欢迎来到中国经济体制改革研究会!

中国经济体制改革研究会
搜索
搜索

聚焦改革

分类出来

资讯详情

李铁:中央已经提出了城市发展转型新的三个目标

  • 分类:全局改革
  • 作者:
  • 来源:经济观察研究院
  • 发布时间:2016-08-17 11:26
  • 访问量:

【概要描述】

李铁:中央已经提出了城市发展转型新的三个目标

【概要描述】

  • 分类:全局改革
  • 作者:
  • 来源:经济观察研究院
  • 发布时间:2016-08-17 11:26
  • 访问量:
详情

非常感谢新望邀请我来参加新区的座谈会,特别巧,有三件事,第一件事是(中川镇)1996年,我在国家体改委,纳入了改革试点,我曾经来过两次,对这个镇当时比较熟悉,现在这样一看已经形成了新城。第二件事是《环球时报》三个星期前约我写篇文章,当时记者让我写的时候想写为什么兰州新区会成为睡城,因为当时没有兰州新区的资料,写了关于新区的文章,在《环球时报》上发表了,记者给改了一下词就发表了,加了一些数字,我让那个记者做了检讨。第三件事是有关新区最近引起了各方面的高度重视,不是一般的高度重视,也是我参加了省级的座谈会,这个座谈会要求我们对全国新区的发展状况做一个基本的评价。来了以后看到的情况不大一样,我今天准备了一个PPT,不一定完全按照来讲,就全国新区发展的情况来判断兰州新区发展的未来。很多话呢,可能是其他的新区同样存在的,问题也比较多,但是我想我们要客观地看待这些问题,怎么样解决问题才是出路。

    到目前为止有18个新区,平均的开发面积2325多平方米,最大的是2451平方米,最小的是400多平方米,这些数字我们首先问新区是什么,是个城市,还是行政区?在中国我们经常把行政区和城市混在一起,兰州市实际是一个行政区,真正的城市是在主城区,可是我们现在所有的新区的审批,包括面积是按照行政区来设的,已经超出了城市范畴,所以现在全国的新区都是这样,说是规划面积多少,实际的控制面积是有限的,这是一个普通的情况。

    2014年我们给中央领导中财办写了篇报告,这个报告被常委会引用,人民日报转载,那个时候我国有7个新区,2014年之后到现在增批了11个新区,最近网上热炒我们的新区规划人口34亿,这个子虚乌有,我们经过多方核实不知道是哪个专家说出来的,但是没有相关依据。

    设立新城,新区的情况我们调查了,全国接近七成的城市设立新区,等级越高的城市设立新区越多,设立新型城区的城市数占比,占了省会城市和计划单列市的96.9%,平均设立新城新区113个,兰州还不算计划单列市,平均每个城市设立新城区3.5个,这个新城新区统计的时候,把所有的开发区都算在内了,不完全是我们这样的国家级新区。地级市设立新区是89.8%,将近90%。设立新城区的数量是364个,平均是1.6个,县级市没有做全,这样的话,大概县级市是270个。

    设立新城新区这件事情,实际上在中国城市化未来的发展的进程中,有必然的趋势,现在我们的城市化率56.1%,城镇人口7.7亿,这7.7亿人口,户籍人口是4.8亿,占了总人口的40%4.8亿的人口,老的城区肯定解决不了居住情况改善和未来的农民工进城可能需要的居住问题,必须通过新区来解决。也就是说在新城,所谓的新城,新望先生讲的张家港,苏州,常熟,全国各种新城在中国的城镇化发展过程中起到了巨大的作用,就是没有新城新区的发展,我们的城市不会是现象这个模样,我们的人居环境也不会是现在这样模样,每个人的居住条件也不会是这样,所以新城新区大大的缓解了我们城市老城区改造的压力,解决了人们居住的困难,改善了居住面积,甚至更新了居住环境。在城镇化发展过程中,起到了不可替代的作用,特别是在产业发展中,大量的新区都是新从产业新区开始,高新技术区,经济开发区,包括保税区,产业园区等,都是我们新区的前身。所以,没有新区的产业,没有通过新区发展起来的住宅产业,也没有城市今天,所以新区在中国城市化发展起作用,我们想怎么讲都不为过。但是,我想也会存在很大的问题,上海的例子就不讲了。

