《中国改革》2008年6月
从2003年春天的非典危机，到2008年春天的南方低温、雨雪和冰冻极端气候灾害，都在政府信息公开方面带来许多经验教训，考验着我国政府信息公开制度的有效性。《政府信息公开条例》（以下径称条例）已于日前正式实施，而其在我国行政法史上罕见的漫长准备期，足以说明立法者已对条例实施条件薄弱和准备工作繁重有着清醒的认识，并提供了一年的准备过渡时间。然而现在看来准备，情况远没有预计的那么乐观。
多数省份在2007年9～11月间才陆续发出准备通知，又因实质性准备工作是政府信息公开指南和公开目录的编制，所以其真正开始准备工作还要更晚一些。值得一提的是，个别地方政府在整个准备期间，对条例的颁布置若罔闻，直至条例实施，也没有开展任何实质性的工作。
通过我们对苏闽川滇数省的实地调研，并与京津辽鲁等省市政府信息官员的广泛讨论来看，条例实施的准备情况可谓喜忧参半，整体上难点仍多、不容乐观。
静态表现：主管部门的困局
按照条例的规划，一个完整的政府信息公开体制由三个主体构成，即各级人民政府成为领导机关；而推进、指导、协调、监督本行政区域公开工作的主管部门则由县级以上地方政府的办公厅（室）或政府确定的其他部门担任；同时各行政机关均应指定某一机构具体承担本机关政府信息公开的日常工作。明确这三者并协调其相互关系，是展开一切实施准备工作的前提。
然而在实践中，主管部门的确定首先成为一个棘手的问题。尽管多数地方政府均成立了以一名副职领导为首的政府信息公开领导机构（多称为信息公开工作领导小组），但此类机构的“务虚”色彩浓厚。一定行政区域内政府信息公开工作的推进，仍须依托于某一明确的主管部门，对此，各地政府的作法也明显不同。
绝大多数地方政府将其办公厅确定为主管部门，这样一方面能够与国务院的体制接轨，另一方面也可以发挥其职能广泛、协调有力的优势。但问题在于，近年来各地政务公开工作多由党的纪检部门（与政府的监察部门合署办公）主管，中央在条例颁布之后也没有明确纪检监察部门的该项权力应当如何处置。由政府办公厅主管政府信息公开工作，就将面临与纪检监察部门职权重叠、关系不明的难题。而许多地方政府已然为了区分两者职权、辨析政府信息公开与政务公开两个概念的关系而大感困惑、大伤脑筋。
另有部分地方政府选择监察厅（局）作为主管部门（如河北省的部分市县）。由监察厅主管信息公开可谓驾轻就熟，但困难同样显而易见。上下级政府的信息公开主管部门之间应当建立领导与被领导的关系，然而监察机关由于与党的纪检机关合署办公，并长期以纪检机关的名义主管信息公开工作，在体制上很难与上下级政府的办公厅之间顺利衔接。
最后一种情况是部分地方政府确定信息办为主管部门（如云南省和陕西、湖南的部分市县）。这显然不是最佳的选择，一方面各级政府信息办缺乏协调其他部门的实际权威，另一方面又将随着国家“大部制”改革的推进而很快并入工业与信息化部门，并不适合承担主管本行政区域政府信息公开工作的职责。
对此我们认为，中央采取统一将办公厅确定为各级政府信息公开的主管部门，同时明确纪检监察机关不再行使对政府信息公开的具体主管职能，而仅在党务公开、政务公开和其他国家机关、社会公共组织信息公开方面发挥宏观决策和沟通协调作用，不失为一个解困良方。
而随着地方主管部门的确定，其职能是否能得以全面行使的思虑接踵而来。调查中我们发现，部分地区的垂直领导部门已经成为条例实施推动中的“死角”。根据现有体制，海关、国税、金融、外汇管理等中央垂直系统，以及地税、工商、质监、国土等省以下垂直系统，不是（省以下）地方政府的工作部门或下属机构。因此，关于这些部门政府信息公开工作，地方政府往往无能为力。
在条例的实施准备过程中，多数地方政府对这些部门——尤其是中央垂直部门不敢触动。个别地方的垂直领导系统甚至声称其信息系统集中建在上级部门，本级机关无权掌握
