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四川省平昌县乡镇党委公推直选调查

  • 作者:王勇兵
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  • 发布时间:2010-03-20 17:32
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四川省平昌县乡镇党委公推直选调查

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  • 分类:民主政治
  • 作者:王勇兵
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近年来,地方党委在推进基层党内民主方面作了一些积极的尝试和探索。诸多改革创新的试点表明我国民主逐步从村级民主走向乡镇民主,尤其是作为乡镇民主标志的乡镇长、乡镇党委书记的直选和竞选在不少省份进行试点,为推进乡镇民主积累了有益的经验。2004年1月,平昌县在实行乡镇综合改革的基础上,在9个乡镇实行公推直选产生乡镇党委领导班子成员,9个乡镇的党委书记和党委其他成员全部由公推直选产生。新华社四川分社七名记者对直选进行了全程采访和录像,见证了直选试点的全部过程。

 

  笔者于2005年11月底和20063月初两次赴平昌县进行专题调研,分别召开了改革发起者座谈会和改革受益人座谈会,与县委书记刘谦祥、副书记郑南贵以及时任组织部长现任县委副书记的郑开屏进行了两次长时间的访谈,分别与9个直选产生的乡镇党委书记以及几个尚未进行直选的乡镇党委书记进行了访谈,走访了平昌县兰草镇、坦溪镇、涵水镇、笔山乡、江口镇,并在每个镇都进行了党员座谈以及非党群众的个别访谈。

 

  两种不同的选举

 

  传统的乡镇党委班子有两种产生方式,一是组织任命,在非党委集体换届的时候,通过组织任命调整个别党委成员的职务,尤其是乡镇党委书记;二是换届选举,基层党委任期届满进行换届时,通过选举产生。然而传统的选举是确认型选举或动员型选举,选举必须保证“组织意图”的实现,而难以体现选举人的意志,使得选举往往流于形式,实质上变成了任命制。平昌县的公推直选与传统选举在性质上有本质区别,是体现选举人意志的真正的竞争性选举。

 

  平昌县乡镇党委班子公推直选最重要的创新特征可以概括为:开放式提名、直接选、差额选、“倒着选”。平昌县公推直选采取符合资格条件的党员自愿报名的方式,尽管实施意见上写着报名方式为个人自荐、群众推荐与组织推荐,但实际上都是自己报名,没有组织提名。公推直选由县委规定报名对象范围和资格条件,实行开放式提名,从某种意义上说,改变了提名权的配置,提名权由县委和部分党员共同掌握。直接选和差额选的意思容易理解,不用再解释,“倒着选”主要是针对原来的选举而言,由党员直接选举党委书记,再选举副书记,最后选举党委委员。直接选、差额选、“倒着选”是保证公推直选成为体现选举人意志的竞争性选举的重要措施。

 