    我们在全国进行了调查,成功的新区基本是沿着老城区的边界发展的,就是成功的例子,我们可以把全国所有的新区拿过来比较一下,凡是沿着城区边界扩张的新区,基本上产业发展,人的人气,人的居住密度,都有了很大的提高,基础设施供给,服务业发展比较完善。远离城市的城区确实存在着很多问题,包括兰州新区,我们不能说兰州新区一点问题也没有,因为毕竟是离主城区38公里,我举几个相对极端一点的例子,刚才讲了浦东新区是成功的例子,原来135万人,现在发展到500多万人,但是沿着黄浦江边的浦东新区是成功的,我们在浦东新区还有临港工业区,离浦东新区75公里,原来规划80万人口,现在只有不到10万人口,已经投进了1200多亿,但是基本上整个的城市框架,基础设施投完了,但是现在后续的跟进,招商引资,房地产发展,人气都面临巨大的问题,我们每年开上海城镇化论坛,这个问题非常明显。

    第二是曹妃甸新区,我也是两个月前去的,去了以后发现问题更严重,当时很多人把京津冀一体化,生态圈,都市圈夸大了很多,规划人口2020年是120万人,但是到现在也就是30多万,投入了号称4000多亿,虽然首钢搬过去了,首钢30平方公里土地已经开发用尽,转移了8000人,就是首钢的工人,用地非常的粗放,很多新城不成规模,所谓的生态城已经成为了一大片的烂尾区。现在唐山市委市政府对这个区已经成了一个老大难,再往里投就是肉包子打狗一去不回,不投,怎么激活这个新区,存在很大的问题。我在唐山讲了一课,也是关于新区的问题,他们也正在反思。

    我刚刚去了贵阳新区,离贵阳市大概40多公里,离安顺市30公里,形成了贵阳新区和兰州新区有相似之处,就是贵阳没有发展空间了,没有发展空间还想把贵阳做大,就在贵阳和安顺中间选一块地,规划人口当时提出是500万人口,500平方公里,2012年去的时候和省长,省委省政府交流的时候,严厉的批评他们,我说你们500万人口是拍脑袋拍出来的,后来调整新区规划200万人口,现在估计和兰州情况有类似的问题,招商引资,基础设施投了很多,招商引资也遇到很大的问题。

    还有西北的陕西西咸新区,规划人口236万人,规划面积,城市建筑面积272平方公里,是五个组团,这五个组团现在发展并不顺利。原来是西安城是向咸阳方向扩张,因为咸阳也在向西安方面扩张,担心所谓的摊大饼,陕西的领导就想能不能搞组团式的城市发展路径,就西安之外,也是在40公里圈子的地方选了五个地方,作为五团的新城,但是一会儿我会讲,他确确实实也是属于孤岛式的发展新城,从新区开发,新区发展服务业,新区铺垫基础设施,拆迁的成本都很高,遇到了非常大的挑战。这种例子不胜枚举,包括广东的南沙新区,2012年我去了南沙,803平方公里的规划面积,898平方公里的建成区面积只开发了几十公里,投了1200亿,基础设施都投了,闲置了20年。

    为什么我要提出新区的问题,就是因为大量的新区基础设施都投进去了,路网都非常的宽,基础设施都投了,可是由于新区没有开发,该进的人没有进去,改进的产业没有进去,上千亿的投资就闲置在那。上千个亿的投资闲置在那,在政府来讲是钱用在那了,金融来讲上千亿的融资如果用到其他方面,或者是解决城市现在存在的问题,会产生程式效应,可是就白白的耗带那,曹妃甸如此,临港如此,西咸也是如此,相信兰州也是存在这样的问题,毕竟也是投了好多年。

