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当前形势与改革座谈会综述

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  • 发布时间:2011-05-03 14:39
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2011年327日中国体改研究会在北京召开当前形势与改革座谈会,会议以“发展转型中的政府与市场”为主题,重点分析了转变发展方式中的体制性障碍,提出了深化改革的思路和一些具体的改革措施。来自科研单位、高等院校的专家学者30多人参加了会议。现将会议主要观点综述如下:

 

一、关于政府与市场的关系

 

加快转变经济发展方式,是“十二五”的主线。当前,人们争议的焦点在于,在这一转变过程中,政府和市场各自应处于什么样的角色?

 

1.政府过多干预经济,阻碍发展方式转变。

 

一些专家认为,当前,政府尤其是地方政府过多干预经济,是对经济增长方式转变最重要的制约。“十二五”期间要加快转变经济发展方式,由各级政府主导的经济发展模式就必须调整,要充分发挥市场配置资源的作用,培育并鼓励企业成为投资和经营的真正主体。

 

以往人们认为,政府主导配置资源能够做到效率优先兼顾公平。对此有专家认为,由于中国是一个关系社会,缺乏必要的法治环境。如果政府过多的介入资源配置,谁离资源配置权越近,得到的资源就会越多,这就会产生通过权力致富的权贵阶层。因此,政府配置资源要做到效率优先兼顾公平的前提条件是,必须要有相应的宪政机制来保证政府权力能够依法行使。

 

还有专家指出,在2008年金融危机以后,各级政府为了保增长加大了政府投资力度,政府主导下的投资一般都投到了国有企业,占70%以上就业的民营企业很少受益,由此造成不同所有制企业之间的不公平竞争,以及收入差距的扩大。

 

2.要明确界定政府与市场各自的边界。

 

有专家认为,我们在经济发展方式转型,从中等收入向高收入发展的过程中,有许多新的问题需要研究,当前有两种倾向值得注意,一是在经济社会发展过程中,有些是政府该做的事政府没有做到,或者是做得不够,比如在社会保障、公共服务等方面。二是在有的方面过分强调政府主导作用,政府干预过多,市场配置资源的基础作用发挥的不够。现在,政府对市场的行政干预已经在广泛的领域成为一种主导性的力量。无论是在经济领域,还是在社会领域,总的趋势是只要出现了问题,就加大政府的行政控制,制定一个要达到的指标,而且列入一把手责任制,然后往下贯彻。这样做显然是与建立完善的市场经济体制的目标相悖的。政府的确负有保证经济活动正常运转的责任,尤其是对通货膨胀和房地产市场过热等现象负有监督和调整的义务。但是这不等于说政府只有通过行政手段直接进行干预这一种选择。例如,在房价问题上,政府可以通过征收交易税、房地产税以及提高利率的方式来增加房地产投机的成本,从而防止房价过快上涨。事实上,过多依靠行政手段直接进行干预常常是一种成本最高的选择,而这些成本最终还是由老百姓支付。

 

有专家提出,只要政府做不好的事,都应该留给市场去做,权力和资本应该分开,政府手里不能掌握过多的经济资源。主要原因是资本和权力结合会形成制度性的贪污腐败,政府参与太多的经济活动,带来的道德风险远比由市场去做更为严重。

 

还有专家提出,必须明确,政府的基本职能是提供公共产品,提供良好的制度环境,保证宏观经济的稳定,为企业营造好的市场环境,保护公平竞争。政府不该垄断市场和与民争利。

 

3.要防止权力介入市场牟取利益。

 