和公开，从而拒绝地方政府信息公开主管部门对其行使职权。如此一来，条例的实施效果必将大打折扣，垂直部门势必成为阳光照不到的“死角”。很显然，上述做法已经严重背离了条例的立法初衷，条例所规定地方主管部门行使职权的范围是“本行政区域”，而非本级政府下属部门或机构，理所当然地应将设立于本行政区域的垂直领导机关包括在内。
这种情况的出现，许多地方政府始料未及，困境至今未能扭转。只有少数地区，如安徽省从一开始便明确提出垂直部门必须在属地政府的监督下开展政府信息公开工作（皖政[2007]120号第四项），这一做法值得中央和其他地方借鉴。
动态操作：制度规范的乱象
政府信息公开，从动态的角度来看，是一系列具体工作机制运行的总过程。我国政府信息公开制度的建立与发展，有着明显的“地方先行”特征。部分地方政府在其政务公开实践中，如四川省政府、成都市政府已经通过各种规范性文件方式建立起若干制度，主要集中在保密审查、申请受理、目标考核、责任追究四个方面，其绝大多数内容在条例颁布后都得以沿用。但另一方面，政府信息分类规范、公开指南与目录编制规范在各级政府却长期付诸阙如。
作为条例实施准备工作中耗时最多、工序最繁、投入最巨的一项，公开指南和公开目录的编制无疑是重点。又因公开指南的内容相对简单，公开目录的编制便成为重中之重。按照国务院办公厅部署准备工作通知的要求，各级政府必须在2008年3月底之前将其编制完成并按时公布。
从条例的规定可以发现，政府信息公开目录必须编制到“条”，而非编制到“类”。由于我国各级政府掌握着全社会80％的有用信息，种类纷繁复杂，数量浩如烟海，即使按照由近及远的原则将编制范围暂时限定在本届政府信息，也是卷帙浩繁。所以，公开目录只可能以电子方式，其编制必将依赖于强大的电子软件系统方能完成，任何手工方式编制目录的速度都远赶不上政府信息产生之速。而许多地方政府之所以未能如期编成合格的公开目录，其直接原因就在于误将信息分类等同于信息目录，仅仅通过人工方式对本机关的政府信息做了大致的——甚至是极粗糙的分类。其编制完成的结果，实际上既非目录，也非指南，不伦不类。
编制公开目录须达到的标准，无非是编制到条、要素齐备、实现链接。即行政机关主动公开的每条政府信息均以独立的号码编入目录当中，其名称、内容概述、生成日期、公开方式、公开主体等要素一应俱全，通过点击目录名称或号码即可链接到全文，实现目录与信息的“一一对应”。调研所涉省市中，四川、福建两省，江苏省南京、苏州、扬州等部分城市，其公开目录都实现此种编制模式。
要素不齐全，特别是缺少索引编号的情况，在调查中大量存在。其分类规范尚不精细、科学，使用效率也必然有所降低。又由于此类目录往往不能与正文的发布同步生成，发生遗漏的可能性极大，导致许多已经公开的政府信息在目录上未能体现。如江苏省各地级市的公开目录由于没有统一规范，从而“各具特色”，其中，多数地级市政府的公开目录要素不全、数量缩水。
大量地方政府的公开目录编制到类、要素不全，其作用仅等同于该机关所公开政府信息的提要，不能发挥实质性的指引作用，聊胜于无。调研所至的川苏闽三省一部分城市和大部分县级政府，均属于这种情况。
必须承认，直到条例实施仍有部分地方政府的公开目录尚未编制完成。而另一部分地方政府则随着条例实施期限的不断临近，在门户网站上匆忙推出各机关的“公开目录”，事实上却是一批“死链接”或“空链接”，部分“活链接”又常常转回该机关网站上的“政务公开”栏目，而真正的目录在其中仍然难觅踪影。这种做法是对法律毫无顾忌的蔑视。
公开细节：场所方式难如意
条例所规定的法定公开场所，包括各级国家档案馆和公共图书馆（简称“两馆”）。然而在调查中发现，各级政府对“两馆”的开辟和建设尽管有所投入，但结果并不尽如人意。
