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基层民主化与民主基层化

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  • 发布时间:2010-03-20 17:56
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基层民主化与民主基层化

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  • 分类:民主政治
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民主,无疑是个好东西;而从当今的制度环 境和社会条件来看,基层民主更是个好东西。正因如此,当今社会才有了基层民主化与民主基层化这两种耐人寻味的政治现象。
  基层,远离权力核心,是国家政治制度和权力架构的底端和边缘,在基层的政治层面作一些改动和革新,是不会伤筋动骨的,于国家政体无涉,于执政权力无碍,此所谓脚趾头动个小手术伤不及内脏。因此,在基层作一些民主的改革探索,风险少、成本低、难度小、成效大,而且直接面对群众,更容易使群众感受到社会主义民主政治发展的成就,即使改革出了点偏差或者问题,也能够随叫随停。于是,大家都喜欢基层民主,即便是那些对民主十分谨慎或者认为民主是个坏东西或者对民主怀有叶公好龙式心态的人们,都会对基层民主给予理解甚至欣然接受。于是,各地大行基层民主之道,基层民主改革也此起彼伏,方兴未艾。于是,也就有了基层的民主化。
  纵观近几年各地基层民主的改革和创新,明显地呈现出几个特点或趋势:
  其一,从乡村民主到城镇民主。
  在人们通常的政治思维中,基层民主的边界往往被限定在农村的村民自治、城市社区的居民自治以及企业的职工代表大会制度等狭小的空间内,其中的村民委员会直接选举更是被各界所津津乐道。这些被划定在有限圈子内的基层民主,政治学界称之为“草根民主”。“草根民主”是个十分形象的用词,虽源自于西方,却合乎中国国情。草根是自生自灭的,而其生命力又是极其顽强的,因为“草根”缺乏足够的民主养分,所以它的生长极其艰难、极其缓慢,而且常常被外力所损伤或扭曲。但是,最近几年,某些地方由于具有民主的自觉和创新意识的基层干部的推动和探索,民主的“草根”开始进入了新的生长周期,由村、社区的自治组织递进到乡镇政府,由村民、居民自治递进到政府治理。1998年12月31日,四川省遂宁市步云乡进行了乡长直接选举的试验;其后,又有了重庆市城口县坪坝镇的镇长直接选举、浙江省温岭市的民主恳谈制度、安徽省舒城县干汊河镇的“小城镇公益事业民营化”、上海市南汇区惠南镇的“实事工程”,等等。基层民主由村、社区自治组织到乡镇政府的“升级”,大大拓展了我国基层民主政治的生长空间。

