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赵艾:区域经济发展的守正与创新

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  • 来源:
  • 发布时间:2019-11-20 22:42
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【概要描述】根据作者在2019中国区域经济学会年会上的主题演讲整理

赵艾:区域经济发展的守正与创新

【概要描述】根据作者在2019中国区域经济学会年会上的主题演讲整理

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党的十八大以来,区域协调发展格局基本成型,党的十九大更是将其上升为国家战略。在两个百年的交汇点上,面对世界百年未有之大变局,面对经济发展空间结构正在发生的深刻变化,面对新发展理念高质量发展要求,面对即将开始的“十四五”规划编制,区域协调发展该考虑什么、准备什么、做点什么?是摆在我们面前不容回避的必答题。党的十九届四中全会《决定》写道:构建区域协调发展新机制,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。根据党的十九届四中全会精神,从守正与创新的角度谈点看法。

一、守正

所谓“守正”就是“坚持和巩固”。对于党的十八大以来,区域协调发展已经成型、可以制度化的理论和实践,要毫不含糊地坚持和巩固。这是区域协调发展格局的四梁八柱、是“承重墙”,装修不能动。动了可能会出大问题。守正的内容包括哪些呢?

实施区域协调发展战略,是习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要组成部分,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要内容,是新时代推动我国区域发展的总体战略部署。“区域协调发展党的十六届三中全会提出的“五个统筹之一。党的十六届、六中全会也进一步予以阐述。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,实施了京津冀协同发展、长江经济带建设等引领区域发展的重大战略。党的十九大正式提出区域协调发展战略,并将其纳入国家七大战略之中,201811月,出台《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,意味着我国进入了实施区域协调发展战略的新阶段。

新时代的区域发展:

从空间格局看,已形成京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等五大战略构筑成的基本格局。

从补短板角度看,要加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,作为首要任务。

从发展板块看,强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制。

从城镇作用看,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。

从内容丰富性看,将支持资源型地区经济转型发展、加快边疆发展、坚持陆海统筹加快建设海洋强国等内容纳入,从而进一步丰富了区域协调发展战略的内涵,逐步形成了多层次的区域发展战略体系。

党的十八大以来,实施区域协调发展战略,已经取得重要进展和明显成效。对于实践证明是正确的东西,必须坚持和巩固。

二、创新

所谓“创新”,就是需要“完善和发展”的地方。就是在不动“承重墙”的情况下,根据形势与任务、目标与要求、需要与可能进行与时俱进的“装修”。非“承重墙”能打则打,能改则改,实在不行,可考虑根据需要和可能,搞点“加建”。当然了,“加建”部分不仅要与整体设计和整体风格协调,还要符合“物业”管理条例。总之,要善于找到腾挪的空间。创新也即完善和发展的内容有哪些呢?

首先找问题。所谓问题导向。主要问题是什么呢?不平衡不充分。具体讲:分化。

2013年以来,随着我国经济发展进入新常态,区域发展也出现了新趋势新变化。依靠创新驱动的东部沿海继续保持了较为稳定的增长,表现出了更强的韧劲和惯性,而主要依赖投资拉动、资源驱动的部分内陆省份则经历了一轮较大幅度的经济下滑,在南北方之间、四大板块之间、四大板块内部都出现了较为明显的分化现象。2018年,区域分化格局进一步发展,低速增长省份在北方蔓延扩大,东部整体增速也出现下行,同时各板块内部的分化也在加深。

首先,南北分化。从2013年开始,南方省份的总体增长速度开始超过北方,一直持续至今并且差距不断扩大,呈现出经济增长“南快北慢”和经济总量占比“南升北降”的分化格局。

其次,四大板块分化。既有板块之间的分化,也存在板块内部的分化,这使得目前区域分化状况更加复杂。东北增速多年走不出困局,西部速度领先优势弱化,东部增速放缓,中部增速相对好些。

再次,国家重点战略分化。 京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重点战略区域间也出现了增速分化。京津冀增速放缓,长江经济带和粤港澳大湾区增速平稳。

此外,“胡焕庸线”两侧分化。“胡线”西北半壁增速下滑压力增大。“胡线”西北半壁增速曾有过连续10年超过东南半壁,增长势头强劲,但2017年开始低于东南半壁。就经济比重讲,东南半壁略有上升,西北半壁略有下降。

解决上述“分化”问题,从政策角度看,需要梳理并完善现行分类管理的差别化区域政策,解决区域政策的“碎片化”问题,提高区域政策的互动性、互补性、协调性。

一是梳理并完善经济功能区优惠政策。改革开放以来,国家先后设立了一大批不同类型的经济功能区,从早期的经济特区、沿海经济开放区、经济技术开发区等,到随后的保税港区、综合配套改革试验区、自主创新示范区、自由贸易试验区、自由贸易港等,国家在赋予其明确的功能定位基础上,均给予了相应的优惠政策。这些优惠政策的确发挥过重要作用,但随着形势任务的变化,应该也必须进行梳理,及时推进废、改、立。

二是梳理并完善主体功能区调控政策。自2005年以来,国家大力推进主体功能区规划建设。201012月,国务院颁布了《全国主体功能区规划》,按照资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,以规范空间开发秩序,优化空间结构,促进人与自然和谐发展。要根据规划的执行落实情况及新情况、新问题,对不同类型主体功能区主体功能定位、发展导向,以及财政、投资、人口、环境等方面的分类政策等进行梳理,发现问题、分析原因、予以整改。特别是要实事求是、因地制宜、差异施策、扬长避短、优化发展。适合干什么就干什么,不搞整齐划一的“一刀切”。