  直接选举与间接选举作为两种选举方式,从理论上来说,并没有优劣好坏之分,但在我国的乡镇党委选举中,两者的实施效果却大不相同。间接选举是由党员选举党代表,再由党代表选举乡镇党委委员。一方面,党代表人数一般只有党员人数的15%,人数相差悬殊,一个有1000名党员的乡镇,党代表为150名,由1000名党员来选举和由150名党员代表来选举效果是不一样的;另一方面,党代表实际上很难真正代表党员,笔者调研中了解到,党代表的产生一般是由各个党支部推荐,被推荐为党代表的党员往往认为自己当上党代表是党组织对他的信任,党代表自然要根据组织意图来投票。结果,间接选举往往变成了贯彻组织意图的选举工具。由党员直接选举可以避免上述间接选举的弊端,有利于体现选举人的意志。等额选举由于排除了其他候选人的竞争,毫无疑问是希望唯一的候选人得到选举人的确认。差额选举是差额候选人通过竞选演讲,接受选举人的投票选择。从某种意义上说,差额选举最为重要,没有差额选举,即便是直接选举,选举也缺乏了竞争性,选举的意义将大打折扣。从这个意义上讲,平昌县乡镇党委班子公推直选更为准确的说法应该是公推直接竞选。 “倒着选”是一个很精巧的制度设计,其一,针对原来层层间接选举的现象,选举人的范围越来越小,由党员选党代表是小范围的,党代表选委员也是小范围的,再由委员选党委书记和副书记的范围就更小了,十来个委员就把最重要的职位 党委书记和副书记选举出来了,这种多层次间接选举不能体现选举人的意志。其二,先选党委书记,然后选党委副书记,再选党委委员,有利于竞选者报名竞选,保证党的人才不至于因落选而流失,同时有利于党的团结。从高到低职位轮次选举,竞选党委书记的落选者根据个人意愿可以参加副书记的竞选,竞选副书记落选的候选人根据个人意愿可以参加党委委员的竞选,使得竞选高职位的落选者有机会参与低职位的竞选,避免发生高职位竞选者一旦落选就失去了别的机会,逼得落选者成为反对派。这也有利于减少公推直选对现有乡镇领导带来的冲击。如果先选举党委委员,再由党委委员竞选党委书记和副书记,会遇到很多困境,首先,党委委员在竞选的时候不能明确自己要竞选的职位,不利于做竞选演讲和承诺;其次,如果一个党委委员想先竞选书记,竞选书记不成之后再竞选副书记,那么他面临选择的困境,也减少了他竞选的机会。

 

  基层党内民主发展的一种必然结果

 

  乡镇党委班子公推直选试点的发生决不是偶然的,也不是凭空发生的,从某种意义上来说,公推直选乡镇党委班子是基层党内民主发展的一种必然现象和结果,而公推直选在平昌县较早进行试点并推广则具有一些偶然因素。

 

  1978年改革开放以来,市场经济的发展和农村市场化改革改变了农村经济社会资源的配置状况,一切由党政组织控制和计划安排的时代一去不复返了,村民自治的推行和发展需要乡镇党组织对农村经济社会的管理方式与之相适应。20世纪末,农村乡镇党政面临财政困难和沉重的债务负担,乡镇政权运转困难,尤其是处于西南的四川农村,乡镇面临的困境尤为突出,党群干群的紧张关系已经到了相当激烈的程度。农村社会的发展变化和形势逼迫乡镇党政必须进行改革和创新,改变传统的管理方式,维持乡镇的正常运转和党组织在农村的执政地位。以任命制和传统的确认型选举制度为核心的乡镇领导干部体制带来的弊端已经暴露无遗,如果不加以改变将危及党的执政地位。这些弊端包括:①干部只对上负责不对群众负责,官僚主义和形式主义泛滥,引发党群干群关系紧张;②党员的选举权利得不到保障,党组织失去吸引力和凝聚力,农村党员老龄化问题严重,申请入党的年轻人越来越少,可能出现党的事业后继无人;③传统干部体制不利于人才脱颖而出,乡镇党组织面临人才危机;④任命制容易引发吏治腐败,破坏党的形象和公信力。巩固党在农村的执政地位急需改革传统的乡镇领导干部任命制,保障农村党员的选举权利,改善党群干群关系,增强党在农村执政的合法性。

 

  平昌县各乡镇的困难尤为突出,探索乡镇党委班子产生方式的改革创新是平昌县试图摆脱困境,寻求经济社会发展新出路的尝试。

 

