中国经济体制改革研究会(新版)

作者： 公共政策研究部    
2008-02-01 
建设行政管理体制改革研究
中国经济体制改革研究会公共政策研究中心
课题研究团队：余晖 中国社科院工业经济研究所研究员，中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任
周耀东 北京交通大学经济管理学院副教授
何海波 清华大学法学院副教授
张　卿 中国政法大学法学和经济学研究中心副教授
完成时间：2007 年6 月5 日

“建设行政管理体制改革”课题经过一年多时间的研究框架设计、收集国内外相关文献和资料、实地调研、初稿写作和修改，最终形成了这一份结项报告。该报告根据中共十六大关于科学发展观和建设和谐社会的精神，根据“十一五”规划建设节能和环境友好型社会的要求、根据国务院关于深化行政体制改革的最新意见，从理论上首次对建设行业的特征进行了分析，并用实证的方法对未来长时期内我国“大（规模）建设”阶段对建设行业及其管理的巨大需求，以及我国建设行政体制的现状进行了详实的论证，基于此，课题组站在国家利益的高度上提出了我国建设行政体制改革的思路和具体建议。
目 录
内容摘要…………………………………………………………………………………………1
第一部分 “建设”概念和建设行业产业特征的分析……………………………………… 7

一、“建设”的概念：定义及外延…………………………………………………………… 7
1、“建设”概念的定义 ……………………………………………………………………… 7
2、“建设”概念的外延 ……………………………………………………………………… 9
二、“建设”行业市场主体的性质和特征分析……………………………………………… 11
1、业主方的组织和特点……………………………………………………………………… 11
2、设计单位的组织和特点…………………………………………………………………… 11
3、承包商和供应商的组织和特点…………………………………………………………… 12
4、专业人士组织（学会）及行业协会的组织和特点……………………………………… 13
三、建设行业的市场运行机制及其内部关联分析……………………………………………13
1、建设行业的产业运行……………………………………………………………………… 13
2、建设行业的市场特征……………………………………………………………………… 15
3、市场主体间的市场合作和竞争关系……………………………………………………… 19
4、产业的分工和协作对建设领域相对集中和纵横协调管理的内在要求………………… 21
四、结论…………………………………………………………………………………………23
第二部分 “大（规模）建设”阶段对建设行业发展和加强建设行政管理的要求……… 25
一、我国经济社会发展的新阶段………………………………………………………………25
1、经济增长迅速，工业内部结构变动剧烈，以中心城市为主体的现代服务业快速推进，工
业化进入关键转变期……………………………………………………………………………25
2、城市化逐步与工业化增长速度相互协调，并进入快速增长时期，城市群的快速扩张与农
村城镇化的发展并存……………………………………………………………………………29
3、市场化逐步从产品的市场化走向要素的市场化，从市场形态的完善逐步走向复杂机制的
构建………………………………………………………………………………………………33
二、持续高度旺盛的建设产品需求……………………………………………………………34
1、建设行业的快速发展……………………………………………………………………… 34
2、工业化对建设行业产品和服务的需求…………………………………………………… 37
3、城市化对建设行业产品和服务的需求 …………………………………………………… 41
4、市场化对建设事业的需求 ………………………………………………………………… 42
三、建设行政管理的制度需求………………………………………………………………… 42
1、基础设施建设的制度需求……………………………………………………………………43
2、城乡发展的规划和法律制度需求……………………………………………………………44
3、综合协调的制度需求…………………………………………………………………………45
4、公共服务的制度需求…………………………………………………………………………47
5、行业监管的制度需求…………………………………………………………………………48
四、结论………………………………………………………………………………………… 50
第三部分 我国建设行政管理体制现状………………………………………………………51
一、建设行政管理机构的设置概况…………………………………………………………… 51
1、建设行政管理机构设置的衍变梗概…………………………………………………………52
2、建设行政管理机构设置的基本规律…………………………………………………………53
3、中央与地方建设行政管理机构的编制………………………………………………………54
二、建设行政管理机构的职能和手段………………………………………………………… 55
1、中央建设行政管理机构的主要职能和手段…………………………………………………55
2、地方建设行政机构的职能和手段……………………………………………………………57
3、建设行政机构职能转变中的问题……………………………………………………………58
4、建设行政管理履行职能中面临的难题………………………………………………………60
三、 建设行政管理部门与其它部门的职能划分………………………………………………61
1、建设行政管理部门与其它部门职能交叉概览………………………………………………62
2、地方建设行政系统内部不同机构之间的职能交叉…………………………………………65
3、职能交叉的后果和原因………………………………………………………………………65
四、地方建设行政机构的设置及其职能……………………………………………………… 67
1、地方建设行政管理机构设置概况……………………………………………………………67
2、地方建设行政管理机构设置所存在的问题…………………………………………………68
3、建设行政机构分散化的一个实例：城市建设体制及其存在的问题………………………70
4、中央与地方建设行政机构的职能划分与上下级关系………………………………………71
五、建设行业社会团体（协会、学会）的发展现状………………………………………… 74
1、建设行业社会团体的概况……………………………………………………………………74
2、建设行业社会团体存在的问题………………………………………………………………75
六、基本结论和建议………………………………………………………………………………77
1、建设行政管理机构设置的历史………………………………………………………………77
2、建设行政管理机构的职能……………………………………………………………………77
3、地方建设行政管理机构的设置………………………………………………………………78
4、中央与地方建设行政机构的关系……………………………………………………………79
5、建设行政管理中的社团………………………………………………………………………79
第四部分 我国建设行政管理体制改革的思路和建议………………………………………80
一、建设行政管理职能的合理边界及其合理配置…………………………………………… 80
1、建设行业的市场失灵和中介组织失灵………………………………………………………80
2、建设行政管理的“管理失灵”………………………………………………………………83
3、政府建设行政管理的职能定位及其配置调整思路…………………………………………86
二、新的综合性建设行政管理部门所需配置的重点职能…………………………………… 90
三、新的综合性建设行政部门组建方案及其细化职能……………………………………… 93
附 录 ………………………………………………………………………………97
表一：中央建设行政机构设置的历史沿革…………………………………………………… 97
表二：建设部的职能、手段…………………………………………………………………… 98
表三：建设部与相关部门的职能交叉简表……………………………………………………100
表四：各级建设行政管理机构的职能分工 ………………………………………………… 106
表五：建设行政系统相关机构的设置（以上海—浦东为例）………………………………114
表六：各级建设行政系统的编制人员数量和实际人员数量…………………………………114
表七：英日美三国规划主管部门………………………………………………………………115
表八：英日美三国建筑市场监管和施工安全主管部门………………………………………116
表九：英日美三国住宅与房地产市场主管部门………………………………………………117
表十：英日美三国城市公共基础设施建设与管理的主管部门………………………………118
表十一：英日美三国政府投资工程的主管部门………………………………………………119
表十二：英日美三国住房政策和住房保障管理的主管部门…………………………………120