量不足,结构失衡的状态。
第六,地方政府竞争扭曲宏观调控
有学者指出:“由于地方政府实际充当了资源配置的主体,国家宏观调控被扭曲为中央政府调控地方政府”(宋晓梧,2004),且地方政府执行的是各地人大自己通过的经济社会发展规划,因而中央指标往往在执行过程中落空。在地方普遍追求高增长、大投资的背景下,中央不得不为地方的经济增长调配煤、电、油、运等,还在一定程度上形成地方“调控”中央的局面。以“十二五”规划中GDP增长指标为例,中央是7%,而各省制定指标的加权平均达到10.5%,11个省市“十二五”期间GDP要翻番,年度增长要达到14%以上(见表1)。2013年中央提出的GDP增长幅度为7.5%,而地方有24个省市区高于10%。2013年,各省区市的GDP总额就超过全国的GDP约6万多亿。
中央提出经济增速的上下线后,一些地方又纷纷提出各自的GDP增长下线,各地的下线大大高于中央的指标,而保下线的手段仍然是仍层层下达GDP、投资、招商、项目等各种经济指标,有的一直下达到街道,分解到各级党政干部。一些地方明文规定任务完成情况要与干部政绩考核任用挂钩,对未完成招商引资分解指标的干部要给予组织处理或党政纪律处分。具有讽刺意味的是,当中央提出压缩过剩产能的任务后,一些钢铁、水泥产能严重过剩的地方,又分解压缩产能的指标,采取党政工团人大政协齐动员的办法,分别包干落实到企业,指导和帮助企业解决压缩产能面临的困难。多年来结构调整进展十分迟缓,宏观调控难以达到预期目的,因为宏观调控的对象主要不是企业,而是地方政府。
第七,地方竞争产生巨大的权钱交易空间
无论是层层分解GDP增长指标,还是层层分解落后产能压缩指标,都给圈钱交易搭建了无形的平台,极易引发腐败。“地方政府公司化”现象导致地方官员的偏好出现异化,很多官员不是把民生问题放在首位,而是“在官言商”。由于地方政府在追求GDP的过程中决策的随意性和自由裁量权很大,地方官员手中掌握的权力和资源过多,难免会导致其为个人和家族利益而利用权力寻租的现象。加之在激烈的GDP“锦标赛”中,对官员的考核机制也设计失当,在考核者和被考核者之间存在较大的信息不对称,各级政府、各个部门之间相互监督、相互制约的结构遭到破坏,因此难免会出现一些“漏网”的腐败官员,这进一步导致地方官员心存侥幸,而且,在某些地方,腐败已经成了“潜规则”,不时会出现“窝案”。随着官员腐败案件的多发,导致反腐难度越来越大,使得地方官员腐败积重难返。

五、改革建议

界定政府,包括中央政府与地方政府与市场的边界,涉及行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制和社会管理等多个方面。建议从以下六个方面逐步破题。
一是建立统一的社会主义市场经济体系。建议以及基本公共服务均等化、公共设施基本完备,作为衡量省、市、区是否协调发展的主要指标,尽快取消地方的GDP、投资等规划指标,以利于保证全国政令统一、市场统一。同时加快劳动力、土地、资金等要素配置的市场化进程,打破行政性分割,特别是“诸侯经济”分割对要素市场配置的阻碍。
二是对多年来形成的80多个各类国家级规划进行梳理和整理,突出抓好西部大开发,其余跨省的重在指导,省内的由各省自行协调。要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,形成地方政府主导的不同层次的区域性GDP竞争,结果反而割裂了全国统一市场。
三是要更好地发挥政府作用,不仅要求政府弥补市场失灵,而且要求政府进一步培育生产要素市场,打破地方行政性市场分割,建设统一的社会主义市场经济体系。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地经济社会事务的统筹协调,侧重提供良好的经济社会发展环境,提供基本公共服务,维护市场公正,公平竞争秩序和社会安定。
四是明确划分各级政府事权财权。按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求,明确界定各级政府的事权,落实与之相匹配的财力。建议逐步将基本公共服务事权适当集中到中央,由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准,并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度以法律形式加以规范,限制中央部门的自由裁量权,杜绝“跑部钱进”的弊端,同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。
五是深化行政管理体制改革。加快推进政企分开、政资分开、政事分开,把政府与社会组织、市场中介组织分开。把不该由政府管理的事项如企业经营决策等,坚决转移出去。把该由政府管理的事项如基本公共服务等,切实管好。以制度保证充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
六是大力发展和规范社会组织。我国现在已有近50万个社会组织、中介机构、基金会等,但绝大多数还存在“官办、官官、官运作”的现象。市场主体自律和自协调机制的缺失,迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。在国家法律框架内,发展完善社会组织,形成灵活的社会自协调机制,有效平衡不同社会群体的利益,是深化行政管理体制的内在要求,是清晰界定政府与市场边界的重要前提,是转变经济发展方式的题中应有之意。


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宋晓梧 (中国经济体制改革研究会)
陶然 (中国人民大学经济学院,国家发展与战略研究院)

 

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发布时间:2020-04-04 00:00:00