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彭森:建立统一开放、竞争有序的市场体系

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  • 发布时间:2014-12-12 15:13
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    【编者按】:2014年126日,由中国经济体制改革杂志社主办的“中国改革(2014)年会暨建设服务型政府高层研讨会”在江苏海门召开。下文是全国人大财经委副主任、国家发改委原副主任、中国经济体制改革研究会会长彭森的演讲全文。题目为编者所加,未经演讲者审定。

各位领导、各位专家、同志们大家上午好!非常高兴到江苏海门出席一年一度中国改革年会。今年的年会选择了非常好的时机,选择了非常好的主题,也选择了非常好的地方。时机好,正好是十八届三中全会做出全面深化改革决定的一周年,大家正在总结过去一年全面深化改革取得的进展和经验。过去历年年会都是在北京召开,这次在地方召开,显示我们改革要接地气,要进一步总结和推荐地方的经验。刚才听了海门情况的介绍,姜书记讲的比较宏观,杨市长还要做具体的介绍。比较好的地方经验,我们完全有必要,也应该有能力通过《改革内参》和新闻媒体进一步总结和推广。我在这里代表中国经济体制改革研究会对这次年会的召开,对协办这次年会召开的海门市政府表示祝贺和感谢。

    中央政治局昨天刚刚开了全体会,对于过去一年改革和发展形势做了总结。下周还要开中央经济工作会,对明年经济工作做一个全面的部署。在这里,我就自己的一些看法讲几个问题。

    第一是关于过去一年的改革。过去的一年是中国改革奋力前行的一年。十八届三中全会是中国改革具有标志性的历史事件。三中全会重新吹响了新的历史时期的改革集结号,拉开了新一轮全面深化改革的序幕。三中全会通过的决定既是指导改革的纲领性文件,也是全党全国团结一心推动改革的动员令。新一轮改革目标明确,方向坚定,坚持顶层设计,要求改革举措落地,有鲜明的时代特征。党中央直接部署,中央领导同志亲自挂帅,改革力度是空前的。中央全面深化改革领导小组成立召开了6次会议,年初总书记在中央党校向省干部动员。中央落实责任督促监督。从中央到地方,包括省市县层层建立了一整套有力的工作机制。

    第二改革坚持顶层设计,涵盖了经济、政府、文化、社会、生态文明各个领域,注重改革的系统性、整体性、协同性。改革的广度也是空前的。中央制定了贯彻实施三中全会决定重要举措的方案,编制了2014-2020重要改革的实施规划。统筹部署改革的战略问题,审议通过了司法体制、货币制度、文化体制、党建制度等一系列改革的实施方案。

    第三改革坚持问题导向,立足解决经济发展中的重大体制障碍。关注改善民生,在全社会取得共识。重大的改革举措得到了广大人民群众的拥护和支持。

    第四根据中央和国务院的总体部署,重点领域改革步伐加快,取得一系列的进展。国务院各部门带头简政放权成为全面改革的先头兵,财税、金融体制稳步推进,利率市场化的进程也迈出了新步伐。投资项目和备案管理制度进一步完善。基础设施、新能源领域做了80个鼓励社会资本进入的项目。上海自贸区的改革发展良好,初步形成了一批可复制可推广的经验。但是,新一轮的改革进程并不平坦,面临许多考验。中央关于市场化改革要求是坚定的,旗帜是鲜明的。但是社会上总有噪音,封闭教条主义的东西进行指责干扰。中央关于深化改革的理论突破,充满了创新和与时俱进的精神,但确实在一些地方和部门存在着求稳怕乱,或者维护既得利益,对一些政策按照自己的理解进行变通。中央关于改革任务的部署很全面很严格,但是在实践中也存在着等待观望,改革方案难落地的现象。

    日前中央再次重申全面深化改革的决心。习总书记强调,今年是三中全会提出全面深化改革的元年,要真刀真枪推进改革,为今后几年改革开好头。新一轮改革刚刚起步,改革只有进行时没有完成时,我们必须以更大的决心突破思想观念的束缚,突破利益固化的藩篱,推动改革不断取得新进展。