    不光是现在,我们讲的个别新区,高铁新区,空港新区。高铁新区就是围绕着高铁站建新区,高铁站基本是设在城外,前几天在住建部讨论的时候,大家一致对这个提出批判,说高铁站应该进城的呀,快进快出呀,怎么高铁站就修到城外十几公里的地方,是准备再开发一个新区,全国高铁新区几十个,修了很漂亮的车站广场,但是新区开发不起来,也造成了大量的浪费。更重要的是耽误了时间,出站,进站,下了高铁还得花半个小时才能进城,等于是高铁快速功能全部被淹没了。这是我们研究新区中出现一个很大的误区,很多城市的管理人员,对城市发展的规律根本就不了解,不清楚,就是想我们怎么开发就怎么开发,有了高铁站,为什么不能成新区呢,过去历史上港口,交通枢纽不都是可以发展的城市吗?可是历史上的港口和交通枢纽跟现在不一样,因为我们的路网没有这样发达,港口大量的货物集散,到那里以后,到货物所在地没有好的交通要花很多天,过去的铁路也是如此,现在不是了,纷纷中可以疏散到全国各地,是快速集散的地方,而不是大量的停留。现在的港口交通的概念是快进快出,以港口,以航空港和高铁作为发展新区的依据自然丧失了,可是我们还在沿着过去的城市发展思路来建立新区,当然会出现问题。观念出现问题并不怕,怕的是由于主观决策,加上调度行政资源能力过强,导致了投资浪费。

    第三,就是形成新区规划面积普通加大,人口过高,我们做了一个规划,大概是这样的,新城一般的用地面积建成区面积的公布的是150个平均118平方公里,118平方公里等于118万人,我们很多地级市本来就百十万人,要在最近这几年再增加一百万人,我想数字,有时候经常去地方问,中国经济高速增长两位数增长的时候,你每年进多少人?我们现在是什么增长速度,我们现在是公布6.5,不到7,你们认为6.57准还是不准,实际上我们增长速度到底是多少,去了水分,一位数的这种增长速度,就意味着你的吸纳能力,招商引资的能力大大下降,还存在着一个问题,你是在和别人竞争,我们研究区位的,你们不知道,城市和城市之间,新区和新区之间是竞争的。在各种优惠条件都在递压的时候,你这种竞争是血本无归的,而且房地产严重的下拉,土地创新严重不足,新区怎么可能还像十年前那么发展起来呢。所以,这种规划人口不切实际,而且不是一个地方,都是这么在规划。

    再一个是土地利用粗放,所谓粗放呢,我们建设部,住建部根据国际的规律总结出来,人均100平米左右是合理的用地规模,可是新区呢,普遍地调查,看规划图,一个个的查,240平米,你们(兰州新区)这不算突出的,那天去银川,说银川160万人口新区是双向八车道,十车道,加上绿化带,加上自行车道,160万人口是银川主城,搞那么大的路网面积,土地资源严重浪费。刚才新望讲了尊重城市发展,总书记在中央城市工作会议上讲尊重城市发展规律,什么是城市,高密度,人口要高密度,可是我们大量的新区建设,开发建设,属于超前规划,前天在住建部都提出这样的问题,属于超前规划,过于粗放的路网面积,这么粗放的路网密集怎么聚集人气?我们看到了新区形成了睡城,功能单一,服务业高度密集的基础上才能降低服务成本,才能提高服务业的规模效益。当我们把路网面积拉宽了,怎么发展服务业呢?再比如说资源的浪费,双向八车道浪费了一半的土地,特别是工业区也是如此,浪费了一半多的土地,土地的维护费用,土地的价值大大浪费掉了。我们看到的现实,我们很多官员都是来说他们的,看到这些问题过去做的决策,过去走的这条路,我现在来收拾摊子怎么来收,大家都想怎么办,房地产卖不出去,路又那么宽,基础设施要维护还得继续投钱,并不像我们想象的基础设施投入高,我们讲的第一期投资,现在的投资多少,兰州市新区领导最清楚,我刚才讲过了,南沙新区,临港新区,曹妃甸新区,滨海新区都是如此,投资过高没有形成回报,造成资金的沉淀,浪费,没有办法挽回。我想回头我们看新区,总结一下我们到底犯了哪些大忌,国际规律到底是什么样子,这样我们找到问题,才可以有解决问题的思路和方向。