三是梳理并完善针对特殊类型区的援助政策。特殊类型地区是全面建成小康社会、推进社会主义现代化建设突出的“短板”和“弱项”,是区域发展不平衡不充分的集中体现。但同时也是区域协调发展、国家生态安全、能源资源安全、边疆稳定、民族团结进步的重要支撑。推动特殊类型区高质量发展,客观上需要完善相关政策,从差别化转向精准化,从面上覆盖转向点上发力,从依托大区域板块转向小区域范围,从行政区划线转向跨区整合,从以地理单元施策转向以经济单元扶持,增强政策的精准性和有效性。

三、思考

守正,坚持和巩固则可。创新,完善什么、发展什么,怎么完善、怎么发展,则需要认真研究。

(一)加大改革力度,推动区域发展发生化学反应“

改革改什么?当然是依然制约或不利于区域协调发展的体制机制,构建区域协调发展新机制。

党的十九大报告强调,要建立更加有效的区域协调发展新机制。促进区域协调发展,增强区域发展的协同性、联动性、整体性,关键在深化改革和体制机制创新。

一是健全市场一体化发展机制党的十九届四中全会《决定》强调,要加快完善社会主义市场经济体制,建设高标准市场体系。必须坚决清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,清除各种显性和隐性的市场壁垒,促进生产要素价格市场决定、跨区域自主有序流动,高效公平配置。加快建立各区域间统一开放、竞争有序的市场体系。

二是深化区域合作机制。2019年826日中央财经委员会第五次会议上,习近平总书记在重要讲话中强调,要研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题。要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子,落实主体功能区战略,充分发挥承载发展要素的中心城市和城市群的带动作用,完善空间治理,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

三是创新区域互助机制。完善先进帮后进的对口支援制度,创新帮扶方式,加强教育、科技、人才等帮扶力度,增强后进地区自身发展“造血功能”,促进对口支援从单方受益为主向双方受益化。要在省级统筹基础上加快养老保险全国统筹进度,在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济。

四是建立健全区际补偿机制。要完善能源消费总量和强度双控制度,全面建立生态补偿制度,健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制。

此外,要改革土地管理制度,增强土地管理灵活性,使优势地区有更大发展空间。要完善财政转移支付制度,对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。

(二)进一步扩大开放,推动区域发展增强“联动效应”

2019115日,在上海举行的第二届中国国际进口博览会开幕式,习近平主席在主旨演讲指出,中国将继续推动京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设,并将制定黄河流域生态保护和高质量发展新的国家战略,增强开放联动效应。

党的十九届四中全会《决定》明确,建设更高水平开放型经济新体制。实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。首先,区域发展要与更大范围的开放联动,在区域上优化对外开放的空间布局,既要加快自贸试验区、自由贸易港等对外开放高地建设,又要推进各区域面上整体开放。其次,要与更宽领域的开放联动,就是要根据不同区域的特点大幅放宽市场准入,包括在更多领域允许外资控股或独资经营等。再次,要与更深层次的开放联动,就是要推动贸易和投资自由化便利化,包括健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理等制度。

党的十九大报告指出,要以“一带一路”建设为重点,坚持引进来和走出去并重,遵循共商共建共享原则,加强创新能力开放合作,形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。

要将西北、东北的发展与丝绸之路经济带建设密切联系,将东南沿海发展与21世纪海上丝绸之路建设密切联系。在中新(重庆)战略性互联互通示范项目的基础上,加强国际陆海贸易新通道建设,提升我国西部地区与东南亚地区的互联互通水平。此外要加快沿边开放等。

(三)更加重视共享,推动区域发展产生“连锁感应”

区域协调发展的最终目标,就是通过解决区域发展不平衡不充分问题,增进各区域人民福祉,满足各区域人民日益增长的美好生活需要,促进人的全面发展。正像党的十九届四中全会《决定》指出的:必须健全国家基本公共服务制度体系,尽力而为,量力而行,注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设保障群众基本生活。使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

一是区域发展要与促进就业产生感应,有利于健全更充分更高质量就业的促进机制。

二是要与办好教育产生感应,有利于构建服务全民终身学习的教育体系。

三是要与完善全民社保体系产生感应,建立有利于健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度,稳步提高保障水平。

四是要与提高人民健康水平产生感应,有利于让广大人民群众享有公平可及、系统连续的健康服务。

五是要与完善城乡公共文化服务体系产生感应,有利于健全人民文化权益保障制度。

六是要与人民安居乐业、社会安定有序产生感应,有利于完善共建共治共享的社会治理制度。

七是要与生态文明建设产生感应,有利于践行绿水青山就是金山银山的理念,促进人与自然和谐共生。

八是要与脱贫攻坚产生感应,有利于圆满完成脱贫攻坚任务,巩固成果,防止返贫,推进乡村全面振兴。

总之,共享,既是区域发展的理念,又是要求、任务和目标。要高度重视区域发展的公平性,不仅要考虑区域整体的经济社会质量提升,更要注重提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。让各区域的人民群众共享发展成果。

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