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宋晓梧: 深化改革,促进经济发展方式转变

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  • 发布时间:2010-01-18 02:20
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2008年世界经济危机爆发,全球经济格局发生了重大调整,我国的经济发展方式也面临严峻挑战。本次论坛以“危及、挑战、改革”为主题,其主要意义在于,我们不仅要在应对危机带来的短期冲击方面采取积极有效的措施,而且更应关注影响经济社会可持续发展的重大战略问题,特别是应认识到,贯彻党的十七大提出的实现经济发展方式转变的战略目标,关键在于坚定不移地深化改革。

一、必须深刻认识经济发展方式转变的迫切性

实现经济发展方式的转变是党的十七大提出的重大战略,也是我国经济社会可持续发展的重要基础和保障。这一重大战略是基于国内经济社会运行的基本矛盾提出的,在2008年世界性经济危机爆发的影响下,实施这一战略的迫切性更加突出。

1.世界经济危机爆发对我国经济发展提出了挑战。

我国目前的经济发展方式是在改革开放30年中逐步形成的。这一时期和平与发展取代冷战成为世界发展的主题,世界经济基本保持了二战结束之后的持续繁荣,产业结构由发达国家向发展中国家梯次转移大大推进了全球市场化进程,互联网技术迅速推动了经济全球化趋势,世界各经济体的相互依存、相互制约乃至繁荣与衰退的关系更加紧密。在这样的背景下,我国经济通过不断扩大对外开放融入全球经济,克服了经济起飞初期市场狭小和资金短缺的不足,经济高速发展,开始走向全面小康社会,并成为影响世界经济发展的重要经济体。

然而,在我国经济快速发展过程中,经济发展方式也暴露出一定的缺陷。内外需发展不平衡,对外贸易与国内生产总值的比重从改革开放初期的9.7%上升到2007年的66.3%,经济对外部环境的依赖程度过深。实际上,在世界经济危机爆发前,随着我国产品对外市场份额的不断扩大,贸易摩擦与争端也日益频繁,意味着外需市场扩张的临界点即将到来。2008年爆发的世界经济危机是二战以来的最严重危机,不仅持续时间较长,复苏过程缓慢,而且已经并继续伴随着经济格局的重大调整。我们已经明显感受到了这场危机的冲击,尤其是外部需求减少后对经济运行的深刻影响。尽管现在还难以预测,世界经济格局经过这次危机后的调整将以何种方式重新走向繁荣,但对于我国经济而言,继续以外部需求主导增长的道路将面临更严峻的挑战。实现经济发展方式转变不仅对当前我国经济状况具有现实的紧迫性,而且对于迎接世界经济格局调整后可能带来的新挑战具有重大意义。

2.国内经济社会矛盾日益突出。

改革开放以来,我国经济总量和规模迅速增长、扩大,对这一成就深感自豪的同时,我们也必须看到经济社会发展中的结构和关系严重扭曲、失衡。首先,城乡收入差距逐步扩大,以医疗、教育、住房、社会保障为基本内容的公共服务体系不完善,是制约国民收入分配格局调整、扩大居民消费乃至三次产业结构调整、发展的重要因素。其次,政府主导的投资增长成为经济发展支撑力量,市场配置资源的基础作用难以充分发挥,制约了结构调整的进程,甚至加剧了结构扭曲。最后,资源环境压力日益突出,有些观点认为,全球化可以使一国突破资源的瓶颈得到发展,但由此也会带来全球资源价格的暴涨,进而影响国内经济的健康发展。由于这些矛盾的存在,尽管1997年亚洲金融危机爆发时中央就提出扩大内需的长期方针,但从经济增长结构比重看,这一方针并没有得到有效贯彻,内需不足的矛盾依然突出。

上述矛盾是长期发展过程中累积形成的,有的在一定的发展阶段难以避免,但累积到一定程度,就会对经济社会发展构成大的冲击。因此,尽管我们在应对经济短期波动时不得不采用加大政府投资等手段,但同时不应忽视这些基本结构性矛盾的解决,要把应对短期经济波动与解决长期形成的结构性矛盾结合起来。