    当然了,这和我们原来的思维方式,大城市要做大,很多当年的地方政府领导都说我们要做大城市,形成辐射能力,没错,但是并不是所有的城市都要做大,中国的很多城市,地级城市之所以能做大,是因为等级高,拿到了优惠的资源,关键是土地,集中的向新区集中,向省会城市集中。然后土地出让和房地产开发的模式,新区主导的发展方式,资金的来源必须是新区,不卖地。新区没有资金来源,我前些天跟几位领导去了重庆的两江新区,他们书记告诉我,私下说的,他们卖地遇到困难以后也对新区发展的未来很担忧,直接搞新区管理最清楚,靠税收是不可能维持新区运转的,新区必须靠卖地,卖房子,才能解决新区的基础设施资金投入,可是如果房子卖出去,如果地卖出去,前天在新望的一个论坛上讲,土地积压面积,国家统计局是56亿平米,一些市场化的统计机构,平均认为土地加积压是100亿平米,我们估计每年,按照2008年到2013年,2014年,平均最高是12亿平米,13亿平米的住房销售面积,100亿平米是八年到九年才能卖得出去,可是新区建设日新月异,房子卖不出去,地卖不出去,意味着未来的招商引资,成本就没法弥补,所以我们看到了全国新区出现的情况,实际和房地产发展的形势是同步的,我们的新区以房地产发展为主导的模式现在已经面临着严峻的挑战。

    我讲一个国际规矩,城市规模和新区建设是什么关系,明确讲了要在中国投资,就是在北京、上海、广州、珠江三角洲投资,说投资的最佳距离是30公里,离城市中心点30公里,很多城市管理学家没有认识,辐射范围到底多大,才是我们城市发展一个合理的边界。北京,他们说北京30公里合适,30公里是什么概念?30公里是2700平方公里,2700平方公里的面积,意味着核心区要2700万人,人均1平方公里1万人,现在北京1平方公里大概1.4万人,五环之内呀900公里的范畴内。30公里的边界还辐射不到,如果算兰州,主城区250-300万人,就是300平方公里,大概是主城区的中心点到边界是10公里,如果可扩展面积是15公里的辐射圈也就到了极限,把15公里打开的话又朝上千平方公里,上千平方公里的容纳面积是千把万人,哪来这么多人?所以研究新区,研究我们和主城区的距离,到底是什么样的?

    第二,研究新区和周边的重要城市间的关系,我们这一年大量的精力都放在了中心城区的发展,忽视了周边的中小城市,忽视了中小城市,我们以为国际的规律是不是都走大城市化的道路,我们把全国的、全世界发达国家的人口规模和周边的中小城市建的关系做了比较,甘肃算少的,2600万人口,在发达国家周边中小城市的密集度决定了这个城市的发展水平,而现在这些国家百万人口城市非常少,美国就9个,德国就4个,法国就是2个。大量的城市是5-20万,20-50万的,我们恰恰是在这两类城市短缺。我们一提新区的概念,一下子要发展很大,实际上我们形成交通资源的能力很强,但是忘记了一个问题,就是成本太高,依托原有的城市合理适度的扩张,是世界发达国家城市化进程中的普通规律。

    关于轨道交通,我刚才问新望,说你们这里明年通轻轨,这是有利于新区发展的,我们的轨道交通严重滞后,北京的轨道交通82公里,今年达到89公里,东京纽约都是几千公里,我们这些年过多地重视了高速,全世界周边大部分靠轨道交通,不是靠高速公路,高速公路是满足车运行的,轨道交通是满足人运行的,今年,去年的客货运量,铁路的客货运量,最大的特点是货运量降低,客运量大幅度上升,上升的幅度达到了100%,为什么呢?说明了服务业发展起来了,人的运输远大于货物运输。国际城市发展规律是边界扩张这个不多讲了,千万不要搞组团式的。

    兰州新区因为时间的关系不多讲了,提几点意见,第一是要在新区发展的基础上,不要忽视兰州市周边的中小城市发展,要通过轨道交通及早地带动兰州市周边的中小城市和兰州主城区的融合,这是遵循国际规律很重要的目标,不能在一个新区过多投入,这种发展的成本最低,也依于老城市。还有一个原因是低收入人口进来,老的县城,老的镇,低收入人口进来,这个新区看到了中低收入人口怎么进来,最近总理要求我们做全国的户籍改革调查,农民进不了城啊,为什么?买不起房子。去年全中国的农民工2.7亿,外出农民工1.6亿,买房子占1.3%,太低的比例了,而且农民工的月收入,年平均收入,才几千块钱,家庭收入,3072块钱,家庭收入是6万多块钱,7万块钱不到,拿什么买房子。我们现在算人口,这些年新区人口主要支撑点不是农民,农民是打工的,在这不买房,是整个产业工人,在这里大50%以上出租房的宿舍,真正买房子的是城市间距人口,只有8000万城市间距人口。算上我们甘肃2600万人,这么多城市间距人口,多少人到新区来住,还得是有钱的。

