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群租中的尴尬政府

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  • 发布时间:2010-01-11 02:04
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群租中的尴尬政府

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在北京的地下室,广州的城中村,上海的“群租房”,挤满了刚毕业的大学生、低收入的外来者、考研者和参加各种考试的人。租不到便宜房,他们选择了另外一种对他们来说,更为合理的租房方式 群租。借助同学、同乡、同事、朋友、中介等,数人共同承担房租和水电煤气等日常开销。

  9月7日清晨7时,上海普陀区“群租整治小组”进入上海中远两湾城,对55套、近6000平方米的“群租房”进行突击整治。据介绍,这是沪上有史以来最大的一次整治“群租房”行动。有关部门计划,在11月前把该小区“群租房”全部清理完毕。

  2007年827日,上海市房地资源局制定并下发《关于抓紧完善业主公约,增补规范租赁行为相关条款的通知》,将通过引导业主自律,坚决对群租进行“清场”。

  无独有偶,9月6日,北京市公安局人口处通报,近日警方将组织全局人口系统、派出所,针对生活作息不规律等“五不租”情况进行检查。派出所社区民警将组织各种协警力量,对辖区出租房屋进行一次全面入户查访,同时对出租房屋情况及租住人员状况进行全面检查。

  上海封杀令和行动让群租客四处逃散。北京、广州等大城市的群租客也人心惶惶。如何为低收入者留一线住房空间?作为公法调整的公权力,直接介入属于私法调节范围的民事领域,是否合适?一时间,对上海取缔群租的做法,各种议论纷纷。

 

  

捣乱的群租

  

  在房价毫无理性飙升的同时,北京、上海、广州等大城市的租房价格也在迅速攀升。群租,成了大量流动人口不错的选择。一些炒房客也逐渐改变了投资策略,转而投向群租市场 将房子统一租下来,私自改变房屋结构,将房屋进行小间分割,分别出租出去,赚取中间差价。依靠这种方式,催生出了不少职业“二房东”。

  群租的弊端不容低估。擅自改变建筑结构,消防、治安、人身安全等隐患严重存在,用电负荷过大引发火灾、煤气爆炸伤亡数人的事件不断。武汉大学社会系教授周运清说:“群租本身作为一种交易行为,同时满足了供应和需求两方,这两方可以说是皆大欢喜。但是这种交易却产生了很大的负面的外部性。对于社区内的其他居民而言,花钱购买房屋要购买的并不仅仅是这些平方米,还包括这个社区的环境,社区设置的使用,同时买房也隐含着购房者对于社区的合理使用的承诺。由于群租现象,导致单个单元内居住人数急剧增加,对社区公共资源的消耗也大规模增加。”

  垃圾、噪音、作息混乱,公共资源超负荷利用和损坏,更是小区内其他业主、物业抱怨群租的主要原因。从公共安全的角度,政府应该规范群租行为。

  在此次最大规模的整治群租行动之前,上海已经对群租进行了多次执法。

  2006年1130日,上海市房屋土地资源管理局签署《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定(试行)》,其中规定:居住房屋应当以原规划设计的房间为最小出租单位,不分门进出的客厅、厨房间、卫生间等均不得单独出租;一个房间只能出租给一个家庭或一个自然人;出租给家庭的,家庭人均承租的居住面积不得低于5平方米;居住房屋不得分割搭建若干小间,按间或按床位出()租。这是第一次针对群组现象出台的部门规章,意味着男女朋友或同性好友不能共居一室,客厅也不能隔成房间出租。

  今年5月份,上海市政府将群租列为住宅小区综合治理3年计划的重点整治对象,计划在3年内基本清除群租现象。群租客较多的街道和楼盘都成立了整治群租工作组或办公室。

  但是政府取缔群租的政策和对群租的整治,引发了诸多法律争议。北京的谢恒律师表示,禁止群租的实质是典型的滥用公权侵犯私权的不法行为。 无论是上海市房屋土地资源管理局的《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定(试行)》,还是北京市公安局的“五不租”限令,均不属于《立法法》所确定的法律渊源,仅为行政法律规范位阶最低的行政规范性文件,无权剥夺或限制公民依法享有的群租自由。依据“法无禁止即自由”的法治原则,在法律未限制或无禁止的范围内,合法的出租人可自由与承租人缔结房屋租赁法律关系。