3.必须充分认识坚持科学发展观的重要性和迫切性。

经济发展方式转变的深刻意义在于,实现经济增长的速度和质量、总量与结构相互匹配和协调。实现经济发展方式的转变,必须改变重速度与规模、轻质量与结构的发展倾向或思路,在当前以及今后较长时期,经济发展的指导思想应该从追求速度和规模扩张方面向科学发展转变。我们在“十一五”规划中曾经提出“以结构调整为主线”的思路,但从实际执行情况看,效果还很不理想,这里有结构调整涉及的矛盾和关系复杂,短期内难以取得突破的原因,更重要的是,体制性惯性和障碍往往导致好的指导思想难以有效贯彻,甚至会与指导思想产生重大偏差和背离。

要改变单纯追求经济增长速度的发展思路,就要认清新形势下这种思路已经难以为继。有位从事实际经济工作多年的老领导提出未来有三个不复存在或三个已经结束,即:大进大出的时代已经结束;企业高盈利和投资高增长的时代已经结束;高耗能、高污染、无序和过度开发的时代已经结束;归根结底,建立在上述前提下的高增长时代已经结束;什么时候不追求高速度了,什么时候经济增长方式才能转变。关于经济增长速度与经济发展方式转变之间的关系,这种观点是深刻的,值得重视。更重要的是,要进一步深化改革,完善社会主义市场经济体制,从体制和机制上消除单纯追求速度的弊端,保证经济发展的质量、速度、结构相互匹配与和谐,才能真正实现经济发展方式转变,落实中央提出的科学发展观。

二、经济发展方式转变必须处理好几个重要关系

经济发展方式是一定经济体制和经济结构的反映。我国从计划经济转向社会主义市场经济,经济体制和经济结构始终处于不断变化和转型过程中。因此,实行经济发展方式转变,必须处理好以下几个主要关系。

1.就业与增长。充分就业是经济增长的前提和合理性的标志,不能带来充分就业的增长不能说是健康的增长。 国家统计局提供的数据表明,上世纪80年代我们的GDP每增长一个百分点可以拉动200多万人就业,这一比例到上世纪90年代下降到了100多万,21世纪以来基本徘徊在100万左右,有时候GDP增加一个百分点,只能拉动80多万人就业。我国的就业弹性由过去大概0.3左右下降到0.1。根据人力资源和社会保障部国际劳工研究所对OECD数据库和各国GDP就业量的计算,2007年欧盟地区总就业弹性是0.78,OECD国家是0.48。世界银行提供的数据表明,一般发展中国家就业弹性平均在0.3-0.4。这说明我们基本上是世界上就业弹性最低的国家,也说明我们目前的这种经济发展方式难以充分带动就业的增加,

就业与经济增长的关联,不仅在于就业与增长正相关,而且与结构状况关联更强。如果经济结构具有较高的就业弹性,即使较低的增长速度,也将带来更多的就业。这一点我们可以从上述就业弹性的国际比较中得到启示。总的说来,我国就业弹性低的根本原因在于结构不合理,包括产业结构和分配结构。从产业结构看,我国从上世纪90年代中期以来,可以大量容纳就业的第三产业产值比重一直停滞在40%左右,就业比重停滞在30%左右。而世界平均水平在1996年就达到了60.7%,其中美、日、欧发达国家在70%以上,发展中国家平均水平在65%。从分配结构看,一国财富用于雇佣劳动力投入越多,增加的就业机会就越多。我国工资总额占GDP的比重从1980年的17%持续下降到2007年的11.32%,这本身就严重影响了就业总量。与工资总额比重大幅下降的同时,行业分配差距却持续扩大,特别是垄断行业收入过高,最高与最低比达到11:1,进一步降低了就业弹性。根据国家发改委分配司编写的中国居民收入分配年度报告(2008年) 中列举的18个行政性垄断性行业工资总额推算,如果把垄断因素造成的1/3过高收入削减下来,节省下来的工资基金至少可以多容纳700万人就业。作为世界第一人口大国,我国必须把就业提到更加重要的位置,尽快扭转就业弹性不断下降的趋势。