  然而,广大的西部地区,甚至一些中部地区所面临的宏观环境与平昌县所处的环境大体上差不多,为什么乡镇党委班子公推直选较早地在平昌县进行大规模试点?笔者带着这些疑问在调研过程中分别与平昌县委书记刘谦祥、管党副书记郑南贵、曾任组织部长郑开屏以及试点乡镇的党委书记进行了长谈。从认识观和价值取向来说,他们都领悟到中央关于发展党内民主的精神,县委书记刘谦祥于2003年在香港考察的时候,看到外界媒体有关中共高层准备推动党内民主改革的报道,遂萌发了在基层进行扩大党内民主试点的想法,试图在这个方面做出自己的成绩。十六大关于扩大党内民主的论述让他们找到了改革的政策依据,尽管他们当时觉得进行这种改革有一定的政治风险,但是他们坚信扩大党内民主的改革符合十六大文件和中央精神,而且改革创新不是为了自己个人的利益,而是为了百姓和公共利益;当笔者问及为什么愿意放弃自己手中的权力时,他们都谈到跟他们自己的权力观是有关系的,“我不是那么恋权的,权力对我来说,不能只为了自己考虑”, “我对权力本身很超脱,看得不是那么重”。能否推行乡镇党委班子公推直选的关键因素在县委,尤其是县委书记。县委书记刘谦祥在一次讲话中说到,“我为平昌县推动乡镇党委班子公推直选,扩大党内民主的改革创新感到自豪和光荣,如果这样做有什么风险的话,我就是今后不当这个县委书记,我现在也要把公推直选进行下去”。 “如果一定要说这种改革和创新对于我个人来说有什么考虑的话,那就是通过这种改革来树立我这个县委书记的威信。”刘谦祥到平昌任县委书记的时候,党群干群关系十分紧张,县委的威信很低,如何提升新任县委书记的威信是新官上任首要考虑的问题,实践证明,平昌县的改革使得广大的党员领导干部很服气,广大党员和群众受益得实惠,重新树立了县委书记和县委的威信。他跟笔者打了一个比喻,选乡镇党委书记好比找对象,如果这个对象是父母替他选定的,一旦出了问题,他会对父母不满,如果由他自己选定的,出了问题他只能自己担着,做父母的也省心了。现在由党员自己选乡镇党委书记,选得怎么样由党员自己负责,没人说县委书记的不是,因而县委书记也觉得自己轻松多了。

 

  乡镇党委书记是如何看待公推直选的呢?公推直选影响最大的就是乡镇党委书记,缺乏他们的配合,试点工作也难以展开。当县委决定准备进行乡镇党委班子公推直选试点时,找到灵山乡党委书记池春林,这位后来向中央政治局常委曾庆红汇报直选情况的乡党委书记考虑良久,欣然答应进行试点。池春林向笔者讲述了当时的想法,如果不进行公推直选,他继续当乡党委书记肯定没有问题,如果进行公推直选,能否选上就不知道了。后来想想觉得自己这几年还是为乡里办了些实事,党员群众还是比较认可,觉得有信心赢得选举;另一方面,村委会干部敢于在几百甚至几千人的村民大会上演讲竞选,乡镇党委领导为什么没有勇气在几百人的党员大会上进行演讲竞选呢?他凭着这一理由说服了自己,还说服了乡党委班子其他成员。笔者调研中发现,凡是觉得自己有优势赢得选举的乡镇党委书记,都对公推直选持积极支持和大加赞赏的态度,他们觉得通过公推直选选上去的更感到光荣和自信,行使权力更加理直气壮,工作过程中也容易取得党员群众的理解和支持。

 

  从公推公选到公推直选

 

