中国经济体制改革研究会(新版)

中国改革的历史抉择
鲁利玲

当前关于中国改革道路的大辩论，是改革现阶段社会生活中各种冲突的必然表现。但与以往不同的是，这场思想大交锋、大碰撞，不是出自官方的“指令”与“部署”，而是一种民间的、自发的、淤积已久的总爆发。应该说，这是社会进步的表现。自1949年以来，中国的社会成员头一次自主地通过这样的平台声张自己的利益诉求；同时，这也使我们获得了一次难得的历史机遇，迫使我们必须正视一些绕不过去、且迟早要解决的深层次体制问题。制度选择原本就应该是制度享用者自己的事情。通过辩论，讲事实，摆道理，百家争鸣，去伪存真，形成共识，以使中国走好，这应是参与辩论各方的共同底线。

一、问题的提出：渐进式改革的代价

众所周知，与前苏东国家从政治架构、经济体制、社会结构、意识形态、生活方式等一揽子激进改革不同的是，中国选择了一条针对经济体制的渐进式改革道路，并由此创造了令世界瞩目的中国经验：通过“行政性分权”，将原来高度集中的计划配置资源的权力向地方政府、经济组织和个人转移，塑造了多元化的经济利益主体，形成了拆除传统体制的合力，从而加速了传统体制分崩离析的进程；通过以“价格双轨制”为典型特征的“双轨制”改革，在保证计划体制内的经济连续运转的情况下，为不同利益主体提供了得以成长的市场环境，进而使市场经济的运行机制逐步在经济活动中占居主导地位，实现了新旧体制的艰难跨越；通过“增量改革”方式，在传统体制之外培育起新体制成长的微观基础，以市场为依托的组织最大化行为，形成了制度创新的巨大动力，不断突破传统体制的束缚，最终为建立市场经济新体制奠定了极为有利的制度基础。[1]正是这样一条渐进式的改革道路，在政治基本稳定、经济持续高速增长的同时，顺利地推进了经济体制的转轨与社会结构的转型，使中国在短短20多年的时间里发生了翻天覆地的深刻变化。

然而，渐进式改革在演绎“中国经验”的同时，也为改革攻坚阶段造就了“危如累卵”的态势。长期以来，改革中所面临的一些深层次的问题被回避、被绕过、被搁置，得不到有效解决，统统集中到了目前的阶段。

应该说，之所以形成这样的局面，是由中国特殊的国情所决定。我国的改革不是在执政党顷刻瓦解、国家政权更迭之际酝酿发动的，而是在保持国体、政体不变的前提下，由执政党主动做出的选择。这与前苏东转轨国家具有本质区别。对于前苏东国家新的执政者来说，只有将传统体制“推到了重来”，才能确立起自身的合法性；而在我国，倘若在改革之初就明确提出要彻底否定计划经济体制，创建市场经济新体制，就立即引出了改革的“合法性”问题。改革的“合法性”缘于传统体制长期合法的现实。在很多人的观念中，甚至在国家的《宪法》中，许多重大问题，诸如马克思主义在意识形态中的绝对权威，党的一元化领导、政府配置资源的权力、国有经济的主导地位等等，几乎是社会主义的“神圣天条”，若想对其重新认识、哪怕是稍有一点偏离，就会引起极大的社会恐慌和思想混乱。小平同志健在时，可以用一句“不争论”绕过这些问题，从而为改革赢得时间，但问题始终存在。从一定角度看，后邓小平时代出现的社会矛盾日益突显，贫富差距日益扩大，弱势群体逐渐边缘化，官员腐败愈演愈烈，群体性暴力冲突此起彼伏……在很大程度上，是渐进式改革中一些问题久拖不决而必然要付出的代价。

这里特别需要指出的是，这里讲“渐进式改革的代价”，既不是想否定以往的“渐进式改革”，如果历史退回到1978年，改革恐怕还是要以渐进的方式推进；也不意味着“代价”就是合理的和应该的，人们必须容忍和承受；而旨在说明，上述深层次问题已经到了刻不容缓的阶段，再拖延下去，代价将会更大，不仅会引发更大的社会冲突，而且会危及到共产党的执政基础。这是一个非常紧迫的现实问题，需要人们以极大的勇气和智慧做出历史的抉择。