2.投资与消费。经济发展是靠投资、出口与消费共同拉动的,但从我国经济增长的三大需求结构看,消费需求比重长期处于较低的水平,21世纪以来下降进一步加快,应该引起高度重视。国家统计局的数据显示,我国最终消费率自1981年的67.1%下降至2007年的48.8%,大大低于70%以上的世界平均水平;居民消费率从2000年的46.4%下降到目前的35%左右。与此同时,我国投资率始终处在较高水平,并且呈持续上升态势。从2003年到2007年已经连续5年在40%以上,大大高于世界平均22-23%的水平。如果2009年实现投资20万亿元,GDP增长8%,则投资占GDP的比重将达到60%以上。

我国的工业化、城市化进程还远没有结束,保持较高的投资率具有一定的合理性,问题在于过高的投资率并非完全基于这种合理性,忽视客观条件,过分追求高增长也是重要原因。我国过高的投资率还与较高的国外需求相关,投资形成的供给有相当部分是由国外需求拉动的。当国外市场需求萎缩或者失去原来的强劲增长势头,如果国内消费需求增长不能扩大,产能过剩就会显现。因此,要保持经济长期可持续发展,我们必须改变过于依赖投资的增长模式,坚持扩大内需的长期方针,扭转需求结构中消费比重持续下降的趋势。

3.资本与劳动。我国资本与劳动的关系是在经济转轨过程中形成的。由于劳动市场发育及其相关制度的完善相对滞后,特别是没有形成有效的资本与劳动的平衡机制,在劳动总供给长期大于总需求的背景下,资本力量过于强大,劳动要素在参与分配过程中并不能真正反映其实际价值。如前些年人们广为关注的农民工工资十几年不动的问题,目前依然存在拖欠农民工工资问题,都在一定程度反映了这方面的现实。我国劳动报酬占GDP的比重1996年为53.4%,2007年为39.7%,10 年累计下降了13.66个百分点,而同期企业盈余份额则持续增加,累计增长了31.29%。这说明,资本收益和劳动报酬比例已经严重失衡,这是我国收入分配差距扩大的根源之一,也是制约居民消费需求增长的重要原因。

一般来说,现代劳动市场中的工资水平不仅要受到劳动力市场供求关系的影响,还要受到劳资双方集体谈判的影响。有人说在我国劳动力几乎“无限”供给的条件下,工资水平相对较低有其部分合理性。问题的另一方面是,我们还没有形成完善和有效的集体谈判机制,特别是工会组织,在民营企业中还没有发挥应有的作用,在国有企业中仍实际作为企业“职能”部门存在。这样,近年在众多重大劳资纠纷或工人群体事件中,几乎看不到工会的积极作用。

4.垄断与竞争。市场经济的本质是各经济主体通过平等、公平的竞争形成资源的合理配置,因此,市场经济国家通常都通过立法对市场垄断进行限制。我国的市场经济是由高度集中的计划经济转型而来,市场机制还不完善,由市场竞争自发作用产生的垄断并非突出现象,对市场发展和竞争具有深刻影响的是行政性垄断。这从进入世界500强排行榜的中国企业可以得到印证。近年来,我国进入世界500强排行榜的企业不断增加,今年已经有43家上榜。这些上榜企业大多是具有“国”字头的行政性垄断企业,其经济实力很大程度上是依靠行政性垄断取得的。这类上榜企业越来越多,一方面反映了我国经济总体规模实力的增强,另一方面也意味着国内市场公平竞争机制存在问题或缺陷。