  1998年至1999年乡镇换届时,平昌县就进行了乡镇领导公推公选的试点,而且在2001年的换届选举时在全县推广。公推公选与公推直选有什么区别呢?公推公选也是一种竞争性的选举,但是公推直选的竞争性和民主性要远远强于公推公选。主要体现在两个环节,公推公选的推荐环节是由一个选举人团推荐候选人,这个选举人团一般由各方代表组成;公推直选的推荐环节由全体党员和部分非党代表投票推荐,实质上是预选,公推直选参与推荐的人数比公推公选人数要多得多,更具有广泛性;其次,公推公选是间接选举,正式选举是由乡镇党员代表大会或乡镇人民代表大会选举;而公推直选是直接选举,正式选举在党员大会上由全体党员直接投票选举。从公推公选到公推直选是选举制度一次重大发展,不仅民主选举向前推进了一步,增强了选举的合法性,促使候选人与更广大的选举人之间加强沟通,同时,公推直选与公推公选相比,更容易避免贿选现象的发生。参加公推直选的人数是全体党员和部分非党群众,有些乡镇800多人,甚至1000多人;而参加公推公选的人数则少得多,一般只有100200人左右。如果要进行贿选的话,公推直选情况下成本太大,风险很大。从实际情况看,公推直选情况下基本没有什么贿选。此外,公推公选一般用来选举乡镇长和副乡镇长等行政职务,而公推直选一般用来选举乡镇党委书记和党委班子成员。

 

  乡镇长直选与乡镇党委书记直选

 

  平昌县为什么进行乡镇党委书记的直选而不是进行乡镇长的直选呢?迄今为止,乡镇长直选只在个别地方进行试点,而且试点范围始终没有扩大。乡镇党委书记直选在四川、江苏、云南等十几个省份推广试点,试点范围逐步扩大。总体分析乡镇党委书记直选和推广与乡镇长直选停滞不前的原因,恐怕既有法律也有政治上的因素。步云乡乡长直选曾经遭到违背宪法和法律的指责,宪法和选举法规定乡镇长应该由乡镇人大代表来选举,而不是由选民直接选举。这种质疑背后的原因是乡镇长直选弱化了乡镇人大的权力。乡镇党委书记直选尽管也被质疑违背党的有关规定,但是相对乡镇长直选来说遇到的这种质疑要少得多,也不牵涉到其他部门的利益。乡镇长直选涉及全体选民,程序复杂,而且难以组织和控制;乡镇党委书记直选只涉及到党员,比较容易组织和控制。四川省委组织部看来已经总结了上述经验,在指导基层民主发展的文件中明确提到:“需要强调的是,各地不得进行乡镇长的公推直选试点工作,要把试点工作主要放在乡镇党委书记公推直选的研究上。”之所以这样规定,笔者推断还有两个最重要的原因,一是乡镇长直选势必提高乡镇长的威信和责任,而与现行体制下党委书记是“一把手”相冲突,容易造成乡镇长和乡镇党委书记的紧张关系;第二个原因,笔者以为最为重要,就是乡镇长公推直选有可能产生体制外的势力,久而久之将挑战党的领导地位。与此相比,乡镇党委书记直选不仅容易操作控制,而且有利于加强党的领导,巩固党的执政地位。

 

  从目前全国的实践来看,试图进行乡镇长选举改革的地方都需要尽量避免法律和政治上的问题。即使是最早试点的遂宁步云乡也进行了相应的改变和妥协,在2001年换届时,步云乡改直选乡长为直接选举乡长候选人,再由人大选举。重庆市渝北区在20042月进行了乡镇长选举改革试点,张关镇镇长通过三轮投票选举,由镇全体选民投票推荐两名正式候选人,提交镇人大选举,这样设计的目的就是为了规避乡镇长直选,以免带来麻烦。由此看来,乡镇长直选和乡镇党委书记直选的不同前景有其政治发展的逻辑性。另外,在现行的政治体制下,乡镇党委书记是乡镇的“一把手”,或者说是乡镇的最高领导,从直选乡镇长到直选乡镇党委书记,从级别上来说提高了半个层次。平昌县委在决定公推直选试点时考虑了这个因素,他们在进行制度设计时参考了遂宁市步云乡和深圳大鹏镇的做法,同时认为只是进行乡镇长选举,意义没有进行乡镇党委书记选举那么大,应该超越步云乡和大鹏镇的做法。

 

  基层政治体制改革的重要突破

 

