欢迎来到中国经济体制改革研究会!

中国经济体制改革研究会
搜索
搜索
1
1

1

改革资料库

内容详情

国有资产立法需明确六大问题

  • 作者:李曙光
  • 来源:
  • 发布时间:2010-01-11 16:41
  • 访问量:20

【概要描述】

国有资产立法需明确六大问题

【概要描述】

详情

为什么人们在对中国经济改革取得的巨大成绩普遍击节赞赏的同时,会把聚焦点放在国企改革的过程和结果的反思上,放在对改革过程中对国有资产流失的忧虑和关切上?一个很重要的原因是我们的国有资产立法不到位。目前看来,国有资产立法涉及到六个重大问题需要进一步研讨。

 

国有资产法的适用范围

  

  从法律角度来说,国有资产指的是全民所有即国家所有的财产以及附着于这些财产之上的权利,它不仅包括经营性资产、非经营性和资源性资产,也包括国家依据法律或者凭藉国家权力从这些资产上所取得的准物权以及国家享有的债权和无形产权。那么,国有资产可以据此划为四大类:第一类就是物权。物权包括三部分资产:第一部分是经营性资产,第二部分是非经营性资产,第三部分是资源性的资产;第二类国有资产叫准物权,就是矿山的开采权、河流和海洋的捕鱼权,土地的开发权等。别小看这个准物权的价值,这是一种国家特许权。现在很多企业就拿这个特许权转让交易,与外资合资,甚至倒买倒卖;第三类是债权,国家的对外投资借债,在国外购买国债;第四类就是国家的无形产权,如国旗、国徽,国家所有的专利、商标、专有技术、商业秘密,包括“中国”这个企业字号,都是国有资产。从长远来说,国有资产立法目标不是简单地促使国有资产保值增值,而是如何增进全体国民利益的最大化。

  但是,我们目前的法律条款只是把它局限在部分资源性资产和国有企业上。现在社会财富、国有资产的巨大浪费每天都在发生,对国有资产的产权界定、管理、经营、预算和处置没有统一的法律规制。因此,建立一套完善的国有资产法律制度、法律体系是非常必要的。对历史和这些年改革开放形成的国家财富,不能视而不见。

  

国资委的法律定位与国有资产的管理体制

  

  党的十六大以来,全国人大和国务院以及相关部门制定了一系列有关国有资产管理体制改革的法律法规和政策,成立了国务院国有资产监督管理委员会,通过颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》,确立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一和管资产和管人、管事相结合的管理新体制。这种“三定方案”的新体制无疑为国有资产管理体制改革的深化奠定了基础,并在一定时期发挥了重要作用。但是,随着市场经济体制改革的深入发展和政府职能的进一步转型,国资委的地位需要在国有资产法中以法律形式做出明确规定。

  目前国有资产管理体制最大的缺陷,就在于设计了一个出资人代表,但在法律上没有给它地位。我认为真正的出资人代表应该是人民代表大会,国资委应为国有资产经营公司。

  针对国有资产监督管理机构的法律地位不明确,既集老板、婆婆、经营者和监督者身份于一身,又不能统一监管全部国有资产,我设想,未来理想的国有资产管理体制和监管体系应作如下设计:第一,委托人层次。国有资产的所有者既然是全体国民,因此,国有资产的授权部门应该是国家最高权力机构,应在全国人大设立国有资产委员会,负责国有资产的预算、处分、划拨或转换等重大决策。第二,经营人层次。国有资产的终极委托人应该是全国人民代表大会,应该在全国人民代表大会里面设立国有资产委员会,这个委员会是终极的委托人,它来决定国有资产的占有、使用、分配、处分、转换等等重大决策。地方人大根据全国人大的授权承担终极委托人角色。第三,监管者层次。应有一独立的政府机构负责全部国有资产经营、处分、划拨或转换的监管,每年向全国人大定期汇报工作。

  

国有资产的转让与交易

  

  目前中国改革实践中,国有企业的改制与国有资产的转让交易问题引起了全社会的关注,这是国有资产立法需要重点加以解决的问题。从国有资产法角度需要关注以下问题:国有资产是否可以转让与交易?国有资产能否折价交易?国有资产转让方式有哪些?是否允许协议转让?国有资产转让是否一定要进场交易?在国企改制和国资转让当中如何防止国有资产流失?针对国有资产转让的MBO如何规范?债转股和以股抵债如何规范?以及上市公司国有股转让与减持应坚持什么样的原则?等等。

  针对以上问题,我认为,在目前中国转型期,国有企业改制和国有资产流失现象屡屡发生的情况下,应有专门针对国有资产转让与交易的特别法律。国有资产的转让交易规则、定价机制以及交易程序等问题,正应该是《国有资产法》或《经营性国有资产管理法》需要规范的内容。