行政性垄断的本质是基于行政权力而产生的独家或少数企业对市场的垄断。行政性垄断部门凭借对关键资源独自拥有或者是政府赋予的排他性生产某种产品的权利,既享受投资、信贷、税收等方面的政策扶持,又垄断生产要素、经营范围和产品价格,从而获取高额垄断利润。我国行政性垄断的规模之大,范围之广,远远超过一般市场经济体,并且仍然有扩大趋势。在行政性垄断广泛存在的条件下,市场供求关系必然严重扭曲,市场难以有效发挥优化资源配置作用。我国经济结构长期得不到有效改善,与行政性垄断得不到有效抑制是密切相关的。我们无论在讨论中小企业发展、增加就业机会问题,还是讨论收入分配结构调整、扩大内需、增长方式转变乃至产品与服务价格调整等一系列问题,抑制或限制行政性垄断总是一个绕不开的话题。显然,如何有效抑制行政性垄断,已经成为当前我国经济实现持续发展的重大问题。

5.政府与市场。改革开放以来,通过不断向市场分权,扩大市场运行空间,政府直接干预经济活动的范围大大缩减,但就合理界定政府与市场边界而言,还有相当的距离,政府功能的错位、越位和缺位现象依然较为普遍。一是政府行政性资源配置对市场的扭曲。由于政府依然控制着主要的稀缺“要素”资源,市场主体可以通过政府获得低成本的资金和土地,大大降低了投资风险,抬高了收入预期,由此加剧了若干领域“泡沫性”市场需求的扩张。二是一些地方在短期政绩追求冲动下盲目进行项目投资和规模扩张,甚至直接向企业下达经营指标,形成新的“政企不分”。三是地方政府主导经济运行的状况没有明显改观。国家总体规划的预期性目标在地方政府贯彻实施中往往演变为指令性目标,并且在选择取向上基本上是投资规模与增长速度等“硬”指标,忽视结构优化、社会发展等“软”指标。

由于政府与市场边界不清,我们现在的宏观调控不得不大量采用行政手段,并且在相当程度上是中央政府调控地方政府。这种带有行政博弈性质的调控不利于市场机制正常发挥作用。现代市场经济中的政府经济职能,主要是为经济发展提供良好的制度和体制环境,提供市场自身难以提供的公共产品和服务。在经济转型期,政府应根据市场化实际进程,逐步退出不适宜政府直接介入的领域并削减直接“干预”经济的职能。当前特别应当注意,在各国应对经济危机中政府普遍进行了行政性干预,对此要有清醒的认识。既要把短期应对危机的非常措施与经济运行的常态相区别,也要注意非常措施的底线与可能的负面影响。尤其不能以各国这种非常措施为依据,把我们的一些体制性弊端视为优越性,影响改革的深化与市场经济体制的完善。

三、深化改革是实现经济发展方式转变的关键

实现经济发展方式的转变,涉及宏观到微观领域的方方面面,但关键是形成和完善有利于经济发展方式转变的体制和机制,特别是政府职能转变。因为离开一定的体制和机制,任何良好的愿望都难以落到实处,而政府职能转变是现阶段形成和完善整个经济体制及其运行机制的前提和基础。因此,要切实促进经济发展方式转变,调整结构、理顺关系,必须把深化改革放在首位,坚决并扎扎实实推进。当前,应加快落实国务院提出的今年十大改革任务,在此基础上,以政府职能转变为主线,推进一系列重大相关领域的改革。

1.深化收入分配制度改革。

深化收入分配制度改革,形成合理分享经济增长成果的机制,是扩大内需和消费的根本。一是要进一步完善收入分配方面的法律和执行机制,严格执行已有的劳动法律法规,并根据实践逐步完善相关法律,完善劳动仲裁和法律援助机制,为劳动者获得合法收入提供法律保障。二是真正落实劳动者集体谈判的合法权利,提高工会在代表职工利益方面的相对独立性。工会应改变实际上作为企业职能部门的“附属性”地位,改变工会领导人的产生办法,明确在集体谈判中工会与“资方”的平等地位和权利,使工会名副其实地成为维护劳动者利益的组织。三是完善国有企业分红制度,行政性垄断企业基本都是国有企业,国家(实际上是国民)有充分理由享有利润分配权利。目前许多行政性垄断企业已经成为上市公司,而且今后还会有更多的企业上市,应该按照同股同权的原则,规范其利润分配。这部分利润可以用来补充社会保障资金,也可以作为再分配基金用于扩大居民消费。四是建立和完善规范收入分配的基础制度,如收入申报制度、财产登记制度、储蓄实名制等。强化对掌握资源配置权力的政府部门的制度性制约和监督,特别是在投资和市场准入审批、市场监管、公共资产转让领域,建立必要的基本程序和信息披露制度,从源头抑制少数官员利用权力获取非法收入的行为。