二、问题的辨析：“改革”背后的利益绞逐

仔细观察，当前对中国改革提出的质疑，主要涉及两个层次。其一是对改革的基本方向提出了质疑。确有极少数人从僵化的意识形态出发，无视改革开放给中国带来的巨大进步，认为中国的市场化改革是一场“政治阴谋”，改革受到西方谍报机构“和平演变”的操控，是在搞“资本主义复辟”，他们主张退回到计划经济集权统治的年代。其二是对改革的具体措施提出质疑。有相当一部分普通百姓的切身利益受到损害，失去了稳定的工作，同时面临着家人看病、子女上学、住房改善等现实生活压力，因此对“改革”极为不满。本来，前一种质疑几近荒唐，不屑置辩；但值得注意的是，前一种质疑往往以弱势群体代言人自居，拿改革中出现的问题说事，致使普通百姓误以为，当前出现的问题都是市场化改革惹的祸，是出于主流经济学家的误导。人们暂时忘却了过去年代的生活贫瘠、物资短缺、思想窒息、阶级争斗，甚至妻离子散、家破人亡，只想寻求一种低水平的稳定和保障，于是开始怀念逝去的毛泽东时代。当这两种质疑融为一体时，社会舆论就呈现出非常复杂的局面。对此，我们必须针对人们质疑最多的领域进行认真辨析，这将有助于把握现有体制中存在的深层次问题。

首先来看医疗改革。我国的医药卫生体制改革是在2000年提上日程的。当时改革的总体思路是，明确我国卫生事业是政府实行的一定福利政策的社会公益事业；举办医疗机构要以国家、集体为主，其他社会力量和个人为补充；国家要保证对公立医疗机构的投入，公立医疗机构不能搞“一院两制”等等。[2]应该说，这样的改革思路没有什么问题。然而，在现实中，我国大约有95%的医疗资源仍掌握在政府手里，而各级政府的财政预算捉襟见肘，几近吃饭财政，根本无力负担如此庞大的公立医疗机构。在此情况下，医院只能通过提高药费、治疗费来弥补财政补贴的缺口，否则医院的运转就难以为继。这样做的逻辑后果是，由于国家保证的投入不能如实到位，医院要维持运转，便通过种种方式从百姓的口袋里拿钱。显然，这不是什么市场化改革，而是公立医疗机构凭借其垄断地位对普通百姓的强制性剥夺。

第二是所谓的“教育改革”。时至今日，我国一直把教育作为一项公益性事业，政府完全沿用计划经济的手段来办教育。诸如招生数额、收费标准、专业设置、教材制定、文凭发放等等，政府主管部门均实行了全面的管制。与这种权力相对应的责任是，政府应责无旁贷地对教育实行补贴。但政府的教育经费投入不足，是长期得不到解决的现实问题。在此情况下，实施所谓的教育收费“改革”，让百姓付费，就成为各类学校弥补财政投入不足、提高教师待遇、改善教学环境的必然选择。与医改的问题相类似，仍然是政府掌管的教育资源过于庞大，无力维持，为弥补财政投入不足，听任公立教育机构以各种名目向普通百姓收取费用。问题还是出在垄断上。

第三是住房改革。我国的住房制度改革起步于1998年。当时的基本思路是，对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定社会保障的经济适用房，对最低收入者供应含有较多住房社会保障的廉租房。[3]应该说，这也是一种兼顾全体社会成员利益的方案。然而在现实中，商品房价格不断上涨，经济适用房严重超标，廉租房因资金与房源不足而无法满足现实需要，致使普通百姓无力购房，无处租房。导致这一现象的原因与地价有关。根据现行法律，政府垄断了土地的一级市场。大量的城市政府为了积累城市建设资金，把批地当作了政府“第二财政”，极力摄取土地的增值收益，由此抬高了土地的出让价格；而房地产商为了消化土地成本，追逐高额利润，势必在提高房价、建造超标准的大户型住宅上做足文章。这里，真正需要追问的是，政府凭借强势地位获取土地增值收益，在制造大量失地农民的同时，并没有为普通百姓解决安居问题，究竟是代表了谁的利益？