  中国青年政治学院副教授杨支柱对记者说:“首先,未经过房屋产权人同意的转租本身是违法的。但是业主的财产权是基于建筑物区分所有权获得的,对房子的自由处置是房屋产权人的合法权益,受到法律保护,不应该进行限制。”

  杨支柱指出:“如果群租行为导致其他业主或住户合法权益被侵犯,比如正常的相邻关系受损,受害方可以通过民事法律方式维护己方合法权益。”

  实践中,上海一些社区也摸索出通过业主自律约束群租行为的成功经验。2006年625日,轰动一时的“上海绿城第一群租案”在上海浦东法院陆家嘴法庭审理。“二房东”付女士把一套31厅的房子分割成10个小间出租,被物业以违反业主公约的名义拦下。付女士起诉物业侵权。法庭当庭判决认为,二房东的行为是分割转租行为,物业公司作为物业管理企业,有权采取措施予以制止。之前,绿城小区居委会和物业公司进行了联合调查,发现小区内业主自住房700余户,出租住房205户,出租房中80%是群租。最多的一套150平方米的房子,竟然住了18个人。小区常住居民有1600余人,而房客却达到了1200余人。

  此后,上海绿城小区对出租、转租行为进行了规范,并写进了《业主公约》。

  之后,上海市政府也在法律人士的倡导下,决定通过完善《业主公约》和《业主临时公约》的方式来整治群租。2007年8月,上海市房地资源局制定并下发《关于抓紧完善业主公约,增补规范租赁行为相关条款的通知》,将通过引导业主自律,整治群租。

  

无奈的群租

  

  群租行为是高房价压力下的无奈选择。从2006年8月至2007822日约一年时间内,上海市全市纯商品住宅价格从8818/平方米攀升至10280/平方米。上海的高房价直接影响了租房市场的价格。上海中远两湾城一套面积80多平方米的装修房,月租在4000块左右。不久前公布的2006年度上海全市职工月平均工资为2464元。这样的工资水平,租半套房都不够,何况还要支付日常生活消费。对于刚毕业的大学生、服务行业、小商贩等低收入者来说,每月房租超过500,他们就无法承受。80平米的住宅,隔断成小间,价格500左右。加上交通通讯、吃饭等开销,每月几乎也不剩什么钱了。由于租金便宜,群租迅速成为一些租房人的最佳选择。

  群租问题再次将城市化过程中住房供应的矛盾摆在了政府面前。统计数据显示,上海常住的流动人口大约有500万人,其中60%以上的外来人员需要廉租住所。群租者多聚居于城市中心区,这里可以享受到便捷的服务。

  上海大学社会学系教授顾骏认为,群租问题,根本上是廉租房的问题,群租现象只有在廉租房建设的基础上才能解决。如何保障城市特定人群找到便利宜居的住所,保障每一个公民都有房住,是远比治理群租更大的现实课题。

  一些专家和媒体也指出,上海是个开放性城市,人才流动频繁、外来务工人员大量扩张,其中经济基础较差的人群居无定所,必然会以合租等方式来降低居住成本。政府理应先建好廉租房再来规范群租!

  但是问题是,廉租房保障仍然是以户籍制度为基础。近年来, “日新月异”的房价和大为走样的经济适用房使得廉租房作为低收入者的住房保障,越来越受到青睐。20078月,《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称《意见》)正式出台,其中明确提出把解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责,“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”《意见》对当前廉租房建设的资金等难点问题给出了解决办法,但是以外来务工人员为主的群租客对此并没有丝毫的热情。其实,在北京、上海等大城市,城市居民大多能通过城市化收益解决住房问题,大多缺少住房的是城市新增的就业人群和外来务工者。但是现在有的廉租房政策只保障了原有城市户籍的新增就业人群,更需要廉租房保障的外来务工者,却被拒之门外。

