中国经济体制改革研究会(新版)

作者： 郑新业    
2007-09-16 
中国经济体制改革研究会公共政策研究中心系列研究报告

郑新业 中国经济体制改革研究会公共政策研究中心高级研究员，人民大学经济学副教授

最近几年，我国公共部门若干重要变化值得我们注意。这些变化不仅直接关系到整个国民经济能否平稳运行，以及后继发展的潜力，更直接影响政府抑制收入不平等过快增长、消除贫穷、建设和谐社会的能力。

在收入方面，有两点尤其值得我们注意。其一，税收中个人所得税的规模以及在财政收入中所占的比重都持续上升。2006年, 全国个人所得税共完成2452.32亿元，比上年增长17 .1%。2006年，全国税收收入（不包括关税、耕地占用税和契税）共入库37636亿元。个人所得税收入占总收入的比重接近7％。其二，社会保障费的规模持续扩大，但覆盖范围有限。2005年数据是目前可得的最新数据。2005年全年城镇基本养老保险基金总收入5093亿元，比上年增长19.6%；全年失业保险基金收入333亿元，比上年增长13.8%；全年基本医疗保险基金收入1405亿元。在取得一定进展的同时，我们也意识到社会保障体系面临的问题。仍然到2005年底，城乡养老保险覆盖了大约为2.3亿人，大量的在城市地区工作的农村公民仍然被排除在这一体系之外。

在支出方面，也有两方面的问题引起了广泛关注。其一，冒领养老金问题愈演愈烈。其二，以城市和农村“低保”为核心的政府救助体系饱受诈领问题困扰。

上述公共部门正在经历的四个变化对政府转变职能、建设和谐社会的能力构成了严重挑战。对所得税征收而言，缺少监控收入的手段所引发的后果十分严重。首先，政府的收入稳定受到影响。这种手段的缺失还威胁到政府调节收入分配，建设和谐社会的能力。我们知道，个人所得税是政府降低收入不平等最重要的手段。没有收入监控手段，政府只能依赖薪金发放系统事前扣税的办法征收所得税。如果高收入者不通过薪金发放的办法获得收入，政府对高收入者征税的能力将大大下降。因此，没有监控收入的手段，所得税扩大了，而不是降低了税收的纵向不平等。另一方面，对两个收入相当的人，一个通过薪金发放系统获得收入，另一个则不是。现行的所得税征管办法会提高税收的横向不平等。

对社会保障体系而言，将农村公民排除在社会保障体系之外，不仅损害了这部分人的利益，也降低了整个社会保障体系的效率。效率上的损失来自两个方面。第一，数千万家在农村的工人无法有效地对资源进行跨期配置(intertemporal allocation)，致使这类工人对子女养老有过度需求。第二，将这些工人排除在外，大大降低了现有社会保障体系的支付能力。

在开支方面，政府也同样受制于监控手段的缺失。冒领和诈领使资金到了不该得的人手上，直接减少了应该享用者的权益，从而大大降低了救助资金的“瞄准效率（Targeting Efficiency）”。另外，民政部门无法获得社会救助项目申请者的资产信息。申请者因而有动机将财富在流量和存量之间重新组合，以获取社会救助收益。政府监控手段的缺失因而扭曲了人们的资产配置，降低了经济效率。更为重要的是，这一缺失诱发了严重的道德风险——政府救助项目支持了许多18—35岁本应该工作的人。

对于税务部门来说，获得高收入者的信息、甚至确认究竟谁是高收入者都不是容易的事。由于政府缺少中小企业的使用劳动力的数据，征收社会保障费也是困难重重。同样地，社会保障部门也难以获得受益人是否去世的信息；民政部门缺少必要手段风险剔出那些不该享受“低保”救助的人。

由此可见，公民收入信息系统的缺失不仅关系到市场配置资源功能的正常发挥，更直接关系到政府筹集资金、提供良好公共服务、进而建设和谐社会的能力。因此，建立这种看不见的“软”基础设施是经济平稳发展的需要，更是党和政府建设和谐社会、确保长治久安的需要。

在改革开放早期，缺乏机场、道路、桥梁、电厂等基础设施是当时经济发展的主要瓶颈。政府在这方面的努力为经济增长提供了强劲动力和有力的支撑。而今天，缺少对人们收入流的记录构成了我们完善市场经济、建立和谐社会的主要瓶颈。和道路、桥梁等看得见的物理设施一样，记录人们收入的系统也是经济发展、社会运转不可或缺的一环。

因此，建立这种看不见的“软”基础设施是政府当前面临的重要历史使命。它不仅关系到市场配置资源功能的正常发挥，更直接关系到政府筹集资金、提供良好公共服务的能力。
目录

第一章，公民收入信息系统：国家基础设施的重要组成部分
第一节，政府职能转换与对公民收入和财产信息
第二节，公民收入信息系统的主要内容
第三节，公民收入信息系统将是社会长治久安的重要基础设施
第四节，本研究的主要内容

第二章，美国国民身份体系概述
第一节，税收管理是美国政府最重要的功能之一
第二节，社会救助项目实施是美国政府主要功能之一

第三章，社会保障号
第一节，美国的社会保障
第二节，社会保障号的历史背景
第三节，社会保障号描述
1，社会保障号
2，社会保障卡
第四节，现行的申请和发放过程
第五节，社会保障号的发展历程

第四章，国内收入署（IRS）纳税人身份识别号码（ITIN）
第一节，ITIN概述
第二节，ITIN的历史沿革
第三节，ITIN的新变化
第四节，IRS的隐私保护原则以及ITIN信息的保密

第五章，美国护照
第一节，概述
第二节，护照类型

第六章，驾驶执照
第一节、概述
第二节，美国驾照的发放
第三节，2005年真实身份证法对州发放驾照的影响

第七章，美国公民身份管理研究
第一节，为什么多种身份并存，而不统一使用SSN？
第二节，国民身份管理权配置