有专家提出,我们假定市场更有效率,应该是指竞争的市场,而不是垄断的市场。在竞争性领域,搞政府垄断或者国有企业垄断,既妨碍公平也妨碍效率。对于一些开发稀缺资源的领域或者具有天然垄断性质的领域,我们也不能简单地说市场化或私有化就可以解决问题。这些部门,如果由于其先天条件,不可能实行完全竞争,不可能靠市场竞争提高效率和合理分配收入,那么就需要有一套制度来解决这些问题。要有合理的规则,要在阳光下运作。现在的问题是由于制度缺失,导致资本和权力勾结,通过权力寻租,掠夺社会资本,掠夺公共财富。还有一些不需要垄断、可以实行市场竞争的部门,却形成了行政性垄断,用政府权力制造不公平的竞争条件,限制竞争。

 

二、关于国有企业、土地和房地产方面政府与市场的关系

 

1.国有企业应当从营利领域退出。

 

与会专家普遍认为,国有企业的存在应当有较为明确的边界,其适合于市场机制不能得到充分发挥的公共品和准公共品的提供。尤其当政府成为唯一买家或者生产过程需要严格控制的产品,应当由国有企业提供,其他产品则由民营经济提供。国有企业是不同于政府和一般企业的公共机构。国有企业不应以营利为目标,应以实现社会公益为目标。

 

对于有人认为,当前国有企业发展的非常好,正在做大做强,而且国有企业的崛起是中国模式的一个特征,有专家认为,国有企业的真实绩效并非如此。国有企业存在名义绩效与真实绩效之间的反差。在不公平竞争情况下,国有企业将本应作为土地和资源等要素收入部分转化为利润,既夸大了企业的绩效,又损害了全国人民作为要素共同所有者的合法权益。如果对账面利润中应缴纳的资源租与地租、低估的融资成本、政府补贴和行政性垄断利润扣除,以及对企业成本的还原,国有企业的真实绩效要远远低于市场的平均水平,这些年平均净资产收益率甚至是负的。国有企业不仅具有相对的低效性,而且更为关键的是,国有资本在营利性领域的继续存在,已对我国经济发展的动力 竞争的充分性与公平性以及社会正义构成严重的威胁和损害。

 

因此应当进一步深化国有企业的改革。从近期来看,国有企业的改革应当围绕打破国有企业的行政垄断,取消国有企业无偿或低价占有和耗费国有资源的特权,规范国有企业的行为等重要方面而设计。国有企业的终极改革目标是将国有企业变为非营利性公法企业,建立国有资产的治理架构。最关键是国有企业要从所有营利领域退出,设立国有企业应该是特定的事情,介于公共物品和私人物品之间,应该在市场做不好,私企做不好,以政府的形式做也不太恰当的地方设立国有企业,而且国有企业的设立要经过立法机关的同意,不能由行政部门随意设立。

 

2.改革土地制度,缓解社会矛盾。

 

有专家认为,地方政府追求GDP高增长和土地财政,也是无奈之举。这始于1994年的分税制,中央政府通过分税制改革拿走了财政的很大一块,尤其是增值税的3/4,但财政责任却没有变化,因此地方政府面临很大的财政压力。地方政府一般通过两种方式解决财政窘迫问题,一是以各种优惠条件招商引资,扩大税基;二是卖地取得收入。这就带来各地区间恶性竞争,环境污染严重和一系列的土地问题。这种发展方式显然是不可持续的。因此要改革财税体制和土地制度。

 

有专家认为,现在开始土地制度改革阻力较小,一是因为现在房价太高,不改革土地制度,不放开集体建设用地入市,房价就不可能真正降下来。二是土地问题已经带来大量的群体事件,已经严重威胁到社会稳定。只有加速改革,才能够在压缩房地产泡沫的同时,促进经济增长,也才能够缓解现有的土地制度尤其是征地制度带来的大量社会矛盾。

 

有专家建议,土地制度改革要从征地、拆迁体制入手,除了公益性用地以外,工业、商业、住宅业用地,都应该由土地所有者农民和农民集体与用地者直接进行价格谈判,这是全世界都通行的规则,也是我国未来土地制度改革必须建立的准则。只有这样,工业用地才不会像现在这样被地方政府以零地价、负地价出让,只要工业用地出让的价格反映了土地稀缺性和农民财产权益,目前各地继续大建开发区这样一种不可持续的模式就会在相当程度上被遏制。要给农民自己开发住宅用地的权利。在强化规划效力的基础上,只要符合规划,农民可以自己开发,也可以和开发商合作开发,甚至可以农民直接出让土地给开发商开发。政府只要制定规划,然后对这种开发和交易征税就可以了。