第四是国企改革。由于政府是国有企业的“法定”代表人，因此，整个国有企业的改革完全是在政府主导下进行的。在经历了扩大企业自主权、两步利改税、企业承包制、现代企业制度试点等一系列改革后，国有企业的状况不仅没有显著改观，反而在1996年陷入全行业亏损的境地。客观地讲，在此过程中，政府几乎是倾其所有地支撑着国有企业：先是财政资金的无偿投入，财政困难后转向银行贷款，银行不良资产急剧攀升后，最后选择股市解救国有企业。但在市场较量中，国有企业由于自身制度的弊端，就是竞争不过非国有企业。国家是在万般无奈的情况下，出台了下岗分流、减员增效的措施，但这也是治标不治本。囿于体制条件的制约，国有企业一些制度层面的问题就是改不动，诸如政企不分、党企不分、企业与职工定位不清等，严重妨碍了国有企业转变为真正的市场主体，遂使人们最终选择了国有产权制度改革——只有去掉了“国”字头，才能从根本上解决国有制度本身的问题。当然，我们不否认，在改革的操作中，确实存在一些官企合谋、暗箱操作、低价出售等导致国有资产流失和国企职工受损的案例，但这恰恰是国有制度本身的疾患。如果能做到政企分开，党企分开，建立真正代表职工权益的工会组织，很多问题是可以避免的。

通过辨析，我们不难看出，当前社会矛盾最集中的领域，往往是市场化改革最滞后的领域，是各种深层次问题长期累积的结果。各级政府通过国有机构垄断了大量的社会资源，又无力保证社会资源的有效运转，遂使资源占用者凭借其垄断位势肆意掠夺和盘剥普通百姓。当前社会中贫富差距不断扩大，弱势群体边缘化，政府官员腐败屡禁不止，党群关系、干群关系恶化，在很大程度上是资源垄断者与既得利益集团共同作用的结果。

这一客观事实使中国改革出现了非常复杂的形势变化，一场本来给大多数社会成员带来好处的改革，逐步转变为使相当部分社会成员受损的局面，致使业已形成的改革共识出现了重大分歧。

三、问题的症结：改革的扭曲机制

究竟如何把握中国改革所面临的症结，一个可供分析的框架是从改革的推动方式入手。纵观市场化改革的路径，大体上可以分为两个阶段：上世纪80年代自下而上的改革与90年代初以来自上而下的改革。不同的改革推动方式，具有截然不同的利益形成机制。

在上世纪80年代，真正推动改革的行为主体往往是在传统体制下受冷落、受剥夺的利益群体。为了获得潜在的收益，他们率先突破了传统体制的束缚，为自身赢得了生存与发展的空间。诸如农村土地经营制度的改革，城乡市场的打通，非国有经济的成长，民间产品和要素市场的形成，沿海经济特区的创立等等。改革的第一行动集团是传统体制下的弱势群体或边缘地区，人们通过分散的试验，取得了局部的成功；作为改革的第二行动集团——各级政府，才从指责到观望、从默许到承认，并最终以中央文件的形式肯定下来，由此形成两个集团共同努力去实现制度变革的局面。无疑，这样的市场化改革，使大多数社会成员获得了切实的好处。

进入90年代以后，增量改革的空间越来越小，需要触及到体制的存量，亦即要触及传统体制的核心部位——政府所掌控的资源领域时，情况就发生了变化。出于意识形态的考虑，社会政治稳定的需要，以及政府自身的利益，国家执意把持着庞大的社会资源，但又难以为继，不得已，政府作为改革第一行动集团贸然出马了。坦率地讲，政府在制定改革方案时，其初衷是好的，力求想做到公平、公正，符合市场化的改革方向，但一涉及到某一具体领域的改革，随即被该领域中的既得利益集团所挟持。诸如，在医疗、教育领域，政府想让出一部分资源交由民间和社会力量去创办，但马上面临国有机构大量的人员安置问题；国有事业单位的改革推不动，只好任凭公立医院和学校自己“创收”维持运转。在房地产领域，政府确实想解决普通百姓的安居问题，但政府财力有限，只得任凭开发商逐利经营，而这些开发商已经成为“经营城市”的主力军，政府奈何不得。在国企改革领域，企业领导是政府直接任命的，与政府官员情同手足，伤及他们的利益就是伤及自己，而工会组织不过是政府与企业经营者的“傀儡”，因此拿普通职工“开刀”就在所难免。于是，既得利益集团成为了“改革”的第二行动集团。强势的政府与同样强势的既得利益集团形成合力，其结果必然是“赢者通吃”，致使改革发生了严重扭曲。[4]