2.深化农村土地制度改革。

农村土地制度改革必须保障农地产权所有者合法权益,从体制上规范城市化进程的农地转让、交易和收益分配关系。一是在确保现有土地承包关系“长久不变”的基础上,建立健全土地承包经营权流转市场,发挥土地要素流转在促进农村规模经济发展方面的积极作用。逐步完善农地所有者和使用者基本权利的制度性保障,核心是在处理好农村土地集体所有和个人使用权之间的关系前提下,使农民个体拥有相对清晰、完整的土地产权。二是深化农村土地征用制度改革,确保农民作为土地产权拥有者的合法权益。在严格界定公益性和经营性建设用地前提下,完善公益性征地补偿机制,政府退出商业用地的直接征用环节,商业用地完全按市场规则自由交易,政府只进行规划管理,保障交易秩序,不再参与具体交易。三是以地权改革为基础和契机,完善农村基本公共服务制度,推进城乡一体化发展。鉴于各地在经济发展、经济结构、市场化程度以及资源禀赋等方面的情况千差万别,应允许农地产权具有不同的模式,进行符合实际的探索。近年来,一些地方已经进行了有益尝试,如通过土地入股的方式实现农地直接进入市场交易。对于这些尝试,应深入总结经验,鼓励大胆探索。

3.加快投资体制改革。

国务院在2004年7月已经出台了关于投资体制改革的决定,明确提出了“最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”的改革目标,但改革的实际进展并不明显,关键是相关配套实施细则没有跟上。根据目前国内投资体制的现状,应当在以下方面取得突破。一是应尽快出台《政府投资法》或政府投资条例。政府投资法律规范的核心理念,应该以完善市场经济基础上的公共职能为取向,明确政府投资的公共性质,决策与实施的基本程序和责任追究制度,严格约束政府投资直接介入市场微观领域的行为。二是进一步规范对非政府投资的核准制,防止核准制演变为变相的审批制。目前的核准制对于核准范围与核准原则(标准或依据)已经做出了明确规定,但仍需进一步完善、细化和透明,防止“核准人”因自由裁量权过大导致随意性甚至寻租行为,同时,应明确核准制是一种过渡形式,大幅度缩小行政核准范围直至取消,由完善的法律制度约束,是市场经济投资体制改革的方向。三是对于政府建设性投资的增长占公共支出的比重应有所控制。政府的建设性投资增长不能“透支未来”。如果把未来10年甚至更长时期的基础设施,集中在短期内“一步到位”地完成,不仅会“挤压”市场的正常发展,“挤压”其他政府公共职能,而且会加剧经济波动,扭曲经济结构。

4.继续推进垄断行业改革。

垄断行业改革的核心是扩大市场准入,形成市场主体多元化竞争格局。没有市场准入的扩大,市场资源配置的基础作用就难以充分发挥,结构调整和发展方式转变就会落空。一是要进一步清理部门、行业行政性法规、条例、规章,认真贯彻国务院关于发展非公有制经济的精神,消除市场准入扩大的障碍,着力改善中小企业的生存、发展环境。二是限制和规范行政性垄断企业行为,行政性垄断企业具有不同于一般市场主体的特殊性,必须限制其利用垄断地位攫取超额利润的行为。对于垄断行业价格改革要认清其价格扭曲的根源在于垄断体制,而不是价格本身,价格调整与市场对内开放同行,才能引导资源配置,形成市场机制。在市场不能开放的情况下,不仅价格管制是必要的,而且价格调整也要广泛听取国民意见。三是明确行政性垄断企业的经营范围。目前一些行政性垄断企业经营范围太过宽泛,已经远远超过其取得垄断合法性的范围(诸如战略产业、“命脉”产业之类的划分)。行政性垄断企业不仅广泛渗透到竞争性行业,而且通过所谓并购、重组等手段在加速扩张,甚至兼并了许多民营企业。这是一种利用行政性垄断地位消灭竞争的趋势,与完善市场经济体制的改革目标相背离,也不利于社会经济总体效率的提高。