    第二从发展情况看。过去的一年是中国经济进入新常态标志的一年,国内经济运行面临较大的下行压力。经济新常态最重要的表现是中国经济增速进入换档期。一方面从前三季度的统计指数来看,经济运行总体平稳,各项主要的经济指标仍处在合理的区间。另一方面经济下行压力持续加大,实体经济经营困难,财政金融潜在风险增加,经济增长稳中趋缓、稳中有优、稳中有险。从2012年的第一季度开始,中国经济增长已经进入了7%时代,连续11季度增长7.3-7.9%之间徘徊。刚刚过去的第三季度7.3的增速是近年来最低的。

    马上全年的任务就要完成了。但是从拉动经济增长的三架马车,投资、消费、外贸表现的是疲软乏力,离年度计划7.5%的增长,靠16.5%%投资增长,14.5%的消费增长和7的外贸增长来支撑的。但是从前三个季度来看,投资增长已经回落到了16.1%,全年可能要回落到16%以下,这也是多年来没有的。从消费来看,去年消费是增长13.4%,今年定了14.5%,是为了弥补投资的下降,增加了一个点,但是实际运行情况只有百分之十二多。外贸去年是7.5%增长,今年计划还是7.5%。但是一季度出现了负增长,这也是多年来没有的。

    外贸增长只有3.3%,当时说比较好的,从9月,10月出口增加比较快,达到了15%,但是过了两个月,我们来看增长出口加快的指标有比较大的水分。我们对香港9月、10月出口增长35%24%,但是据香港的统计,从大陆进口的只有5.5%的增长,所以对出口加速的情况还要进行客观科学认真的核实。

    所以全年的经济增长可能7%多一点,也可能达到7.3%,符合年初7%左右的总指标。但是我们要看到经济下行的压力比较大,这是从中央和国内外媒体高度关注的。

    近期中央深刻分析出,目前我国经济发展处于增长速度晃荡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策的消化期,三期叠加是基本特征。中央要求牢牢把握稳中求进的总基调,统筹处理好稳增长、促改革、调结构、惠民生的关系,在不采取大规模涉及政策调整的同时,坚持区间调控,创新实施定向调控,先后出台了定向减税、小幅调期的措施,支持实体经济增强经济发展的动力和活力。

    昨天结束的政治局会议也提出来,总体上中国经济运行好、潜力足、回旋余地大,把转方式、调结构放在更重要的位置,狠抓改革空间,突出创新驱动,强化风险防控,加强内升保障。

    中央领导强调,要适应经济发展的新常态,跨越三期叠加阶段的根本出路是改革创新,要以全面深化改革带动各项工作。经济下行压力持续加大的原因,表面上看是外需不振、内需萎靡。真正原因是长期以来中国高增长依赖的投资驱动、资源型驱动的增长模式已经不可持续了。

    我们通过改革建立的改革创新驱动、新的增长模式的内生动力还没有起来。因此保持经济持续健康发展的关键还是继续改革。可以说,经济进入新常态意味着改革开放也应该进入全新的阶段。这个阶段改革的重点任务也要适应经济新常态的要求。未来的改革倒逼机制将发挥更大的作用,注重通过问题导向的改革,破除一切阻碍改革的机制。

第三关于行政管理体制改革和建立服务型政府的问题。今年行政管理体制改革确实是一个重头戏,改革表面上看主要的任务是简政放权,实质的任务是政府的转型,转变政府职能。其中最关键的问题还是处理好政府和市场的关系。三中全会明确提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用,这是历史的理论突破。但是必须要看到近二十年来,我们实施的是政策主导的市场经济。

