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刘万玲:去产能面临高债务风险等6大棘手问题

  • 分类:全局改革
  • 作者:
  • 来源:凤凰财经
  • 发布时间:2017-01-11 16:49
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刘万玲:去产能面临高债务风险等6大棘手问题

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中央经济工作会议强调2017年要深化供给侧结构性改革,去产能是供给侧结构性改革的首位任务,其中又以钢铁、煤炭行业为重点。河北省是工业大省,钢铁产量约占全国的四分之一,业内素有“全球钢铁看中国、中国钢铁看河北”的说法,因此河北是去产能的重点省份。

 

    一、河北省去产能的主要成效

 

    河北钢铁产业历史悠久,改革开放以来经过近20年“排浪式”的高速发展,使河北钢铁产业从年产钢不足千万吨(1994年产钢719万吨),发展成为年产2亿吨左右的钢铁大省,有效地满足了国民经济发展对钢材的需求,为全省经济发展做出了积极贡献。但各种问题与矛盾也在不断积聚,产能过剩问题突出,困扰了产业健康发展。2015 年,河北省有炼铁产能2.85亿吨,生铁产量1.74亿吨,生铁产能利用率为61.05%;炼钢产能2.83亿吨,粗钢产量1.88亿吨,粗钢产能利用率为66.43%。同年,全国粗钢产能为12 亿吨,粗钢产量为8.06 亿吨,产能利用率为67.17%。

 

    为了贯彻落实中央要求,河北省以壮士断腕的决心强力实施“6643”计划,(注:河北到2017年压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤和3600万标准重量箱玻璃(简称“6643”计划)。)坚定不移去产能,积极培育新动能。“十二五”期间,全省累计压减炼铁产能3391万吨、炼钢4106万吨。2016年1-11月份,河北省压减炼铁产能1761万吨、炼钢产能1624万吨,分别占今年国家下达任务的169.5%和198%;退出煤矿54处、产能1400万吨,分别占今年国家下达任务的108%和107%,提前两个月超额完成国家下达的年度目标任务,去产能取得阶段性显著效果。

 

    河北去产能的主要做法。一是率先启动化解过剩产能。从2011年开始,在国家没有明确要求、钢铁市场形势较好的情况下,河北就开启了钢铁产业结构调整进程。2013年谋划实施“6643”计划,并与国家签订了责任书,成为首个与国家签订去产能责任书的省份。2014年国家批复《河北省钢铁产业结构调整方案》后,在进一步加大钢铁产能压减力度的同时,整合重组、优化布局、转型升级、国际产能合作等工作同步展开。二是全面开展去产能攻坚战。强化目标责任,将完成情况纳入设区市党政领导班子和主要领导干部考核评价体系。强化了依法监管和行政问责措施,对2013-2015年列入压减计划的21家企业封停的21座高炉、19座转炉逐个进行检查,均未发现复产情况。在落后产能已基本淘汰的情况下,率先提高高炉、转炉淘汰标准,对能耗电耗不达标企业实施差别电价、惩罚性电价,对污染物超标或超总量排放企业征收惩罚性排污费。2016年开展两次化解过剩产能集中行动,关停拆除高炉、转炉各9座,涉及炼铁产能462万吨、炼钢产能546万吨。三是大力推动产业转型升级。积极推动企业兼并重组,已初步完成国有钢铁企业整合重组,将32家民营钢铁企业整合为5家。大力实施创新驱动发展战略和钢铁精品化战略,高铁用钢、汽车用钢、造船用钢等高端产品成为企业利润重要增长点,高附加值钢材比例接近40%。鼓励钢铁企业大力发展非钢产业,延伸产业链,发展钢铁深加工和相关服务业,妥善安置去产能富余职工。四是不断加强国际产能合作。省政府制订了一系列政策措施,推动优势产能国际合作。目前,河北境外已建成、在建和筹建的钢铁产能895万吨。“十三五”期间,河北省将继续加快推进钢铁企业兼并重组,力争到2020年形成以河钢、首钢两大集团为龙头,3家地方集团为重点,10家左右特色企业为支撑的“2310”钢铁产业格局。

 

    需要指出的是,河北虽然去产能力度很大,但生铁和粗钢产量波动不大,2011年-2015年基本维持在1.6—1.9亿吨之间。特别是今年以来钢材品种价格普遍上涨。数据显示,截止到今年12月1日,河北地区钢坯价格为2730元/吨。比去年同期上涨80%以上。同期三级螺纹、热卷的价格分别为3030元和3550元,分别比去年同期上涨70%和100%。受价格上涨的影响,河北省钢铁产量出现了明显回升。这一方面说明河北钢铁产业具有一定的比较优势,有市场需求;另一方面,因为产能和产量是两个完全不同的概念。产能是指生产能力,是潜在的产量,产量则是实际产出。这种情况说明河北省原有产能存量较大,去产能尚未“伤筋动骨”,产能利用率未达饱和,在价格上涨时,部分产能有可能增加产量。