  其二,从选举民主到协商民主。
  今年7月,上海市某高校组织了一场“中国民主政治的发展路径:选举与协商”学术研讨会。其实,这个研讨会的主题已经揭示了主办者对于当今中国民主政治发展的路径选择。然而与会的多数学者似乎对选举民主情有独钟,对协商民主对于中国民主政治发展的推动力则表示怀疑甚至否定。有学者断言,在代议制民主还没有高度发达之前,协商民主是毫无意义的。这种怀疑是基于学者们对选举民主的价值认同,因为他们认为选举才是民主的核心。所以,自从四川步云乡的乡长直选以来,选举问题一直是学界和媒体关注的焦点。2004年4月,云南省红河哈尼族彝族自治州石屏县下属的7个乡镇试行选民直接推举乡镇长候选人、直接选举乡镇长制度,这是我国迄今为止最大规模的乡镇长直选试验。可是,无论是9年前的步云乡还是现在的石屏县,其乡镇长直选同属违宪。
  因此,在现有的宪法和制度环境里,基层乡镇的直接民主选举只能是试验,它是不可复制的,更没有进一步拓展的空间。这样,协商民主就可能是我国发展民主政治的一条现实路径。
  西方协商民主理论兴起于上世纪90年代,作为一种新的民主治理模式,协商民主是为了修补和矫正以竞争为主要方式的代议制民主的缺失。因此,西方的协商民主制度是以竞争性代议民主的充分发育为前置条件的,但我们不能以此对协商民主作教条式的解读。在我国移植协商民主制度,其意义不仅仅是因为协商民主契合我国的政治架构、民主实践和传统政治文化,更是由于协商民主有助于培育公民意识和民主精神,适应民主社会的生活方式,而后者对于民主政治的发展是不可或缺的。
  代议民主与协商民主的因果关系是可以互换的,协商民主可以催生和发展竞争性代议制民主,在中国特有的国情下,是有可能走出一条先协商后选举的民主之路的。事实上,在基层具体的民主实践中,我国已经出现了土生土长的协商民主模式,那就是浙江温岭的“民主恳谈”。产生于1999年的温岭“民主恳谈”,经过8年时间的不断探索和完善,已经由当初群众与政府平等对话的一种新的方式和机制,发展成为以公民参与为基础的对公共事务作出决策选择的中国特色的协商民主模式,这就是当前我国最为典型最为成功的协商民主理论的实践标本。
  上海市东南郊惠南镇的“实事工程”则又是基层民主路径探索的另一个典型。惠南镇实施“实事工程”的出发点,是为了更好地发挥镇人大的作用,促使基层人大代表更好地履职,这是试图通过对基层人大制度这一存量民主的改革,导向基层的民主政治建设。镇人大代表对实事工程项目进行“点菜”、排序、审查、批准,并监督其实施过程和对实施效果作出评估,已经初步激活了人大对公共事务决策权和监督权的行使。社会公众通过听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、网络等方式,将自己对选择实事工程的偏好和愿望输入政府的决策系统,体现了社会公众对公共事务决策的有序参与。从这一角度看,惠南的“实事工程”拓宽了公民参与的途径,扩展了基层民主。此外,由于实施“实事工程”需要投入的资金属于财政资金,通过代表“点菜”,使得财政资金得以理性地分配和使用,因此,它又初步显示出了公共财政的局部特征,是基层乡镇财政制度改革的一次尝试。
  但是,惠南镇的这一基层民主模式从制度的设计到具体的实施程序,尚有一些有待改进的地方。一是社会公众的参与程度不够。在选择项目的时候,人大代表以及各基层单位在听取和征集群众意见、建议的过程中究竟吸取了多少民意,民意的真实性如何,公众的参与度有多高,难以衡量,应该建立公开、透明、规范的公民参与的方式和程序,以保障民意征集的广泛性和真实性。此外,人代会审查和批准拟建的“实事工程”项目应该是开放的,应该允许有兴趣的公民参加旁听。二是人代会的审查程序过于简单,审议不充分。要给予人大代表足够的时间,经过多轮的分组讨论和集中审议的交替,使得人大代表的审议更深入、更充分;政府应提供拟建项目的可行性依据,设置人大代表之间以及人大与政府的辩论程序,克服决策的随意性,提高决策的民主性和科学性。三是实事工程项目实施效果的评估方法上的缺陷。项目评估仅仅由部分人大代表作一般性的了解或实地察看是不够的,需要有相关的专家和项目的受益者参与,对项目实施效果作出科学地分析和论证,这样可以提高评估的准确性和公正性。四是作为一项公共预算改革,每年的实事工程所投入的资金仅占年度预算支出的15%,这个比例显然是不够的,应该在积累经验的基础上逐步提高,直至涵盖整个年度预算。
  尽管惠南的这一模式还存在着诸多缺陷和问题,但是,在上海这样的重要城市,基层政府能自发地在地方治理方面作出探索和创新是十分可贵的,其标本意义和示范价值是不可低估的。
  其三,从人民民主到党内民主。
  以党内民主示范和带动人民民主,是党的十六大提出的民主政治发展方略。我国的政治制度决定了党内民主在整个国家民主建设和政治体制改革中处于特别重要的地位,主导着人民民主的发展进程。而且党内集中了全社会的各界精英,这种党员构成的精英化特点,也使得党内民主的发展理应有更好的基础,民主的价值更能得到党员的认同,能够比人民民主发展得更顺畅、更充分。因此,以党内民主示范和带动人民民主,是一条合乎国情、切实可行的现实路径。但是,从近几年民主发展的情况来看,党内民主似乎并没有发挥出它的示范和带动作用,而且由于党内民主制度建设的滞后,正制约着人民民主的发展进程。
  然而,在基层民主的实践中,人民民主却与理论逻辑逆向地发挥着示范和推动党内民主的作用。譬如,党代会常任制直接源自于对人大制度的借鉴,而乡镇长的直接选举则示范并催生了乡镇党委书记和县、乡(镇)党代表的直接选举,基层的民主化正在形成对党内民主的“倒逼”效应。其实,这种“倒逼”效应是不难理解的。人民民主与党内民主原本就存在互动关系,我国特殊的党政关系中那种你中有我我中有你互相交融的政治生态,使得基层民主改革所引发的基层政府权力运行方式的变化,不可能不传导到基层党的领导方式和领导体制。但是,党内民主(以及整个国家民主)进展不大的问题的关键在于,我们把民主化束缚在了基层,以致产生民主基层化的特异现象。
  民主的要义在于监督和制约公共权力。上层比基层拥有更大的权力,上层的权力就更需要监督和制约,因此民主改革也就更需要往上推进。诚然,民主政治的发展和政治体制改革是要稳妥渐进的,需要在基层不断探索、不断尝试、不断地积累经验,但是稳妥渐进不等于停滞不前,不等于让民主长久地徘徊于基层。我国的民主政治可能会走类似于新民主主义革命以及经济体制改革的那条“从农村到城市”的路径,这无疑是一条前人开辟的成功之路。但是,在改革的时机到来的时候,在改革的条件已经成熟的时候,我们必须毅然突破民主基层化的樊篱,走出农村,走出基层,将民主改革引向更高的层次,只有这样,我国的民主政治建设才能取得实质性的进展。

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