 

还有专家提出,应当明确,城市建设和工业化占用土地,如果是公益性的可以征收,非公益性的就不能征收,逐步缩小政府征地的范围,鼓励农村集体建设用地进入市场,要做到集体建设用地和国有建设用地同权同价。

 

3.只靠行政手段,解决不了住房问题。

 

对于当前政府出台的一系列调控房地产价格的措施,有专家认为,现在以强硬的手段打压房价,短期内房价可能下降,但是这种行政手段不可能长期维持下去,即使能够维持下去,也不可能从根本上解决广大群众的住房问题。政府应该把主要精力放在建廉租房上,以解决低收入群体的住房问题。

 

但是,也有专家认为,在房价已经高到大部分中低收入者买不起房的情况下,城市人口的大部分都只能排队等候保障房,这样的供求结构不发生根本改变,仅仅靠政府增加保障房的供给来解决住房问题是不现实的。

 

对此,有专家提出,保障性廉租住房也可以由市场提供。目前市场事实上提供了大量廉租房:一是城中村,二是“小产权”房。但是市场提供的廉租房都得不到政府的承认,不具合法性。政府要改造城中村,要拆掉“小产权”房。这就形成一种矛盾的现象:一方面政府要增加保障性住房的供给,另一方面却又限制市场供给廉租房。尽管政府承诺今年要建1000万套保障房,结果可能是中央请客,地方买单。而由于地方财政的原因,地方政府原来是从房地产上获得收入,现在要让他拿出钱来建保障房,这是南辕北辙的事,很难落实。而由市场提供廉租房,政府负责规划,是解决低收入群体住房问题的一条重要途径。

 

有专家指出,不允许农民建小产权房实际上是对集体所有制的歧视,小产权房之所以产生就是农民不想让自己的土地红利被政府和开发商拿走。农民自己开发,房价就降下来了。

 

三、关于公共服务与社会管理方面政府与市场的关系

 

1.要防止行政权力与市场相结合,形成最坏的制度组合。

 

有专家认为,医改中最困难的是公立医院的改革。公立医院改革的思路是去行政化。但是目前从公立医院与政府的关系上看,公立医院并不是真正的独立法人,也没有建立起完善的法人治理结构。而且从数量上看,公立医院在整个医疗机构中占主导地位。当前的主要问题是,在缺乏市场竞争主体和政府与公立医院的关系没有厘清的情况下,公立医疗机构却实际上走向了市场,因此带来看病难、看病贵和服务质量差等一系列问题。这种行政权力与市场相结合的医疗体制,是一种最坏的体制组合。下一步公立医院的改革,涉及政府和医院的关系,要做到“政事分开、管办分开”。政事分开,就是公立医院作为事业单位和行政单位分开,卫生行政部门成为全行业的监管者。管办分开就是医疗机构和行政部门脱离上下级行政关系,彻底打破公立医院所处的行政等级体制,赋予公立医院真正的独立法人地位,建立起完善的法人治理结构。同时,要强化政府的监管职能,防止出现将行政管理与监管混为一谈,而造成监管失灵的问题。

 

2.应该让真正的教育家办学。

 

与会者普遍认为,目前,我国高等教育的发展主要表现在数量上的扩张,但人才培养质量下滑等问题越来越突出。高等教育不仅满足不了社会的需要,培养不出世界一流的大师,更严重的是,高等教育已经开始拖累中国社会经济的发展。因此,高教要改革,不改革就没有希望。

 