 

    二、去产能面临的困难和问题

 

    (一)去产能任务重

 

    河北省钢铁产能约占全国的1/4,“十三五”期间将承担全国1/3的压减任务。按照国务院关于煤炭、钢铁行业化解过剩产能的指导意见,“十三五”期间,全国要压减粗钢产能1 亿—1.5 亿吨,退出煤炭产能5 亿吨左右、减量重组5 亿吨左右。同期,河北省共需压减炼铁产能4989万吨、炼钢4913万吨,水泥、平板玻璃产能将分别控制在2亿吨、2亿重量箱左右。今后五年要退出煤矿123处、产能5103万吨,退出的矿点和产能数分别占河北现有总数的62%和42%,这个比例在全国是比较高的,压减任务非常艰巨。目前的压减主要是依靠政府下达任务的方式,由于政府管得了国企控不了民企,管得了目标控不了市场,压减的难度很大。特别是民营钢铁企业的绝大部分钢企仍具有一定的盈利能力,在建设手续合法、符合国家产业、环保、能耗等政策标准的情况下,要求企业拆除设备,停止生产,如果得不到补偿,投资人和各方利益者的抵触情绪较大,增加了去产能难度。

 

    (二)资金补偿少

 

    目前产能淘汰的政策性资金补偿标准明显偏低,且专项奖补资金只限于职工安置,没有对资产损失奖补,设备拆除损失重,难以有效调动企业主动去产能的积极性。同时,河北省现存企业都是工序产能匹配的钢铁联合企业,压减产能除设备资产损失外,还将造成生产组织困难和经营成本上升,特别是近几年钢铁企业在节能环保上投入较大,进一步增大了拆除成本和压减难度。

 

    (三)地方财税压力大

 

    去产能与市场需求低迷正在形成叠加效应,对经济发展和财政收入形成明显的下行压力。根据“6643”计划,河北需要压减钢铁产能6000万吨,初步测算将减少财政收入557亿元,其中有些县市区钢铁产业税收占财政收入的比重高达1/3,损失更是难以承受。由于河北省新旧动能正处于转化时期,新兴产业尚未成为拉动经济增长的主要动力,钢铁产业税收突降,对财政收入增长影响较大,弱化了政府对化解过剩产能予以补偿和支持的能力。

 

    (四)企业职工安置难

 

    钢铁、煤炭企业都是地方GDP 的重要来源,承载了吸纳大量就业人口的重要功能。随着去产能工作的深入推进,将有一批企业关停和缩小生产规模,如果无法妥善安置,可能会形成较大的下岗失业潮。初步测算,“十三五”期间,河北去产能涉及职工30多万人。同时,钢铁、煤炭行业去产能也将波及众多上下游行业从业者,对就业形成了明显的短期冲击。

 

    (五)债务风险高

 

    当前,产能过剩行业融资构成中,债券等直接融资方式占比已经有了很大提高,企业负债水平处于高位,偿债压力较大,如果出现大规模的倒闭潮,将出现信用风险,对金融市场造成动荡。2015年,全国钢铁、煤炭等行业的资产负债率分别为54%和67%,均处于历史的最高水平。河北省钢铁企业资产负债率为65.6%(2015年3季度数),比全国平均水平高出10多个点。部分股份制民营钢铁企业中,股权结构复杂,涉及投资人、占地村集体、失地农民工等多方利益,处理不当,将影响社会的和谐稳定。

 

    (六)“僵尸企业”出清难

 

    “僵尸企业”不仅占用了大量的厂房、土地和机器设备等,而且没有产生相应的经济效益,造成资产闲置、社会资源浪费,且出清困难重重。存在兼并重组难,法院立案破产难,债务解决难,政府下决心难。

 

    三、下一步去产能的思路建议

 

    根据中央经济工作会议精神,结合河北实际,在钢铁、煤炭行业化解过剩产能方面,提出以下建议:

 

