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李铁:推动人口结构优化,破解老龄化难题

  • 分类:全局改革
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  • 来源:《财经》杂志
  • 发布时间:2019-12-11 16:41
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李铁:推动人口结构优化,破解老龄化难题

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2017年1月25日晚,国务院全文公布了《国家人口发展规划(2016-2030)。在肯定城镇化带来人口集聚这一利好的同时,规划也直面了劳动年龄人口下降、老龄化程度加深、人口流动的体制机制障碍、人口和资源环境承载力紧平衡等问题。主流观点认为,中国人口红利已经丧失,劳动力供给不足。作为作为城镇化研究的资深学者,国家发改委城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、首席经济学家李铁提出,“以人口结构优化破解老龄化难题”,其主张与主流观点有着明显差异。1月26日上午,李铁接受《财经》专访,在分析人口问题的同时,详述了人口结构优化的对策。中国人口多仍是主要矛盾

 

  《财经》:最近几年,近些年,理论界有一种比较流行的观点,认为中国的人口红利在丧失,劳动力供给将面临严重不足,并会直接影响到中国经济的发展,计划生育政策也受到了严厉的批评。

 

  李铁:我的观点有所不同。中国人口总量过多、特别是受教育水平较低的人口较多,低端劳动力长期过剩,这一基本面仍然存在,依旧是主要矛盾。同时,伴随着产业转移和升级,中高端劳动力供给不足,让我们又面临人口结构失衡的严峻现实。

 

  《财经》:如此说来,限制人口总量仍有必要?

 

  李铁:我用数据来回答你的问题。从规模上看,2016年中国总人口13.83亿,居世界第一,GDP初步核算约74万亿元,居世界第二,但人均GDP仅8000美元左右,世界排名约77位。

 

  中国人口多还有以下几个特点:一、农村人口多。2014年农村户籍人口有8.7亿,即便按常住口径,2015年农村人口也高达6亿,2016年为5.9亿。二、贫困人口多,目前全国农村贫困人口约占农村居民的7%。三、受教育水平较低,从第六次全国人口普查数据看,未上过学的占7.25%,上过小学的占38%,上过初中的占45%,而高中及以上的仅占9.79%。在产业向中高端迈进的大背景下,中国的劳动力受教育水平不高已经成为发展短板,而主要的问题在农村。

 

  《财经》:人口总量虽然多,是不是提高教育水平即可?

 

  李铁:没有那么简单。资源、能耗、耕地都是问题。

 

  2015年中国人均能耗是3.12吨标准煤/人,约为日本(4.96)的2/3,韩国(7.52)的2/5,美国(9.88)的1/3。那么,未来随着人均收入水平的提高,未来人均资源能源的占有水平势必要增加。

 

  同时,虽然中国的发展水平和发达国家相比并不高,但人均碳排放水平却很高,2015年的人均碳排放总量7.5吨,比欧盟的人均碳排放总量高0.5吨,比世界平均水平高2.6吨。2015年,中国碳排放总量占全球总排放的29%,美国和欧盟分别为15%和10%。未来随着人口的增加,碳排放压力巨大,对环境也将产生巨大的影响。

 

  目前舆论更为关注劳动力价格上涨和所谓的劳动力短缺,但是农村劳动力仍有较大剩余、户均耕地规模仍然很低的事实却被忽视。当前,户籍口径下的人均耕地2.32亩,户均耕地为9亩,和1958年的水平相比,农村户均耕地减少了3.5亩,人均耕地减少了0.5亩。

 

  与日本、韩国及欧美国家相比,中国户均经营规模仅约0.6公顷,是韩国(1.5公顷)的40%,是日本(2公顷)的30%。与欧美国家差距则更大,美国(169公顷)、法国(70公顷)、德国(38公顷)分别是中国的282倍、117倍和63倍。可见,中国的农业劳动效率还非常低。如果我国的户均经营规模能达到韩国或日本的水平,那么农村大约还可以再转移出约2亿的劳动力。

 

  硬币的另一面,2015年,中国大陆粮食进口总量已经超过1亿吨,相当于在国外占用了8亿亩到10亿亩的耕地。虽然农业劳动生产率在提高,粮食产量实现“十二连增”,连续十二年突破1.1万亿斤,但是进口数量也在大幅度增加,粮食供给仅仅靠国内已经不能满足人口增长和对农产品多元化消费的需求。

 