  从广义来说,国有资产的转让与交易涉及到国有资产的处置问题。从狭义来说,它涉及国有企业产权和股权的处置问题。虽然国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确了国有资产监管架构分为中央、省、市(地)三级体制,并规定了其职责和义务以及管人、管事、管资的三项职能,为国有股的转让奠定了政策基础,但是该条例没有解决地方国有股权能否转让、谁来转让、怎么转让的问题。原有国有资产管理法规规定国有资产转让由财政部门负责,3000万元以上的国有资产转让要由中央政府审批,这两项原则在条例出台之后已被废止,今后国有股权转让的批准事宜由国资委接管。而地方国资监管部门在国有股转让交易中究竟有多大权限,需要法规和政策的进一步细化。一般来说,国有资产转让与交易应该在专门设立的产权交易场所进行;国有资产转让可以采用招标、拍卖等各种市场化方式定价,在一定情况下可以协议转让;净资产可以作为国有资产转让和交易价格确定的重要依据,但不宜作为绝对的底线;在国有资产转让交易的过程中,尤其要强调规范中介机构的行为;同时应利用立法时机,推动上市公司股权分置问题的解决。要强制规范MBO行为,但对MBO特别是中小型国有企业的MBO不宜禁止,而是要强化对于其收购资金来源、资产定价的限制与监督,对于管理层自买自卖的行为应绝对禁止。

  

国有资产产权交易市场

  

  为规范国有资产转让,新的政策要求,非上市国有产权转让必须进入产权交易市场。在此背景下,京津沪三家才被国资委指定为中央企业国有产权转让的首批试点场所。而在全国范围内,各地的产权交易市场也轰轰烈烈发展起来,大有蜂拥而上之势。

  我认为,当务之急是要对产权交易市场有一个清醒的认识和定位,并加快规范产权交易市场。

  首先,产权交易市场仅仅是独立于资本市场中主板、二板及三板市场之外的“第四板”市场,并不是一个兼具投资银行功能的机构。其次,产权交易市场的建立主要是为解决转轨过程中国有企业的产权交易问题,不能把它搞成一个永久性的法定市场。再次,它应仅是一个国有产权交易的市场。通过建立一套完善的评估、定价、拍卖、招标与监督程序,为国有产权提供一个公开、公正、公平、高效的交易平台。对于非国有产权的交易,应更多地采用协议方式进行,给当事人以较大的自治空间,而不宜放在产权交易市场中。最后,产权交易市场应合理布局,不能仅限于京津沪及一些沿海省市,否则易产生地区间的不平衡和监管的失效。

  因此,我建议对中央企业的国有产权,全国只设立一个产权交易市场(可以考虑设在北京),由中央国资委对其直接进行监督,其交易税费收入由中央政府收取;地方企业的国有产权交易,可以考虑在各省的省会城市和较大的市设立区域性的产权交易市场,建立起与国资监管体系相类似的产权交易体系。

  

国有资产经营预算

  

  国有资产经营预算是国有资产所有者履行所有者职能,实现国有资产保值增值的重要政策工具,它的来源是《预算法》。《预算法》规定的复式预算制度在我国目前基本上还未建立起来,但实践中已提出了加快建立国有资产经营预算的要求。

  目前我国的公共预算和国有资产经营预算是混在一起的,一方面,国企的利润并没有上交到公共预算甚至国有资产经营预算里,另一方面,国企本身大量的改革成本却要从公共财政中支出,国企职工要比其他公司企业的员工更多地获得公共财政对他们的安置,这是没有法理基础的。从目前的《预算法》的复式预算结构制度安排出发,必须考虑要建立国有资产经营预算制度,国企作为一个营利性机构,其所赢之利就应该拿出来,进入国有资产经营预算当中去。我们没有理由去建一个不能给社会和全民带来任何利益的国有企业,国企很大的改革成本与发展资金,却要由政府公共财政拿钱和贴钱,在现代市场条件下,这一现象是说不通的。对于某些亏损严重的企业,甚至应该让其退出市场,除非它涉及到了公共安全和国家利益。因此必须明确投资国有企业的目的,明确公共财政与国有资产经营预算间的关系。

  

国有资产管理的法律责任

  

  当前国企腐败最主要的表现形式,就是经营者对国有资产的掠夺。这是转型时期必然出现的。现在需要努力的就是如何从体制上、从法治角度寻找解决这个问题的办法。

  建议对国有资产的法律责任作出规定,在有关国有资产监管的制度设计和具体的条文规定中体现责任制度。

  当前要解决的最重要的问题是,首先要让交易做得起来,同时要保证交易中程序的透明、公开、可控制、可监督。实现对权力的约束,建立一个公开透明的监管体制。另一方面,要让经理者更快地走向专业化和职业化。

  在加强权力约束的情况下,还应该注意保证经理层在一个比较安全的环境下合法经营。只要从专业化角度来看,他是在按照市场经济的基本规律尽力勤勉经营,尽善良管理人义务,不违法经营,哪怕经营失败了,也不能要其承担法律责任,而应该按照市场经济的手段和途径解决问题。因此,对法律责任的承担原因以及方式在国资法立法中都应作规定。

版权所有 © 2019 中国经济体制改革研究会

京公网安备:001101084614

代码

发布时间:2020-04-04 00:00:00