    (一)把改革创新作为去产能的根本途径。第一是深化改革。去产能的核心是坚持市场化的改革方向,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,通过推进市场化改革和完善市场机制,消除造成产能过剩的体制机制障碍。一要深化行政管理体制改革。以“去产能”为重要导向,进一步减权放权,抓好“放管服”改革,大幅度减少政府直接管理、干预的范围和程度,减少投资决策失误。坚持政企分开,消除政府与过剩产能企业和“僵尸企业”之间利益关系,该“断奶”的“断奶”,引导企业压缩过剩产能,鼓励“僵尸企业”破产出清。二要深化国有企业改革。去产能的主力是企业,尤其是国企承担着更多的责任,要强化带头作用。要加快建立现代企业制度,推进混合所有制经济和股权结构多元化,完善法人治理结构,增强投资决策的科学性和有效性。以管资本为主加强国有资产监管,提高国有资本配置和运行效率。建立容错机制激发国企高管主动性,加快国有“僵尸企业”混改,借力民间资本,改善国企法人治理结构,提高投资效率。对不能实行混改的“僵尸企业”,要实施关停并转,用产权转让、关闭破产方式加快清理退出。三要深化金融、投融资体制改革。充分发挥金融在去产能过程中的“杠杆作用”。对“僵尸企业”停止放贷、发债和上市融资,杜绝向“僵尸企业”输血,安排专项资金支持行业压缩过剩产能和“僵尸企业”退市。对产能严重过剩行业企业兼并重组整合过剩产能、转型转产、产品结构调整、技术改造和向境外转移产能、开拓市场的给予信贷支持。大力发展各类机构投资,鼓励创新基金品种,开拓企业兼并重组融资渠道。完善海外投资保险产品,研究完善“走出去”投融资服务体系,支持产能向境外转移。深化投融资体制改革,加快企业技术升级改造,增加有效投资,提高投资效率,提升供给的质量,以投资引导产业存量调整,推动过剩产能退出。四要深化土地使用制度改革。落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度,加强对产能严重过剩行业新增使用土地的审核,取消产能严重过剩行业项目用地优惠政策。政府土地储备机构有偿收回企业环保搬迁、兼并重组、淘汰落后等退出的土地,按规定支付给企业的土地补偿费,可以用于支持企业做好善后处理工作和转型发展。五要深化价格改革。理顺资源、要素价格的市场形成机制,完善差别化水价、电价政策。继续实施并完善非居民用水超定额加价和环保收费政策。对钢铁、水泥、平板玻璃等高耗能行业,能耗、电耗、水耗达不到行业标准的产能,实施差别电价和惩罚性电价、水价。对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿,禁止自行实行电价优惠和电费补贴。六要完善生态建设体制机制。推动环保工作法治化,完善环保执法与刑事司法的联动机制。探索环境治理市场化,建立完善用能权、用水权、排污权、碳排放交易权等约束性资源交易机制。推进严格监管常态化,加强环保准入管理,严格控制区域主要污染物排放总量,完善区域限批措施,提高行业准入标准,强化环保约束。通过改革,从体制机制、制度上为化解过剩产能提供支持。

 

    第二是加快创新。要加快科技创新和产业创新,努力实现科技和经济的融合,加快新旧动能转换。要利用先进适用技术,改造传统产业,提升供给质量和水平。支持企业加大科技研发投入,推动钢铁工艺装备技术升级、产品质量上档次、节能环保上水平,推进产品细分化、精品化、高端化,开发高铁、核电、汽车、船舶用钢等高端品种,提高品种钢和特种钢的比重。大力发展战略性新兴产业,积极培育壮大先进装备制造产业、“大智移云”新一代信息产业、生命健康产业、新能源和清洁能源产业、新材料产业、节能环保产业、特种机器人产业等七大新兴产业集群。通过技术创新和产业创新,实现产业的转型升级,改善产业的供给结构,提升产品的质量和企业效益,以优势产能挤出过剩产能,以新的有效供给带动新需求,从根本上解决产能过剩。

 

    (二)把妥善做好职工安置和处理企业债务作为去产能的关键保障。一是妥善做好职工安置。要认真统筹兼顾去产能和稳就业。实施更加积极的就业创业政策,鼓励多渠道多形式创业就业。积极培育适应钢铁、建材等企业职工特点的创业创新载体,培育延伸产业链条,鼓励引导职工就地就近创业就业。加强职业技能培训,为下岗失业职工提供再就业服务支持,重点组织开展转岗职工技能培训。依法妥善处理关停并转企业职工劳动关系,及时化解劳资纠纷,做好社会保险关系接续,切实维护下岗失业职工的合法权益。落实援企稳岗等相关政策,设置足够规模的专项资金、产业基金,对下岗失业职工进行托底安置,保障群众的基本生活,保障基本公共服务,保障去产能工作的平稳推进。二是妥善处理企业债务。将其列入地方政府政绩考核指标体系,确保有效防范各类风险。

 