  中国农业发展受到多因素遏制,如国内土地没有休耕过,而且污染问题也比较严重。1996年,美国学者布朗怀疑中国人能不能养活16亿人口。如果仅靠中国自己的耕地,目前确实难以养活得了。2015年国内耕地总量是20.25亿亩,按照目前的亩产量,养活14亿人,约需耕地30亿亩。这让我们在国际上的压力也很大。生育率降低和人口老龄化尚未导致危机

 

  《财经》:有一个抽样调查数据,说中国大陆总和生育率在2015年降到了1.047,这让很多人为之色变。

 

  李铁:那是抽样数据。2015年,中国大陆总和生育率在1.5—1.6之间,较2008年总和生育率水平低了不到0.1。其实,生育率降低是经济社会发展的必然趋势。一方面,现在的生育成本越来越高,特别是城市生育成本高。另一方面,“养儿防老”的传统观念,已经被日趋完善的社保体系所替代。有了这些背景铺垫,你就会明白,放开二胎的政策效果,恐怕不会那么立竿见影。

 

  计划生育政策是一项长期国策、基本国策,只有在中国的特定体制下才能实现。作为一项强制性政策,存在舆论争议也很正常。另外,刚才已经谈到了资源、能耗和耕地的问题,计划生育也是在对全世界、全人类负责的问题。人口多,给印度、菲律宾、肯尼亚等国带来了太多的问题。如果中国人口也达到了15亿、16亿,甚至是20亿,那么人们的生活会怎么样?

 

  《财经》:问题是,老龄化已成事实。

 

  李铁:老龄化问题没有想象得那么严重。我还是拿数据说话:2015年,中国的平均预期寿命是76.34岁,比日本(84岁)要低近8岁。中国人口基数太大,有13.7亿人口,是日本(1.27亿)的约11倍。从单位时间来看,日本(男)的平均预期寿命从64岁提高到70岁花费了13年,平均每提高1岁花费0.9年。2010~2015年,中国的平均预期寿命从74.83岁提高到76.34岁,平均每提高1岁要花费3~4年,中国要达到日本现在的老龄化水平,还有二三十年的时间,这是我们施行改革的时间窗口。

 

  其实,增加劳动剩余时间,可以在很大程度上解决老龄化问题。通常情况下,农民工45岁就返乡了,“退休”年龄比城市居民法定退休年龄低了15岁。中国的老年人也大多留在家里,并承担了本应由社会承担的就业,比如,替年轻一代带孩子。日本70岁以上的老年人还在开出租车、从事清扫、机场搬运工的工作,且是高素质的劳动力。

 

  当前很多大城市都采取了限制人口的政策。他们没有看到,常住人口老龄化和户籍人口老龄化有着根本的区别。2015年,北京户籍人口老龄化是23.7%,而常住人口老龄化是15.6%。可见,外来人口涌入城市,起到了稀释的作用,降低了老龄化的速度。因此,只有推进城镇化,通过人口要素的流动,才可以解决老龄化问题。优化劳动力供给是当务之急

 

  《财经》:就算老龄化问题有解,可5年前,适龄劳动人口出现历史性的下滑拐点。

 

  李铁:的确如此。2015年,外出农民工数量接近于零增长。据统计,农民工增量从2010年的1245万人逐年减少,到2015年减少到352万人,平均每年减少179万人(见图1)。跨乡镇外出的农民工增量从2010年的802万人大幅度下滑到2015年的63万人,平均每年减少148万人(见图2)。这说明当前劳动力需求正大幅下降,农村闲置劳动力大幅度增加的问题将日益突出。图1 2010~2015年农民工总量和增量变化Figure 1 The total and incremental change of migrant workers from 2010 to 2015

 

  图2 2010~2015年外出农民工总量和增量变化Figure 2 The total and incremental change of the out-of rural workers from 2010 to 2015

 

  《财经》:低成本加工业的时代已经远去,以往对农民工的旺盛需求一去不复返。

 

  李铁:GDP增长速度趋于减缓,由2010年的10.6%减至2016年的6.7%。城镇化率增速总体上也呈下降态势,从2010年1.61个百分点的增长速度下降到2014年的1.04个百分点。虽然2015年和2016年的城镇化率有所反弹,分别提高了1.33个百分点和1.25个百分点,2016年常住人口城镇化率达到57.35%,但是和农民工外出转移的数字有着明显差距,包括行政转移在内的诸多原因还需要再进一步深入研究。可以肯定的是,城镇化率未来继续维持一个百分点以上的高速增长已无可能。

 

  从政策推进的角度看,农民工市民化政策尚未顺利落实,他们在城市仍未能真正地享受与城市户籍居民同等的公共服务待遇,他们也并未真正地实现转移进城。户籍制度改革的推进也遇到了一些难点,特别是在一些农村劳动力转移较多的地区,农民工仍然会面临较严苛的进城落户限制,未来城乡人口两栖就业和居住并存的现象将会长期存在。

 

  《财经》:技术进步是不是也让原有的就业岗位大幅缩减?

