中国改革杂志
余琴 中国改革杂志记者
我国公共品的提供长期严重
向城市倾斜，基本公共服务的严重缺失已经成为影响农村发展和农民收入水平提高的桎梏。国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题经调研得出结论：缩小城乡和地区之间的公共服务差距，实现基本公共服务均等化，不仅要重新调整国民收入分配格局和财政支出结构，并且需要财政体制改革、各级政府职责划分和政府机构改革等的政策配套。
农民为什么那么苦
课题组调查显示，当前农村公共基础设施和公共服务的现实是：在大部分农村，水利设施、道路、饮水、电网等农村基础设施陈旧、缺乏资金的问题严峻。农村社会事业滞后，就学难题没有从根本上解决，公共卫生和防疫保健体系不健全，医疗卫生技术力量短缺，基本医疗得不到保证，文化建设落后，养老保险处于空白状态。
我国农村公共服务供给严重不足，与我国长期实行城乡分割的二元经济体制、公共品供给偏向城市、公共财政在农村长期缺位有直接关系。
长期以来，国家财政资源配置严重偏向城市，农村公共品投入没有稳定渠道。近年来，政府对农业的支持总量仍处于低水平状态。而且中央财政用于农业的支出占财政总支出的比重不断下降：“八五”为9。75%，“九五”为9。29%，而2001～2005年为8%左右。
1994年财税体制改革以来，财政资源在各级政府之间分配明显不合理。中央和省上收了财权，但是事权全部落到了基层政府，县级财政出现了非常紧张的局面。县乡收支矛盾突出，直接导致了无力提供农村最基本的公共服务。
国务院发展研究中心课题组2006年对17个省（市、区）、20个地级市、57个县（市）、166个乡镇、2749个村庄的调查表明，多数村庄集体经济收入微薄，集体收入低于5万元的村占一半，根本没有公共服务的提供能力。
在落后地区贵州安顺，农村基础设施非常薄弱。安顺市紫云自治县，38%的自然村未通公路。由于全县属于岩溶地貌，溶蚀程度严重，地面渗透强而地下水埋藏深，造成地面干旱缺水严重，不仅极大制约了农业生产，而且全县仍有16万人存在饮水困难。很多水利设施年久失修，防御水旱灾害能力已经明显不足。根据对全市168个行政村的调查：41个村饮水困难；78个村存在饮水安全问题；113个村没有集中供水管道；只有不到10%的农户拥有沼气；只有10个村庄有图书室。
在中部城市湖南娄底市，仅公共设施中的中、小型水库建设就需要15亿元，90%的村无农村公共活动设施，剩余10%的设施陈旧破烂。
即使是在沿海开放的南通海安县，全县亟需清淤的河道近600条，需要资金亿元以上。全县750公里圩堤，有150公里需要加固，有308座圩口闸、226座排涝泵需要更新。此外，全县4663座排涝车口，60%以上老化已达报废极限。全县需要修建的农村四级公路超过800公里，需要资金1亿元以上。
同样的愿望，不同的政策需求
改善农村公共服务，是推进新农村建设的重要内容。在各地建设新农村的过程中，发达地区和欠发达地区有着共同的愿望，却有不同的实践，和不同的政策需求。
陕西铜川市是一个传统的资源城市和工业城市，农业和农村经济在铜川比重较小，但是农村人口却占到了全市人口的一半。针对当地经济社会发展的现状和特点，铜川市提出“稳粮、优果、兴牧、增药”的发展思路，引导广大农民调整农业产业结构，培育农业生产的主导产业，形成了果、牧、药、菜四大特色产业。在加强基础设施方面，铜川重点加强农民最急需的生活设施建设，加快农村饮水安全工程建设。建立起政府扶助、面向市场的农村职业技术培训机制，实现走出去的劳动力有较强的务工技能、留下来的劳动力能掌握先进农业技术的目标。2005年完成了10万人次的培训任务。
但是，作为传统的资源型城市，二三产业不发达，农业仍然是农民增收的主要来源。尽管国家免征了农业税和农林特产税，但是农产品价格偏低，农业生产资料价格涨幅过大，广大农民由于政策减负带来的增收，都被抵消。2005年铜川农民人均纯收入2010元，低于全国平均水平1200多元。农民收入低、增长缓慢，使农村各项事业发展都困难重重。欠发达地区财政能力有限，是典型的“吃财政饭”，新农村建设没有有力的财政支撑。因此，对城乡农村基本服务均等化，他们希望加大中央政府在新农村建设方面的财政投入力度。不仅要增加对农业和农村的投入，更要有向中西部地区重点倾斜的制度安排，保证中西部农民能享受到基本的公共服务。
有的县政府反映，“低保”，地方财政要“兜底”；基金会欠债，地方财政要“兜底”；“普九”欠款，地方财政要背债。县委书记和县长是“芝麻大的官、巴掌大的权、天大的责任”。 明确县级政府的财权和事权，合理划分税收收入范围，适量调整增值税和消费税的增量返还比例，成为基层政府增加农村公共服务供给最大的要求。
与欠发达地区相比，发达地区农村的要求已经涉及到农村土地流转制度、公共财政制度等方面。