当前改革陷入困境的一个重要原因就在于，在大的制度框架不改变的前提下，政府要推进市场化改革，就只能与各个领域中的既得利益集团讨价还价，而这些利益集团要么是政府的一个部门，要么与政府具有千丝万缕的联系，触动了他们的利益也就触动了政府的自身利益。因此，在现实的利益绞逐中，政府不得不做出妥协，致使既得利益集团凭借公权肆意侵占、掠夺私权，伤及普通百姓的切身利益。在这里，我们并不是全盘否定政府自上而下地领导、推进改革，而是要提请人们注意，如果当政府与既得利益集团形成了唇齿相依、唇亡齿寒的利益格局时，那么改革的利益形成机制注定要发生扭曲。从这个意义上讲，当前社会矛盾日益激化的总祸根，是既得利益集团挟持了改革，从而使“改革”扭曲为强势集团不断获益、弱势群体不断受损的结果。

如果更进一步追究，改革出现事与愿违的局面，是因为当今社会的经济基础与上层建筑发生了显著的背离。部分社会成员从现代市场经济的基本理念出发，推崇法治、诚信、自由和平等；部分社会成员仍滞留在传统的意识形态之中，企盼国家包揽一切，强调集中、统一、管制与服从；而在官方的正式文件中，两方面的“好话”都说到了，让人们莫衷一是。这种割裂的社会状态，促使强势集团凭借意识形态加固了自身的基础，同时占尽了市场化的一切好处；而弱势群体因缺乏最基本的权益保护，享受不到现代市场经济的“福音”，只好借助意识形态批判现实社会，质问中国改革；从而导致整个社会失去了准则与秩序，既非传统的社会主义，又非现代的市场经济，改革陷入进退维谷的境地。

四、问题的破解：推进政治体制改革

由此看来，中国改革已经到了一个重要的历史关头：我们必须要直面现存体制中的深层次问题，诸如意识形态的改革滞后，政府官员的权力滥用，国有垄断部门的肆意盘剥等等，而要完成这些任务，唯有推进政治体制改革。

长期以来，人们往往囿于这样一种思路：在中国，政治体制改革是一个自上而下的过程，要由现存体制中掌握绝对权力的集团来推动。[5]于是，政治体制改革就这样僵持住了：人们总是期待有能力实施改革的利益集团来推动一场有可能使这一集团受损的改革，其结果可想而知。因此，我们必须跳出以往的政改思路，从市场经济最基本的制度层面做起，通过确立私人财产的保护制度，激发利益主体的自主创新行为，对政治体制形成自下而上、由外到内的挤压，逼迫现存体制不断地做出适应性的调整，由此逐步建立与现代市场经济体制相适应的政治体制与法治环境。

在我国体制转轨时期，尽管国有经济在国民经济中的地位发生了很大变化，但政府通过国有经济、尤其是国有垄断部门摄取国民“利润”的制度机理并未发生根本转变。[6]在现行法律的保护下，政府与既得利益集团可以合理合法地从土地市场中获取级差地租，从资本市场中获取融资收益，从垄断行业获取超额利润，肆意践踏农村集体土地所有者、社会公众投资人和广大消费者的权益。这种体制最大的弊端是，阻隔了公众纳税人对政府权力的有效制约，无法从制度上杜绝政府滥用公权的机会主义行为。[7]因此，要彻底剪断政府通过国有垄断部门摄取国民财富的制度纽带，就要从根本上改变以国有经济作为重要基础的经济结构。常识告诉我们，市场经济是以交换为基础的，其交换的前提是存在拥有不同财产权的所有者。既然我国已经选择了建立市场经济的改革目标，那么确立对私人财产的保护制度，就是题中应有之意。现代国家的历史表明，保护私有产权，不仅能稳定人们的投资预期，带来产出的最大化，而且能改变一个国家的经济结构，完成从皇族垄断向市民社会的转型。因此，通过确立私人财产权的保护制度，大力发展民间经济，以市场主体的自主创新行为逐步破除国有垄断，最终使政府的收入不再主要来自垄断部门对百姓的盘剥，而是直接建立在创造国民财富的市场主体之上。藉此，在政府与社会之间建立起一种新型的“契约”关系，不是社会成员依靠国家“谋福利”，而是国家依靠社会成员缴纳的税收维持运转。由此引申的问题是，我国的《宪法》序言的势必改写。国家权力的合法性不是来自于某种理念、某种主义的支撑，而是来自“社会契约”与被统治者的“同意”。