 

  李铁:最近几年,制造业就业人员占就业人员总数的比重逐渐下降,2015年较2013年下降了0.29个百分点,而资本和技术的替代是制造业从业人员工资上涨的重要原因。2005~2015年,我国制造业城镇单位就业人员的平均工资由15934元上涨至55324元,增长了247%。劳动力变贵,机器人就开始替代。目前全国有3000多家机器人工厂,而广东、江苏的机器人公司数量超过500个。经济越发达的地方,机器替代人的现象越普遍。浙江省通过机器换人,2013~2015年减少普通劳动用工194.7万人。根据浙江经信委的调查,61.5%的企业减少一线员工超过10%,其中16.3%的企业减少30%以上一线员工。可见,资本和技术取代劳动力是长期趋势。

 

  农村也同样呈现出资本和技术替代的趋势,农业机械化正逐步替代传统劳动手段。在河南、黑龙江的农村,一到收割季节,田间地头忙碌的全是联合收割机。据农业部估计,2016年我国农作物耕种收综合机械化率达65%,是1998年的4倍多。

 

  《财经》:这些都让找工作变难了,可不少大城市还在千方百计地排斥外来人口。

 

  李铁:不得不承认,当前城市的包容性有所下降,导致大量服务业岗位的丧失。1998年以来,中国城市形成了以房地产为导向的发展模式,这促进了城市的发展,但也带来了一系列弊病,比如,降低了城市的包容性,排斥低端产业和人口。

 

  本来,城镇化进程可以解决一部分劳动力过剩,但在传统城市发展模式下,城市又在排斥外来人口,没有发挥出服务业吸纳劳动力就业的潜力。2015年,我国服务业就业占比为42.4%,和其他发达国家比较,仍相对滞后。即使与日韩等东亚国家相比,我们也相差30个百分点以上。图3 三次产业就业比重的国际比较Figure 1 International Comparison of Employment-to-Population Ratioby Primary, Secondary and Tertiary Industries

 

  

    《财经》:这么多的严峻挑战,该如何应对?

 

  李铁:未来的重点,在于调整人口结构。提高人口质量而非数量,用更少人口来创造更多价值,才是发展大计。放眼全球,未来各国之间竞争的重点在于资源、能源,人口越多,消耗能源越多,低水平人口增长对世界是灾难。

 

  《财经》:实现优化人口结构的目标,你有何政策建议?

 

  李铁:首先,加快推进城镇化。

 

  城镇化是优化人口结构、促进人口全面发展最有效的途径。城乡出生预期寿命存在较大差距,根据六普数据推算,城市(男)、城市(女)的出生预期寿命分别较乡村高6.5岁和4.2岁。城乡受教育水平也存在差距,2014年,6岁及以上人口中高中学历的占比,城市较乡村高15.2个百分点,而城市大专以及上学历的占比是乡村的11倍(见表1)。从城乡居民人均可支配收入水平来看,2015年城镇居民人均可支配收入(31195元)是农村居民的2.7倍。通过城镇化,缩小城乡间的差距,提高受教育水平和人均收入水平,进而起到调整人口结构的作用。其中,减少务农人口是人口空间结构调整的最关键因素。表1 2014年6岁及以上人口中不同受教育水平人口的比重Table 1 The Percentage of Population Aged 6 and Overby Educational Attainment(2014)

 

  

    其次,完善人口信息采集和发布。政府的政策调整需要一定时间,因此,制定人口政策的时候,要了解未来的长期发展趋势,要看到农村问题和贫困问题,还要及时跟踪和调整生育状况。调查结果应对社会频繁发布,让全社会都能及时了解人口信息,实际上人口出生率下降的情况并没有那么严重。

 

  第三,要促进城乡劳动力要素的流通,转变城市发展模式,增加城市的包容性,则加快户籍、土地、行政管理体制的改革。

 

  最后,要改进统计方法,更多从移动端获取数据。当前中国手机用户数量超过13亿,手机已经完全实名制,可人口统计上还在按抽样调查或者十年一普查的方式来统计人口数据。在研究人的空间流动状况、人的分布及生活消费状况的时候,完全可以从近14亿用户的手机移动端来获取,这对人口研究有着重要意义。

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