  乡镇党委班子公推直选是基层党内民主的重要进步,是基层政治体制改革的重要突破,不仅巩固了党在农村的领导和执政地位,而且将根本改善农村基层政治生态,有利于维持农村长期稳定和促进农村各项事业的发展。

 

  1 扩大党内民主,保障党员权利

 

  乡镇党委班子公推直选极大地增强了党员参与的政治热情。2004年平昌县9个乡镇直选试点, 125名外出务工党员中116名回乡参加了选举。平昌县笔山镇楼石村84岁高龄的党员王平和说:“我入党快满50年了,像这样由党员来面对面地投票选举镇党委书记和委员还是第一次,作为一名党员,我感到光荣和自豪。”平昌县喜神乡党员刘权顺在广州找到一份月薪1300多元的工作,在接到乡党委选举通知后立即赶回家参加选举。他说:“工作可以再找,钱可以再挣,但由党员直接选举党委书记和委员还是第一次,我一定回来行使好一名普通党员的权利。”保障党员的权利增强了党的吸引力和凝聚力。平昌县江口镇党委副书记严莉华告诉笔者,原来发展党员是上级要求的一项重要任务,每年都要为消灭“空白村”(没有新党员)而发愁,公推直选之后情况变了,主动申请入党的人越来越多,主要是因为选举乡镇党委书记都由党员投票,党员的权利得到了保障,激发了入党的积极性。

 

  领导干部管理体制改革的突破口

 

  乡镇党委班子公推直选是领导干部管理体制尤其是基层领导干部产生方式的重要变革,从根本上改变了传统的“由少数人在少数人中选人”的机制,实现了党管干部原则和群众公认原则的结合,能够把有能力办事、得到党员和群众拥护的人选到领导岗位上来,有利于打破按资排辈用人机制,有利于优秀人才脱颖而出,还解决了领导干部能上不能下这个最棘手的问题。平昌县在9个乡镇直选试点过程中,有4个乡镇党委副书记没有被选上副书记,有6个党委委员没有被选上党委委员,直选解决了干部能下的问题。

 

  防止了腐败

 

  乡镇党委班子公推直选,乡镇领导干部不是由县委几个领导说了算,而是由广大党员和群众的选票决定。这样,往县委书记或组织部长那里跑官要官的情况少了。这就从根本上铲除了乡镇领导干部用人腐败的土壤,

 

  实现了领导干部对上负责与对下负责相结合

 

  “权力来源哪里,就向哪里负责,我们通过调整权力来源方向促使乡镇领导关注党员群众的要求。”通过直选产生的乡镇党委书记普遍感到自己身上的责任更重了,压力更大了,对待普通党员群众的态度都完全变了,乡镇领导不敢再随便怠慢普通党员群众的要求,即使不能马上解决群众反映的问题,也要向群众耐心解释。乡镇党委班子公推直选极大地改善了基层党群干群关系。平昌县坦溪镇民兴村党员王传银说到,“我们自己选的带头人,若不响应带头人完成任务,不支持他们的工作,那么我们愧为党员,愧对自己的良心!”平昌县兰草镇公推直选之后,群众上访尤其是越级上访现象大大减少。

 

  促进了农村各项事业的发展

 

  乡镇党委班子公推直选中,当选后的乡镇党委班子成员尤其是党委书记为了兑现竞选承诺,更重要的是为了在下一届竞选中赢得民心,会想尽各种办法促进乡镇发展。平昌县笔山镇党委书记白能国说:“我是通过公推直选当上的党委书记,说明广大党员群众信任我,我只能带领群众把工作干得更好,推动镇各项事业的发展,才上对得起组织,下对得起群众,也才对得起自己的良心。”在笔者调研访谈过程中,访谈对象普遍反映直选的党委书记工作更加踏实,千方百计为了乡镇的发展,尤其是在修路、场镇建设、修建学校等公共事业发展方面做出了很多成绩。

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发布时间:2020-04-04 00:00:00