5.完善基本公共服务体系。

基本公共服务既是重要的利益平衡机制,也是市场运行和经济发展的基础性支撑。完善的基本公共服务体系能够有效地避免“弱势群体”的扩大和需求萎缩,促进人力资源的合理流动。一是要把完善基本公共服务、在经济发展基础上提高社会普遍福利水平作为政府的主要职能,加快推进建设型政府向服务型政府转变。切实贯彻实施十七大提出的以改善民生为重点的社会建设任务,在教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等方面取得突破性进展,“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。”二是加快推进基本公共服务均等化,改变公民因身份、等级的不同在享有基本公共服务上的差异和歧视。坚持公民享有基本公共服务的平等权利原则,形成科学、公平、合理的政府责任分担机制。三是加强基本公共服务财力支持。财政支出应进一步压缩经营性投资,更多地增加包括教育、医疗、社会保障,城市低收入居民住房补贴等社会公共支出;完善和规范转移支付制度,逐步加大一般性转移支付的比重,减少专项拨款比重,确保公共财政资源切实用于公共领域。

6.深化财税体制改革。

深化财税体制改革是建立和完善市场经济条件下公共财政的关键环节,也是实现政府职能转变和经济发展方式转变的重要环节。一是调整和完善促进社会公平的税收制度。如完善个人所得税制,将单一的分类税制改为综合与分类相结合的个人所得税制;完善资源税征收,在开征资源税已经起步的条件下,应逐步改“从量征收”为“从价征收”,促进资源的合理开发与社会共享;探索建立赠与税、财产税、遗产税以及社会保障税等税种,等等。二是加快税费结构的调整,规范征收秩序。目前大量行政性收费与税收并存,掩盖了社会负担过重的实际。其中许多收费具有准税收性质,缺乏有效监控和预算管理,容易造成公共支出结构不合理。应根据实际情况进行削减、合并、转为税收,大规模降低非税收入的比重。三是完善公共财政,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。近期要在不同层级政府的事权与财力匹配方面取得重大突破。今年中央一号文件已经明确提出,推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。财政部也明确提出到2012年底前,将在全国大部分地区推进“省直管县”财政改革。这一改革的推进,对于减少政府层级、降低政府行政成本和社会负担、促进政府职能转变,具有重要意义。应该以此为契机,以政府职能的科学划分和定位为基础,推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题。

通过深化改革促进经济增长方式的转变,对于应对世界经济危机的严重冲击,实现经济社会的长期稳定可持续发展,具有重大意义。在这个问题上,最高决策当局和社会各界,已经形成共识。但是我们也要看到,由于若干重大改革涉及经济社会的深层矛盾,涉及既有利益格局的调整,推进的难度很大。目前,大量改革由于部门意见不统一而久拖不决,甚至难以启动。同时,现有一些制约市场经济发展的法律法规,也限制改革探索的空间。因此,要使改革实实在在地推进,需要进一步强化改革统筹协调机制建设,完善改革的决策和推进机制,加快清理和修订相关法律法规。

我们经济体制改革研究会拥有一大批长期从事体改工作、具有丰富经验的老同志,聚集了一批社会各界有志于改革事业的中青年专家、学者和实际工作者。由于这些同志对改革的历史、现状和未来有着深刻的理解和把握,利益相对超脱,是一支研究推动改革的重要力量。希望研究会系统的同志,继续发扬以往的优良传统,继往开来,在促进改革方面更加充分地发挥社会团体的积极作用。

 



* 作者系中国体改研究会会长。

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