有专家提出,大学应该去行政化,也就是让高校系统从国家的行政系统中脱离出来。在我国,由于大学行政化,大学校长首先是行政官员,而不一定是教育家,高校的高级管理人员与行政体系接轨。这种制度淘汰了真正的领导人才和管理人才。但是,也有专家指出,教育去行政化不只是教育系统内部的问题,而是整个国家行政管理的问题。教育去行政化改革要与整个体制改革相协调,才能取得成效。

 

还有专家提出,要赋予高校自主办学的权力。自主办学能不能办好,还要看自主办学的权力掌握在谁的手中。如果高校管理者还是通过行政任命的,不懂得教学规律,有了自主权也办不好学校。高校自主办学的权力应该掌握在懂得教育内在规律的人手中,也就是温家宝总理多次讲的教育家办学,只有实现了这个目标,教育质量才有可能提高。我们现在缺的是真正的教育家。

 

也有专家认为,现在公办教育最大的一个问题是效率低下,浪费了大量钱财,因此政府要转变管理学校的方式,变直接管理为间接管理。政府的职责是制定政策,安排资金,推广经验,监督检查。同时,要大力发展民办教育,

 

3.社会管理改革的重要内容是社会组织多元化。

 

有专家认为,改革开放30多年,我国在经济建设上基本上有了一个稳定的思路,就是社会主义市场经济。相比较而言,我们的社会管理还比较滞后。当前社会矛盾频发,群体性事件增多。但是,我们的基层管理基本上是以“堵”为主,这往往会激化矛盾。虽然事件最终能控制住,但是成本很高,危机还是潜伏着。

 

有专家分析,当前,在处理社会问题上有两种不同的思路:一种是培育“公民社会”的思路。这种思路认为,一个社会是由三个支柱构成的,一是政府,二是市场,三是公民社会。三者相互平衡的社会才是合理的。另一种思路认为,政府要处在主导的位置上,不要使公民社会自发性太强,公民社会发展了,社会容易失控。按照这种观点,社会管理者责任重大,要通过严格管理、严格控制,实现社会秩序。这两种不同思路涉及到对未来社会建设、社会管理的不同构想。

 

有专家指出,政府是社会管理非常重要的主体之一,但是老百姓也不仅仅是被管理者,如果社会建设仅仅依靠政府,老百姓只是被动的被管理者,这个社会永远不可能被管理好,因为这样的社会是一个缺乏活力的社会。

 

因此,社会管理改革的目标是适应社会主义市场经济发展的要求,培育多元市场主体,并建立社会组织之间的自协调与自律机制。同时,我们也要认识到,社会自组织的发育需要时间,需要有意识的培育,这也有赖于全体公民素质的提高。对于社会组织的发育及其社会活力的发挥我们要为之创造条件,而不要对之过度恐惧。

 

四、加强改革的“顶层设计”至关重要

 

中国经过30多年的改革开放,在经济上取得了巨大的成就,同时也积累了许多问题。解决当前的问题的关键在于全面推进改革,消除经济发展方式转变的体制性障碍。但是近几年来我国的改革出现放缓甚至停滞的现象。

 

有专家分析,当前,改革停滞的主要原因是缺乏改革的动力。我国的经济总量不断增大,不改革,修修补补,日子也能过得去,即使爆发全球金融危机,中国也是“风景这边独好”,经济高速增长,已经成为世界第二大经济体。在经济形势好的情况下,改革的压力似乎不大。同时,改革就要触动既得利益,必然会遭到利益集团的抵制,而希望深化改革的人则往往没有权力和能力推动改革。因此,在权力层面缺乏深化改革的动力,是深化改革最大的难点。

 

也有专家认为,一些部门打着改革的旗号扩张权力,既得利益膨胀,已经不是个别现象,改革存在碎片化的现象。这种改革变形、改革碎片化现象,损害了改革的权威,使某些改革喊了多年,难以推动,或者流于形式。在这个特定背景下,加强改革的“顶层设计”至关重要。

 

 

(胡玉平 执笔)

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