国办36号文件能否实施的关键是行政机关
——学习国办《若干意见》心得之七
国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办[2007]36号）（以下简称《若干意见》）下发以来，社会各界在普遍称好的同时，也出现了不少担心。其中最有代表性的议论是对各级各部门行政机关对《若干意见》的态度的评论。为什么提“各级各部门”，因为几乎所有的行政机关都下属有行业协会。我们认为此文件下发后，仅是行业协会商会（以下统称：行业协会）激动万分不行，行政机关反应不大不热烈不积极，再好的文件也是中看不中用。此话决非危言耸听。
我国的市场经济的原动力是“政府主导型”的市场经济。虽然不排除在体制改革深入进行到一定程度，会发生“政府主导型”和“市场主导型”混合而共同推进国家经济体制的可能，但在自1992年党中央确定执行社会主义市场经济方向的一段较长的历史时期内，政府对市场经济体制如何推进和发展，肯定还将发生重要甚至主要的指引作用，则是无可置疑的前提。因此，没有政府及行政机关的主动而积极的推动，《若干意见》的实施单靠行业协会自己一方的努力是困难的。
随着国办《若干意见》的发表，全社会对行业协会和行业商会（以下统称：行业协会）是出于经济全球化的逼迫，是出于市场经济新体制发展的需求，是出于时代前进的必然，是源自于广大企业做强做大做稳做长做得更科学化的愿望这一点，逐渐有了比较明确的认识。但由于这种认识的非理论性——即一般只能从现象上认识行业协会，而未能从社会体制改革的重大理论层面上认识行业协会，由于这种认识的零散性——即一般只能就某个或者某些行业协会的个案认识行业协会在经济建设中的作用，而未能从行业协会对经济体制建设的群体效应方面认识行业协会，由于这种认识的片面性——即一般习惯于从行业协会的角度考虑问题、而不能同时从政府及行政机关自身的认识缺陷进行批判和变革，所以就造成了在部分行政机关及负责工作人员那里理论与实践之间的巨大差距。这种差距致使指责行业协会的不足多，对政府和行政机关的工作不到位、认识不正确等问题缺乏全面的估价。
之所以《若干意见》的实施关键在行政机关，还因为虽然社会主义市场经济所引发的各种改革已经进行了近三十年，但从宏观层面上看，我国的市场资源主要由行政机关所控制所掌握的局面基本没有若大的改变。如有的国务院部门的主要领导还在要求司局长们研究“如何控制资源”的课题就是一例。这种现实中屡屡发生的现象，证明连党的十四大提出要“逐步减少政府控制资源的程度”的任务如何正确理解尚存一定问题，更甭提十五大、十六大所提出的各项重要工作的落实了！鉴于我国大部分行业协会成立初衷一般为安置政府机构改革所分流的冗员，因此，目前绝大多数行业协会所能控制的社会资源、经济资源和信用资源等根本无法与政府及行政机关相毗，相当多的情况下不得不仰仗政府及行政机关的鼻息而生存。《若干意见》对我国的行业协会的改革与发展是一个政策方面的助推器，由于同时没有涉及或者虽然涉及但没有明确政府及行政机关至今掌握在手中的那些不该由其掌握和控制的资源怎样转移给行业协会的问题，所以，该《若干意见》的实施的主导一方只能由政府及行政机关来承担，则是顺理成章的结论。
和做任何一件事情一样，经济建设需要成本，国家发展需要成本，同样，行业协会按照《若干意见》的要求进行改革更需要成本。但从目前的情况看，行业协会的改革发展成本尚不落实。包括按照《若干意见》的要求尽快与政府及行政机关彻底分署办公的分离成本；包括行业协会呈接行政机关的要求，通过政府采购的程序，完成政府及行政机关由于经济体制改革已经不能再承担的工作的那部分成本；包括根据《若干意见》的部署，在全社会开展以建设和发展行业协会为其重点的社会体制改革的宣传教育成本；包括由于行业协会大量吸纳行政机关分流人员、招收社会有志于非正式制度建设事业的专门人才而必须付出的社会保障成本。总之，只有适当的成本作坚强而有力的后盾，我国经济体制改革、社会体制改革才能顺利进行。但现在广大行业协会几无这种改革成本，这与政府及行政机关无论其行政行为妥当与否，均可自如地享用国家财政的支持即成本的状态根本无法比拟。《若干意见》的精神与规定已经得到各行各业的行业协会的赞同认可，但“巧妇难做无米之炊”，如果该《若干意见》的改革规划不能得到成本的支持，那将使该项下的改革成为一句空话。当然，这种成本可以体现为两个方面，一是资金的拨付；二是更加符合改革总体要求的新的政策包括法律行政法规的制订与颁发。而无论哪一种给付方式，甚至两种方式并举，显然政府及行政机关都是矛盾的主要方面。
以《消费者权益保护法》和《合同法》等法律为例，我国立法指导思想的一个重大变革就是努力使每一部法律尽量向其指向的调整对象中弱势的一方倾斜。我国的行业协会至今仍处于社会与市场的弱势地位，特别是处于不受政府及行政机关的大部分工作人员思想待见的弱势一隅。因此，国务院办公厅36号文件能否实施、能否真正实施的关键，应当首先是政府及行政机关的感情和态度有所倾斜。在积极认真地做好行业协会自身改革与治理的同时，广大行业协会在拭目以待！
2007年8月7日