  

政府的选择

  

  “群租”是租赁法律关系的一种,“法无禁止皆可行”。符合租赁双方真实意思表示的合理的群租有利于节约资源,对于解决当下住房的尖锐问题有益无害。不过,如何解决群租对小区公共资源过多使用的问题?和谐社区发展中心理事长蔡若焱提供了解决思路:由于群租者对公共资源的使用大于普通居民,可以通过物业费改革来解决问题,将公共资源的使用等以人为单位进行征收。可以在《业主公约》或者物业管理合同中明确,事先交代给承租者。蔡若焱也告诉记者,对是否取缔小区内的群租,取决于业主的意见;但是另一方面,政府应该从公共安全的角度对群租加以规范和限制。

  但是变质的群租不仅存在多种安全隐患,对房东、群租客、小区其他业主的利益都有损害。对于整个“群租”现象而言,一刀切的取缔并不合适,采取什么样的方式规范,政府面临选择。

  上海市跃平律师事务所律师杜跃平认为,应该通过立法规范群租。今年7月份,杜跃平律师作为发起人,与上海另两位著名律师共同向上海市人大常委会提交了《关于规范群租行为的上海市地方立法的民间建议书》。杜律师指出,许多问题需要以法律的形式规定下来。比如,邻居的知情权和相邻权如何保障、“群租”的出租条件和禁止条件、租客人数如何限制、房屋的哪些功能区间不允许分割、不能作为居住使用、人均居住面积应该符合消防、规划、卫生、外来人口管理等方面的要求。同时,即便是毫不相识的租客之间,也应该规定有一定的权利和义务,比如安全的连带责任、租客之间的相邻权利等。

  而顾骏认为,群租是一种经济行为,应该用市场方式解决。“在正常情况下,150200个月的租金总和等于房价,而现在一套房价有的等于600个月的租金。房租与房价出现了巨大的落差,出租给他人不如将房屋群租给他人获利高,业主自然会将房屋分隔群租。顾骏说。“如果用法律的方式强制干涉,要么会造成法律成本高,要么会造成执法难度大。单纯地以立法形式对出租房屋的面积、条件予以刚性规定,按照上海当前的实际,会出现新的不公平、不公正现象。”

  著名社区治理专家舒可心这样评价上海依靠《业主公约》制约群租的做法:只有人民立法,才有可能被普遍遵守。首先要弄清楚群租是否真的伤害了业主利益,如果业主反应利益受损,他们自发地联合起来要求将限制群租的条例写进《业主公约》或《业主临时公约》(《物权法》中称为“管理规约”)是合理的,法律也自然会支持这种内部的共同决定。但是如果是政府认为业主利益受损,要代业主做主,去限制甚至禁止群租,就是不对的,因为政府的这种“好意”的行为,是没有法律依据的,也就是说,是违反“依法行政”这一基本法律规定的。业主和政府互相借助一下力量的做法有一定合理性,也是符合中国国情的。”

  但是舒可心也指出:“业主对自己财产权的认识和觉醒需要时间。中国长期以来实行的福利分房机制,使业主们对自身利益以及共用部位和公用设施设备的维护、使用与管理还缺乏共有人或共同体成员意识,也就是我们过去所说的主人翁意识。即使业主的自主权利得到启发,如何通过一个民主的决策和科学的方案,使之得到表达和体现,也是现在小区治理的一个重大的难题。”

  果然,记者访问的大多数业主表示,他们更希望政府出台政策规范和整治,免去自己的麻烦。北京的几个业委会主任都表示,以现在业委会的法律地位、规模、人员和执行能力,执行业主对小区内群租的决定,几乎是不可能的。

无论政府选择怎样的方式,不可避免的涉及到业主的物权和居住者的人权。一方面,如何在尊重《物权法》明确业主的建筑物区分所有权基础上来规范群租,考验着政府智慧。另一方面,给城市的外来务工人员提供适合居住的学生公寓、职工之家、白领公寓等廉租住房也应该提上城市规划的日程。

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