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“民主点菜”还能走多久

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  • 发布时间:2010-03-20 17:54
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“民主点菜”还能走多久

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  • 分类:民主政治
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发生在上海市南汇区惠南镇的“人大代表点菜”决定“实事工程”的改革,已悄无声息地进行了四个年头,这一改革深受人大代表与基层群众的欢迎,同时也赢得了镇党委与镇政府的有力支持。

  惠南四年“点菜”硕果累累:除2007年确定的10项实事工程正在实施之外,2004 2006年经“点菜”确定的实事工程共有32项,包括村镇基础设施、劳动就业、社会保障、教育卫生、新农村建设等方面,投入镇财政资金达14960万元,占该镇每年财政总支出的20%以上,受益人群则达二十多万。与其他经济实力雄厚的乡镇的不同之处还在于,惠南镇连续四年投入相当数额的财政资金,全部用于提高农民合作医疗报销比例、调高老年农民养老金、扩大就业范围、改造农村基础设施等与民生有关的实事工程项目,却没有花钱重建陈旧的镇政府办公楼,这与实行代表“点菜”决定实事工程十分密切相关。

  当然,惠南“民主点菜”也存在一些先天不足,一是在实事工程信息的征集、汇总、票决和实施过程中,未涉及具体的预算数目;二是在评估项目结果时,局限于部分代表的参与,无法做到客观、全面地评估项目实施的绩效。最近,第二届惠南镇人民代表大会第二次会议审议通过了《惠南镇实事工程建设实施办法(试行)》,明确该镇“实事工程”是指使用财政资金,当年计划完成的与民生有关的公共投资项目;在公开征求意见基础上汇总拟实施的实事工程项目,并编制相应的预算草案交给代表票决;每年的实事工程资金应占当年预算总支出的15%以上;已完成的实事工程应当接受二分之一以上人大代表测评等等,目的是使实事工程的确定和实施更加透明、公正、规范、有序。

 

 

  惠南的代表“点菜”是中国基层政府自生自长的改革探索。萌生“点菜”举措的根源是近年来乡镇合并加速所带来的区域差异及发展失衡,并且与基层政府官员改革创新的冲动有关。正是这种冲动,使这项改革凸现了乡镇人大在确定与监督公共财政资金分配与使用时的主导作用,在行使宪法与地方组织法赋予乡镇人大重大事项决定权与监督权的同时,还在民众需要与基层政府服务之间架起了沟通的桥梁,是一项非常有益的探索。

  然而,尽管惠南希望通过制度的规范化来进一步推进这项改革,但今年正在试点推行并将全面实施的另一项改革,却使惠南镇的“点菜”改革前景堪忧。据有关资料表明,这项由上级政府部门推行的“镇财区管”工作,最早源于2003年安徽省推行的“乡财县管”试点。所谓的“乡财县管”,是指以乡镇为财政核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”,并由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支的财政管理模式,其核心内容是“乡财县管乡用”。根据有关文件规定:“乡财县管”的前提是“三不变”,即乡镇政府管理财政的法律主体地位不变,财政资金的所有权和使用权不变,乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出。仍由乡镇按照规定程序审批。同时,文件也强调应根据各地乡镇经济和财政情况来确定“乡财县管”的实施范围,不搞“一刀切”;并明确那些财政收支规模大,并且具有一定管理水平的乡镇除外。

  “乡财县管”财政管理方式为加强乡镇财政管理,规范乡镇收支行为,防范和化解乡镇债务风险,促使中国乡镇财政尽快走出困境作了积极有益的尝试,但也存在一些问题。

  众所周知,作为中国最基层的乡镇政权,直接承担着社会管理与经济发展的大量职责,直接面对基层民众,其财权与事权密切相关,这也正是乡镇官员改革冲动频繁的主要原因。但“镇财区管”后,由区镇两级共同编制镇预算,并由区级财政部门直接管理镇财政收支,其实质上是保留一级政府一级财权的外壳,基本上取消了《预算法》所规定的乡镇预算管理权,根本无法落实“一级政府一级预算”的法律规定,乡镇政府成为事实上的县级政府派出机构。其次,“镇财区管”还形成了事实上的镇财政支出“双审批”制,即由乡镇与上级财政部门同时批准每项财政支出。审批环节的增多,势必扩大行政成本,降低工作效率。更为重要的是,审查和批准乡镇财政预算是我国宪法规定的乡镇人民代表大会的重要职权,虽然有关文件也规定在上级政府批准预算(包括调整)后,要“履行法定手续”,但其财政垂直管理的意图十分明显,这就给惠南版本的人大预算改革模式带来困惑:代表“点菜”还能走多久?

  对于财政困难和靠上级拨款维持的乡镇吃饭财政而言,乡财镇管新举措的优势是能使基层政府正常运转,为社会提供必需的最基本公共服务;而在乡镇财力雄厚的地方,这种财政垂直管理或许也能防范和减少腐败的发生,但并不能杜绝各种腐败的出现,甚至会滋生新的腐败,同时还可能影响乡镇官员的工作积极性,从而影响乡镇公共品的有效供给。

  惠南“点菜”探索的可贵之处在于,走出了一条经济发达与财力雄厚的地区如何管理与监督乡镇财政的民主之路,体现的是民众及其代表对公共品的选择意愿,却有可能与上级政府部门正在推行的垂直管理财政模式发生碰撞:自上而下的集权式财政垂直管理改革,遭遇了自下而上的分权式预算民主改革。究竟该由镇人大还是由上级财政部门审查和监督镇财政的预算及执行,成为惠南包括新河等乡镇下一步改革必须面对的选择,两种改革的实质,就在于用哪一种权力来制衡权力,问题在于,惠南们可否选择?

  同样是地方政府官员在推动改革,自上而下也可以推动基层民主的进程。许多地方的改革试验,就具有明显的自上而下推动的特点,同时还成为自下而上改革的新动力。如浙江温岭新河镇人大推出的预算民主恳谈、代表财经小组、预算修正议案等重大举措,使得基层人大开始真正介入审查和批准财政预算的领域,而且这项改革的推动者来自温岭市的有关部门,同时得到了镇人大的积极回应。面对新河的改革探索,温岭市人大常委会给予了高度的关注和充分的肯定,并准备在总结经验的基础上予以推广,这种自上而下与自下而上之间的相互作用,是基层政府改革创新的最好源泉。

  惠南的“点菜”改革不仅只是乡镇人大如何完善和行使重大事项决定职权的尝试,还涉及到对于基层政府公共财政资金的如何分配与使用,以及由谁来主导公共服务提供等方面的问题,值得很好地总结和研究。中国基层政府的改革不但需要制度的保障,更需要明确改革的价值取向,否则,就很有可能达不到改革的初衷,甚至出现南辕北辙的局面。

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