    (三)把坚持市场办法和法治办法作为去产能的主要手段。一是市场办法。去产能涉及全国很多省市,是一项复杂的系统工程,应根据实际情况,区别对待,不搞一刀切。一要改现在根据产能规模按比例去产能,为按产能的装备水平去产能,不能搞地区平衡,防止去掉优质产能。河北省的钢铁企业很多生产装备和技术水平在全国属于最先进的,符合当前的产业政策、达到了环保、能耗等技术标准准入要求,产品有市场需求,而且绝大部分企业尚处于盈利状态,按比例要强迫关停,有的省起步晚,设备落后,按比例也能保留。二要开展结构化去产能。钢铁产业的产品多达一万多种,各类产品中,有的供不应求,有的供大于求,有的产品技术含量高,有的质量低劣,因此,去产能要区别不同的产品品种,按照市场的需求情况,鼓励中高端产品、效益好、适销对路的产品积极增加产量,消减限制供大于求,低端的产品产能。二是法治办法。严格执法,淘汰落后产能。修订并严格执行强制性限额标准,从环保、能耗、水耗、质量、技术、安全等6各方面制定严于国家的标准,严格市场准入,形成市场倒逼机制,倒逼高能耗、高污染、质量不达标、有安全隐患的产能逐步退出。建议国家层面加快完善化解过剩产能的政策法规体系。应抓紧建立完善化解产能过剩相关的立法工作,从产能利用效率、排放标准、土地、环保、节能等层面,从严制定、修改、完善相应的法律法规,实施逐步由行政干预向依靠法治和经济手段治理转型,建立常态化的化解过剩产能的长效治理机制。尽快修订和完善《破产法》,使产能过剩的企业和“僵尸企业”可以依照法律程序申请破产,从法律层面解决长期积累的债权债务关系、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障等各项遗留问题。

 

    (四)把扩大国内外需求和兼并重组作为去产能的重要途径。一是开拓国内新的市场需求,从需求端加快去产能。深入推进工业化、新型城镇化、信息化、农业现代化同步发展,增加钢铁、水泥、平板玻璃等产业的市场需求。发展装备制造、金属制品和建筑用钢结构等耗钢产业,挖掘房地产、机械、汽车等行业对钢铁、水泥、平板玻璃等产品的需求潜力,在化解过剩产能的同时,实现产业链的延展和提升,提高产业集中度和企业核心竞争力。二是加快推进国际产能合作,在供给端消化产能。充分利用“一带一路”战略的机遇,鼓励优势企业建立境外生产制造基地,抓好重点合作项目,加快产能输出。扩大对外投资合作,鼓励优势企业以多种方式“走出去”,优化制造产地分布,消化河北省过剩产能。建立健全贸易投资平台和“走出去”投融资综合服务平台,为“走出去”企业提供融资支持和信息咨询。推动设立境外经贸合作区,吸引国内企业入园。按照优势互补、互利共赢的原则,发挥钢铁、水泥、平板玻璃等产业的技术、装备、规模优势,在全球范围内开展资源和价值链整合,特别是加强与周边国家及新兴市场国家投资合作,采取多种形式开展对外投资,拓展国际发展新空间。 三是加快企业兼并重组,整合过剩产能。鼓励行业内优势企业跨地区整合过剩产能,通过重组做优做强,发展壮大,引领行业发展。完善促进企业兼并重组的税收政策。对向境外转移过剩产能的企业,其出口设备及产品可按现行规定享受出口退税政策。

 

    (五)把处理好三个关系作为去产能的基本把握。一是要处理好政府与市场的关系。去产能应以市场化手段为主,采用经济、法治、标准的办法,尽量逐步减少下责任状、层层分解目标等行政手段。政府主要是通过加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,制定严格的产业准入标准,倒逼产能退出,推动产业转型升级。二是要处理好去产能与稳增长的关系。按照“十三五”规划纲要的目标,河北省的GDP年均增长要保持在7%左右,这是实现全面建成小康社会和保持稳定就业的底线。只有坚定不移地推进去产能,把结构调优,才能真正解决长期经济增长中的动力问题,但是去产能也对河北省短期经济增长产生不利影响。因此既要确保去产能任务的完成,以去产能倒逼产业转型升级,培育新动能,带动长期经济增长,又要考虑去产能的承受能力,保证经济增长不滑出合理区间,平稳度过去产能“阵痛期”。三是要处理好去产能与保供给的关系。最近一段时间,个别地区和一些电力、钢铁企业供应出现偏紧的情况,市场煤价出现了过快上涨势头。煤炭价格上涨主要原因是去产能使市场供给减少和冬季煤炭需求增加。因此,在去产能过程中,要把握好去产能的节奏,警惕过度去产能,导致共需失衡,引起价格的剧烈波动。

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发布时间:2020-04-04 00:00:00