    我们新区发展要结合主城区的发展,别忽视了中小城市的发展。

    第二,要降低发展成本,高成本没有高收入来维持,高收入拿什么来维持?招商引资的速度赶不上投入的速度,土地出让的速度大幅度的下滑,拿什么来撑着,再一个从人口就业也需要低成本。

    第三,要注重服务业的发展,刚才新望讲城市化,我特别注意到了产城融合,可是在中国城市化产城融合是分阶段的,世界也如此,市进城,以市兴城,到了工业化,工业化之后,工业退出城市,服务业进入城市。城市化发展的速度越高,水平越高的地方,服务业越占主导地位,到欧美,美英法日德服务业占80%以上,就意味着我们的城市要有相当大,80%的空间要给服务业,服务业是两类,一个是传统服务业,一个是新兴服务业,IT产业都是属于服务业的,但是传统的服务业要有空间,特别是在中国,甘肃城镇化发展的水平相对低的情况下,农民进城,低收入人口进城要给传统服务业成长的空间,看到我们的城市给他们留出了空间没有?没有留出空间。所以在这里要很多很多的模式,方式,怎么样促进产城融合,有效地把工业区和居住区分割之后,要给服务业留下增长空间。要探索城市的包容性,也和就业有直接的关系,我们现在的城市,一讲投入多少,一讲就讲物的东西,我们重物轻人,我们忽视了软的投入,忽视了就业培训,忽视了城市所谓的就业空间,到国外去讲,每一项投资能带来多少就业,真正的能完成城市化,可是我们现在一统计盖了多少房子,引入了多少投资,我们的目标和以人为本的城市化距离太过遥远。

    第四要缩小城市起步区,要严格控制边界,中国目前新区发展成功的,广东浅海成功就是不到20万公里,后面有珠三角强大的产业支持,我们动辄几百平方公里,就是为了减少初始的浪费,把起步区缩小到1015平方公里,最多不能到20,不能做过大的,这样才可能降低成本。

    再有是探索土地的开发模式,我们现在的城市大家特别喜欢卖房子,卖房子不是一条好的出路,在国际上,大家习惯了,特别是在中小城市卖地,卖地不是卖给大企业家,把土地小块出让,出让的价格一点都不低于大的出让,小块出让是有利于服务业的生长,有利于中小企业的投资,让中小企业,家里有百十万的闲钱,买房子还是买地,宁可买地,产城融合,我们的住房,土地也要和就业一居一业相连,这些年发展房地产都是发展世界性的居住房地产,我们在城市化发展期间要解决就业问题,为什么中央城市工作会议提街区经济,街区经济最大的特点是一居一业,靠房地产,我去贵阳旅游城市,搞的古镇,房地产开发商没有人去,都知道老城新城,老城人愿意在新城买房子,但是老城人不到新城住,为什么,老城人就业成本很低。我看了一下,这样大的面积,全是一个大院一个大院的地产,给人家提供什么样的就业空间,虽然是过去搞的,我们应该到此为止,在我现有的这个土地面积中,怎么样去探索未来的土地发展模式,叫止损,怎么样在新的城市土地面积中创造更多的有利于以人为本的适于居住,更适于就业的生存空间,这种就业有利于服务业发展,而且把房子出租,也可以给未来的工业住宅区的人,工业产业去的人提供居住空间,要增加城市的包容性,要解决一居一业的问题。

    关于新区想法很多,因为我没有到兰州新区考察,但是全国新区犯的都是通病,30年历史房地产为导向的招商引资模式的通病,中央已经提出了城市发展转型三个目标,第一是以人为本,第二可持续发展,低碳绿色,不是视觉绿色,是怎么样提高资源配置效率,第三创新。这三条路可以选择,最核心的还是以人为本。谢谢大家。

扫二维码用手机看

暂时没有内容信息显示
请先在网站后台添加数据记录。

版权所有 © 2019 中国经济体制改革研究会

京公网安备:001101084614