在条例颁布前，各级国家档案馆在许多地方已成为推行政务公开的一处重要场所，先是在档案馆中开辟“现行文件利用中心（查阅中心）”，继而又陆续发展为“政府公开信息服务中心”。条例颁布后，档案馆的法定地位得以巩固，作用明显提升，但仍然存在难以克服的痼疾。其最大的问题是各机关信息报送的不完整和不及时。以表现较好的成都市档案馆为例，截至2007年11月，该馆“政府公开信息服务中心”共接收57个政府部门送交的文件8545份、资料258册，接待利用者854人次，查询文件3342份，复印5047页。这组数字相对于政府信息的真正数量和公众的真正需求而言，无异于沧海一粟。论及原因，一方面是档案部门长期以来在政府内部缺乏足够权威，即使三令五申、反复催讨，也往往不能获得其他部门的配合。另一方面，对海量信息的整理和报送难免令各部门的工作人员疲于奔命、不堪重负，如能在将来通过高性能的电子政务系统实现政府信息的自动生成和同步报送，应可在很大程度上解决目前的困境。
而公共图书馆作为政府信息公开的另一法定场所，更遭遇“冷场”尴尬。公共图书馆的优势无非在用户众多、信息化程度高、文献深加工能力强等方面，然而上述优势却只在少数大城市存在。与此相反，对于广大普通地区而言，图书馆公众认知度低、软硬条件匮乏等劣势恰恰使其很难承担条例赋予的新职能。最为典型的做法是仅在图书馆设置若干台可以连接政府网站的微机，以此证明已将其辟为政府信息公开场所，以“满足”条例的要求。很显然，这种做法与条例的立法初衷已大异其趣了。
除此以外，在调查中我们发现，各地政府在法定的“两馆”之外，都不约而同地将其行政服务中心（行政审批大厅）开辟为另一重要场所，并通过配置微机查询终端、电子显示屏、文件阅览室等设施提供信息公开服务。而利用各行政机关办公地址设置公开栏、公开墙、阅览架、触摸屏等传统形式也普遍被保留下来。而四川新津县在“光纤入村”的基础上，将全县每个村庄的村址均开辟为政府信息公开服务场所（称便民服务室），配备安装了专门查询系统的微机终端，并由专人（大学生“村官”）提供查询服务。这种做法无疑使政府信息公开的“触角”遍布基层，对于保障政府信息服务的公平性，颇具启迪意义。
与此同时，对于政府信息公开方式来说，按照条例规定包括政府公报、政府网站、新闻发布会和大众传媒。其中，政府网站因其自身优势被定位为政府信息公开的“第一平台”。根据最新数据，目前我国各级政府网站的拥有率已经高达86.2％，96%的国务院部门、97%的省级政府、96.7%的地市级政府、87%的县级政府拥有了自己的网站。
调查表明，在条例实施准备的有限时间内，各级政府的主要精力都集中到政府网站——尤其是门户网站建设上。但在数量如此众多的政府网站——主要是地方政府网站中，能够充分实现信息整合的网站寥寥无几。在大多数地方，公众仍需在各部门网站上分别检索后进行综合处理，才能完整获得所需的政府信息。而对于另一重要功能——统一申请渠道，更须依赖一个功能强大的政府信息共享平台，并在此基础上建立起一套行之有效的工作机制。因此，相对于统一检索功能的实现，能够统一受理信息申请的政府网站比例更低。尽管许多政府网站近年来陆续开通了电子布告栏（BBS）、政府信箱、网上调查、在线访谈等栏目，实现其政民互动主要平台的功能，但真正能够有效运转，从而发挥引导舆论、凝聚民意、公众参与、便民服务等功能的，却为数不多。
总的来看，政府门户网站主要功能仅在上海、广州、深圳、成都、南京等极少数特大城市得以较充分的实现。多数省级政府网站和江苏、福建等发达省份一些中等城市的政府网站，其功能也基本能正常发挥（如扬州的政府门户网站的政民互动功能），但在主动公开信息的“一站式”搜索方面仍有所欠缺。而大部分地方政府网站的现状是：重单向公开而轻双向交流，互动栏目使用率低、实效性差；在单向公开中，重主动公开而轻依申请公开，大多没有建立申请受理平台；在主动公开中，重信息发布而轻信息整合与信息加工，搜索引擎的查全率、查准率很不理想。
许多国家的政府信息公开法从颁布到实施，都经历了长短不等的准备期，英国的《信息自由法》甚至长达五年。因此，条例所规定的一年多的准备期对各级政府而言并不宽裕。在此期间，条例的实施准备不如人意，当然有着种种复杂的主客观原因。但时至今日，条例已然实施，相对于任何形式的批判和问责，各级政府奋起直追以亡羊补牢，才是最有现实意义的选择。