保护私有产权最直接的制度产品是，对政府权力的限制。只有当国家确立了对私人财产的保护制度，社会资源主要交由市场主体来配置，国有垄断部门逐步退出经济生活，转变政府职能，塑造有限政府的目标才可能真正实现。长期以来，社会各界甚至政府自身都在倡言要转变政府职能，而政府职能转变仍未有显著改观，其原因在于，政府作为社会资源的配置者与垄断行业的所有者，在配置资源的权力与垄断行业的利润仍能使政府不断获益的情况下，要政府主动退出，就多少带有“与虎谋皮”的意味。然而，近年来发生的一些事例使问题的解决出现了转机，拥有独立财产权的利益主体开始向政府侵权提出了挑战，其中最为典型的就是“陕北油田”案。陕北地方政府以行政权力废止合同契约，强行将延安、榆林地区15个县的民营油田收归国有，迫使受到侵害的上千名“油老板”和数万农民将省市县三级政府告上法庭。[8]虽然事件的发展不尽人意，但事件本身的意义却非常重大。它表明，在社会中形成拥有独立财产权的利益主体的情况下，为了捍卫自身的生存权力，利益主体会诉诸法律拼死抗争，制止政府肆无忌惮地凭借公权践踏私权的行为。来自利益主体的维权诉求，对政府的行政权力构成了强有力的制约，这是一种持久的推动社会进步的力量。“陕北油田”案牵扯出一个更为重要的问题，即司法独立。由于政府是唯一可以在合法名义下重写游戏规则、把本来合法的产权变成非法产权的机构，为了保证老百姓和公司的财产不受侵犯，不仅需要一部法律给他们提供保护，而且要求法院必须独立于行政，[9]这是限制政府权力最有效的制度保证。

保护私有产权的另一个制度产品，就是对政府权力的监督。万古不易的经验表明，“一切有权力的人都容易滥用权力”[10]。只有当社会成员拥有了受到法律保护的生命权、财产权和自由权，人们才有动力推进制度创新，才能凭借自身的权利问责政府。2005年发生在广东的“太石村”案，就是一个问责、进而罢免“村官”的例证。广州市番禺区鱼窝头镇太石村村民，以大量耕地被征用、生活困难、村财务不透明等原由，要求罢免刚当选3个多月的村委会主任的职务。村民一致认为，村委会无视村民对村内大小事务拥有的决策权，以及对村内各种财务账目拥有的知情权，一直以虚假账目糊弄村民，独断专行，并以此对村主任陈进生表示不信任。[11]与“陕北油田”案例类似，普通民众依照法律行使公民权力，却遭至了当地政府的暴力镇压，这是有悖历史潮流的反动举措，但同时也预示着，遵循合法程序的民主生态已经在中国大陆初见端倪。伴随着民众的权利意识、公民意识的逐渐提高，逐步探索建立对政府权力形成有效制约和监督的政治架构是大有可为的。

尽管当前中国改革出现了严峻的形势，但值得庆幸是，邓小平所开创的经济体制改革，为我们今后推进政治体改革留下了一笔非常丰厚的遗产：经过28年的改革开放，中国的社会利益结构已经发生了根本性的变化，利益主体多元化的格局已经基本形成。伴随着不同利益主体的成长，基于利益主体的权利意识逐渐形成，它们所具有的创新能力，将会形成一种自下而上的推动力量。这种自下而上的推动力量会自主地对现存的制度框架提出变革的要求，从而迫使制约利益主体发展的政治体制束缚逐步松动。从这角度理解，如果说中国的经济体制走了一条“市场化”的改革道路，那么中国的政治体制必将循着“法治化”的道路向前推进。唯此才能保证在社会稳定的前提下，真正实现政治体制的变革，从而使社会主义国家的改革走出逻辑困境。

（原载香港《二十一世纪》2006年8月号）