新一届政府组建以来,把行政管理体制改革当成当头炮,先手旗,要求政府自我革命,确实取得了一定的成效。 回顾一年多以前,当时全国的行政许可1700多项,一年多以来已经分7批减少了632项,刚刚过去的11月又推出了第858项的行政审批取消。这8批一共是690项。这样的话,我们全国的行政许可可能就剩一千项,这和总理原来的要求差不多。

    今年夏天全国人大组织了对行政审批制度改革全面的调研和评估。总体来看,对于过去一年做的工作还是给予充分的肯定,包括有关部门。举一个最典型的例子,国家发改委长期以来确实以位高权重著称,不单要负责宏观调控、总体的规划、产业政策、经济运行,还有很重要的就是投资项目的资源配置和审批。过去在发改委的投资项目核准目录上,核准目录一般是5年,甚至要更长时间才能调整一次。从去年(2013年)就做了一次比较大的核准目录的改革。当时整个的核准减少了60%,今年刚刚推出了一批带有真金白银性质的投资核准目录的核减。两年一共减少了76%的核准项目。今年取消的这38项投资项目核准中,说大家熟悉的钢铁、有色、水泥、化肥、造船都放给市场了。包括到境外投资,过去是有额度限制的,最高一千万美元必须由国家审批,后来到1亿、2亿、5亿。现在只要不是影响国家、不影响产业发展的项目,中国的企业走出国门到国外投资就不需要国家审批,只需要做一个备案,这是非常大的一个改革。

    同时还有很多项目下放给地方。比如说像火电、热电,大家回忆一下过去上个电厂多难啊?新建一个港口,像江苏南通,沿江要想搞一个港口都要经过国家一级的审批,现在下放到省里了。还有小型机场、炼油、乙烯(PX)都放给地方了,这是比较大的带有真金白银性质的行政审批下放。

    从地方来看也有很多很好的经验,包括海门,还有今天出席会议的其他地方的一些很好的经验。但是应该讲行政审批制度改革也存在着一些问题。一个比较严重的问题还是改革存在部门化、碎片化的倾向。改革的主管部门下达指标、批复要求,主管部门自己改自己。从总体来看,政府和市场的关系还是存在着政府手太长闲不住的问题。

    中国的政府在经济调控方面更多的还是越位,公共服务方面更多的是缺位,社会管理方面更多的还是错位。在公共服务方面更多的是不到位。我们现在讲政府转型,建立服务型政府,根本的还是要解决这些问题。政府到底做什么?从行政审批制度改革来看,我觉得下一步应该转换思路,探索由过去清理放权式的工作方式,转变为规范确权的方式。首先明确政府应该做什么,服务型的政府应该做什么?对有效的行政许可做全面的合法性审查。按照行政许可法和市场经济的本质要求,明确哪些许可是政府应该真正保留的,依法确定权力清单以后,其他的一概放开。不是哪个不做了放给市场,而是应该做的保留,其他的不要。国家的政策、法定职责必须为,法无授权不可为,对企业来讲那就是法无禁止即可为。总之服务型政府不是政府主导,更好的发挥政府作用也不是强化政府作用,而是通过改革和政府转型,坚持依法治国、依法执政,把公权力真正关在笼子里运行。

    关于明年的改革。2015年是十二五规划的收官之年,是全面深化改革的关键之年,也是落实四中全会依法治国开局之年。从改革的重点任务来看,当前国企改革、财税体制改革、价值改革、金融改革等等已经形成了一批需要出台实施落实的政策。但是总的来讲改革应该高度关注政府和市场的关系。但是从政府和市场的关系来看,改革的着力点和重点,应该从政府自身改革的开场戏逐步转移到市场体制、市场秩序、市场竞争机制的建立和完善正戏上来,前面是开场戏,正戏就是建立统一开放、竞争有序的市场体系。