上海金山区是上海市郊的重要农业大区。金山区农村公共服务较为完善，二三产业发达，农村劳动力转移率高，同时农村土地流转率高。在推进现代农业、改善农村环境、提高农民生活质量和探索农村新型社会保障制度上已经积累了相当经验。但是和城市市民相比，农民由于住房缺乏完整的产权保护，难以享受城市化过程中住房升值的收益，因此也无法形成财富积累。放宽农村集体土地流动政策，通过转让、出租闲置场地、房屋等集体资产增加村级可支配收入，形成农民财富积累机制，已成呼声。
江苏省南通市，作为首批对外开放的14个沿海城市之一，在加快农业产业化、特色化和农产品基地建设方面进步很大。但是南通的问题在于促进农村发展多元化投入机制不完善。南通市从2006年开始设立新农村建设专项资金，但是资金的分配和使用决策权分散在各个部门，县（市）很难根据本地实际情况自主安排资金使用。新农村建设过程中缺乏激励农民以主体身份参与建设的动力机制。
缩小公共服务城乡差距的政策选择
课题组提出，缩小城乡和地区之间的公共服务差距，实现基本公共服务均等化不仅要调整国民收入分配格局和财政支出结构，并且需要财政体制改革、各级政府职责划分和政府机构改革等的政策配套。
明确各级政府的职责，建立投入保障机制。一是切实加大财政对新农村建设的支持力度。近年来，国家财政收入幅度较大，财政用于支持“三农”的投入增长也比较快，但新增财力用于支持“三农”的比重仍偏低。二是完善国家支农法律法规体系。目前，有关法律法规对农业投入的规定比较笼统，对各级政府财权和事权的划分、资金用途没有明确规定。农业预算支出被挤占的现象比较严重。要制定更有约束力、可操作的法律条例和细则，保证支持农业的政策措施落到实处。三是合理界定各级政府的责任。应该根据基础设施的层次性和收益范围，界定各级政府的责任。属于全国性的农村公共服务，应该由中央财政提供；地方性和区域性的农村公共服务由地方政府提供，中央或者其他地方提供协助（财政转移支付）。地方政府因为财力限制，无法提供的，由中央政府给予一定的转移支付支持。
优先搞好农民最迫切需要的农村公共服务。一是加强农村中小型基础设施建设。应大幅度增加对与农民生产生活直接相关的农村道路、水利、能源等中小型基础设施建设。二是保证城乡义务教育均衡发展。完善相关政策，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。三是加强农村公共卫生服务，提高农民医疗保障水平。应该以乡镇卫生院（中心卫生院）为主要平台，逐步建立起以镇（乡、街道）卫生院为枢纽的农村社区卫生服务体系，逐步完善集预防、保健、健康教育、医疗、康复和计划生育技术为一体的服务功能。同时加强中心卫生院建设，协助县（市）级卫生机构开展对一般乡镇卫生院的技术指导工作。有条件的地方，可以促使乡镇卫生院向社区服务中心转型。对经济发达地区，应在提高各级财政负担的同时，提高农民个人自负比例。应该鼓励各地在经济实力允许和农民自愿的情况下，提高筹资标准。四是加快建立社会安全网，保护农村弱势群体的利益。目前的重点是：建立完善农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农民基本养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度。
推进乡镇机构改革，建立精干高效的农村行政管理体制。一是界定乡镇职能，确立职责定位。乡镇政府不仅要依法进行职能的定位，而且具体的工作重点也要从直接从事经济活动，逐步转变到政策引导、营造环境上来。改革的目的是加强公共服务职能，决不能借改革之名，强化对市场的干预，弱化公共服务。二是乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变。实行政事分开，将公益性服务和经营性服务分开。在改革中，可以考虑将某些站所转制成为农村中介组织或者公益性服务机构。同时允许地方打破乡镇区划限制，分区域设立综合服务中心，整合技术力量实现农业技术和农村服务的规模效益。
完善县乡镇财政管理体制。一是积极推行省以下财政管理体制改革试点。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。强化乡镇财政的预算约束，做到乡镇财政资金所有权、使用权、管理权、核算权相分离，由县财政直接管理乡镇财政资金。二是建立规范的转移支付制度，加大对基层政权的转移支付。首先，进一步加大对地方的财力性转移支付力度，清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付比重，增加基层财政的可支配权。第二，完善转移支付的方式。通过调整税收返还的方式和力度，简化转移支付形式，将专项上解部分归入税收返还，以此增加对财力薄弱地区的税收增量返还。第三，合理分配转移支付的使用方向。按照事权归属整顿现行专项拨款的使用方向，优化专项拨款的结构，将节省的资金投入到县以及县以下的地区的义务教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务方面。第四，建立缓解县乡财政困难的激励约束机制。合理划分省、市、县、乡四级财政收入、完善县乡财政收入体系。