    三中全会讲加快市场体系单独设章。它是新一年改革的一个突破口,可以起到牵一发而动全身的作用。市场体系建设的改革、垄断体制的改革、专项产品价格的改革、金融市场改革等等都可以包括在改革大的范围内。其中有几项重要的工作应该进一步的抓住时机加快推进。第一是尽快推出统一的市场准入制度。当前各级政府陆续的清理和公布政府的权力清单,对企业和市场来说,更重要的是政府公布和制定负面清单。去年我们在上海的浦东授权开始实施改革,特别是对负面清单这方面进行探索,如果这个工作取得成效,带有普遍性,应该尽快在全国范围内全面的推开,允许企业依法平等的进入负面清单之外的领域。

    第二进一步破除各种形式的行政垄断。自然垄断的领域按三中全会确立的政企分开、特许经营、加强监管的原则加快改革,特别是加快水、石油、电力、天然气、电信等垄断行业竞争性环节的业务。网络性自然垄断环节的特许经营应该面向各种所有制的主体来开放,对长期以来民营经济难以进入的领域加大改革的力度。比如说原油进口,过去社会垢病比较多,现在我们原油进口对外依赖度高达60%以上。为什么进行原油进口的管控,原来主要的原因是涉及到国家安全,另外也涉及到国内企业盲目竞争,可能把国际油价抬起来。现在的情况是,在世界经济复苏大的背景下,全球原油需求增长放缓,国际原油价格从110多美元一桶现在降到了70多美元一桶。在这种形势下,利用这个时间窗口,加快探索出台石油进口管制体制的改革时不我待。

    真正落实三中全会提出的保证各种所有制经济依法平等使用生产要素,公开公平公正参与市场经济,同等受到市场法律保护的要求。中央要求稳中求进,但是稳中求进的关键是稳中有为。这个为就表现在重大改革要坚决的抓住时机,迈出步伐,这样才能树立和维护改革的形象,同时也给民营经济更大的活动空间,给整个经济带来更大的活力。

第三抓紧推进电力、石油、天然气、医药等领域的改革。凡是涉及到竞争领域的价格,政府管的越少越好,能放开的应该尽量放开。特别是要还原能源的商品属性,形成主要由市场决定的能源价格的机制。能源价格主要表现是油、电、气长期以来受管制的方面。油价的市场化定价机制正在完成,完全有条件把最后这一步抓准时机迈出去,就是由政府制定成品油的定价公式,由社会组织定期发布国际油价的变动情况,然后油的价格由企业自己调整和发挥。当然前提是国家定价公式和国际原油的变动情况。如果不该涨涨了就处罚监管你,如果价格可以降你没有降,政府也要对你进行处罚。

在电价方面,电价市场化定价机制尚未形成。过去讲的主要问题没有形成一个电力市场,电力方面长期短缺,供不应求,这个情况下怎么竞价上网。现在形势逆转了,所以我想供过于求的形势已经为形成真正的电力市场和竞价上网的机制创造了条件。电价改革大的思路无非两件事,放开两头管好中间。区分竞争性和垄断性的环节,政府单独核定收配电价,要严格接受社会监督。同时,在生产和销售两头,居民用电、农业用电、公共设施电力价格以外,由参与市场交易的发电企业、用户和市场化的受电主体自己定价。通过深化体制改革,加快市场化步伐,提升整个市场体系的活力。

    第四全面清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的体系。2014年在全国范围内清理财税的优惠政策,很多人怀疑这个牵动面太广,不是财政部一个部门就可以做的。但不管怎么说,这个工作还是很重要的。明年由中央统一组织,进一步的做好财税优惠政策的清理和整顿工作,对于统一的竞争秩序和统一的市场体系是非常重要的。

    第五抓紧修订《反不正当竞争法》,积极开展反垄断的司法检查,同时探索全面取消预算资金对竞争性领域不合理的补贴。清理过度干预微观活动的产业政策。同时建立健全鼓励充分竞争,有利于各类生产要素平等自由流动、激励创新和企业家精神的竞争政策。总的来说,要加强和完善市场体系的改革,中国的经济才能成功的跨越结构调整的阵痛期,焕发新的活力和动力。

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