2008年5月1日，《政府信息公开条例》将在全国实施。它将成为中国法治史的一个里程碑，对于落实宪法赋予公民的言论自由和保障公民对行政权力运作的知情权具有划时代的意义。换言之，在公民的知情权利和传播权利扩大的同时，政府的保密权力、治安权力势必受到限制，而作为调节者和仲裁者的司法权力将据此重新调整。由于在中国目前的国情下政府信息公开与包括新媒体在内的各种新闻媒体关系甚为密切，因此原本作为行政法规的《政府信息公开条例》可以被视为广义的媒体法律法规的组成部分。 然而，与观念变革先行、制度建设跟上的其他改革举措不同的是，一方面是法学专家预期该法规将形成“倒逼机制”[①]，促进各级政府根本改变行政方式，从暗箱操作转变为阳光决策，另一方面该法规则有可能屡屡撞在毫无准备或无意应对的无数地方官员形成的壁垒上，以至于一部与国际惯例接轨的良法在一段时间内形同虚设。
一、地方政府信息公开：正反案例的昭示
《政府信息公开条例》的颁布向人们预示了一个光明的前景，但是这并不意味着政府部门的档案柜就会骤然像国家图书馆一样向公众敞开。在我们这个法治还比较疲弱的社会中，一部法律或法规从起草到施行，再到溶入人们的生活，内化为常态的行为模式，都有很长的路要走。有法可依只是第一步。事实上，从多年前政府信息公开作为依法治国的一项具体目标，到今年4月全国性的《政府信息公开条例》公布，其间地方政府就已出台了近百个同类法规，但是2007年的事态表明，这些有法可依的地区的政府并不比别的地区更主动公开信息，实现自我透明化，甚至恰恰相反，对公民在信息饥渴的环境下开展的人际传播活动采取监控和打压措施。
案例一：
2006年4月18日，《解放日报》资深记者马骋向上海市城市规划管理局提出了一项采访要求，并向上海市城市规划管理局传真了采访提纲，但是该局没有答复。5天后，马骋又以挂号信的形式向该局寄送了书面采访提纲，再次遭到拒绝。其后，马骋就向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼，要求法院判决市城市规划管理局根据2004年5月生效的《上海市政府信息公开规定》，向其提供应当公开的有关政府信息。上海市黄浦区法院经过认定，于6月1日受理此案。[②]由于各种压力，马骋一周以后突然以“放弃对被申请人的采访申请”为由撤回了诉状。这是国内首例新闻记者起诉政府部门信息不公开的案件。 实事求是地讲，上海的媒体和舆论环境在全国不算宽松，但是上述兴诉毕竟给扩大公民知情权和包括记者采访权在内的媒体传播权带来了希望。虽然实际诉讼并没有进行，但是已经写下了中国公民和媒体维护知情权利的新篇章，在法律史和新闻史上占有独特地位。然而，这仅仅是目前可能发生的各种情况中最好的一种，况且原告是一位法学专业背景和多年媒体从业经验的记者。事后，原告被调离了一线记者的岗位。
案例二：
《江苏省政府信息公开暂行办法》从2006年9月1日起施行。该《暂行办法》所奉行的基本原则堪称与国际惯例接轨：第三条规定“政府信息以公开为原则，不公开为例外。政府信息公开遵循合法、全面、真实、及时、便民的原则。”这可谓是全国性《政府信息公开条例》的一个“试验田”，然而这块“试验田”上并没有长出社会所期待的果实，倒是发生了令人不解和担心的事件。 2007年6月上旬，江苏无锡一名丁姓市民因蓝藻爆发太湖污染发送百余条短信被警方查获，并因违反《治安管理处罚法》第二十五条第（一）项将其行政拘留10天。警方称，“近日在工作中发现有人利用手机短信散布谣言，称‘太湖水致癌物超标200倍’，引起一些市民恐慌”。尽管后来官方发布的信息间接表明，太湖水污染不但确凿无疑，而且首先是人为灾难，但是这位市民违反《中华人民共和国治安管理处罚法》、“散布谣言，扰乱公共秩序”的定性并没有被改变。 《暂行办法》要求政府主动发布公开政府信息，第五条还规定了六类不予公开的政府信息，其中并不包括关于环境污染的信息，因此属于政府应通过该《暂行办法》所要求的通过政府网站、政府公报、报刊、广播、电视、新闻发布会等形式予以公开的信息。但是很显然，无锡市官方关于蓝藻爆发的信息披露既不及时也不充分，在此情况下市民因环境污染产生焦虑和担忧以点对点的方式通过手机这种新媒体告知他人，即便所传递信息不尽准确，主要责任也应该由不作为的信息公开义务人承担，委过于市民显然是本末倒置。[③]
案例三：
2007年7月18日，山东省会济南发生特大暴雨。据官方事后报告，暴雨造成34人死亡，但是没有公布死亡名单。21日，网民“红钻帝国”在山东舜网论坛上跟帖，坚信济南银座商场（上市公司）发生了淹死市民的事件。据报道，“21日13点多，红钻帝国开始参与‘路路畅通’板块的济南暴雨讨论，网站数据显示，到她22日13点回最后一个帖子，整整一天时间里她发了200多个回帖……”。红钻帝国的行为引起了商场方面注意，该商场高管报警，警方出动并找到了这个在婚纱影楼工作的23岁李姓女孩。警方依据《治安管理处罚法》第二十五条第（一）项“散布谣言、扰乱公共秩序”的罪名，对“红钻帝国”进行行政拘留。
这则新闻24日见报后，论坛上部分网友评价说“活该”。也有部分网友进行了质疑，指出红钻帝国并没有自己编造什么东西，而是和很多人一样转载和引述，虽然态度激烈，但并非故意造谣。还有网友指出，就像没有证据证明有人在商场被淹死，同样也没有证据证明红钻帝国是“故意扰乱公共秩序”，既看不出故意，又看不出有公共秩序被扰乱，毕竟只是一个当地论坛。
一些法学专家在接受媒体采访时接受后一种意见。清华大学法学院教授余凌云指出，散布谣言扰乱公共秩序应与传播小道消息区分开来，后者不属于违法行为。前者属于结果犯罪，不单单要有基本散布谣言的行为，如果不造成后果，则不违法。造成的客观结果是有具体指标的，比如造成人心惶惶，抢购，秩序混乱，大家不敢出门等等。对于网上发帖的行为，还要看这个帖子有多少人看到，有多大的影响面。比如被广泛转载，就证明大家对这个消息感兴趣，也是衡量社会危害性的指标，还要看在什么情况下发帖，比如政府已经辟谣，还在发帖，这也是一个衡量指标，不能笼统地看待这一行为。[④] 这个案例所反映的问题与案例二类似，也就是各方没有考虑到由于政府公开有关信息不具体、不充分并引发民众中对相关事实莫衷一是的问题。此时《政府信息公开条例》已经由国务院授权公布，但是山东省并没有已经生效的地方法规，济南市政府只是在2004年8月30日颁布了《济南市政务信息公开暂行办法》，而暴雨消息可以被解释为非政务信息。这样，就更不大可能提出对政府主动披露相关信息的要求了。
以上案例说明，徒法不足以自行，更何况在没有出台地方性政府信息公开法规的省份。由此我们不能不怀疑，《政府信息公开条例》实施后，类似情况还有可能出现。长期的传统使地方政府已经习惯于“以保密为常规，以公开为例外”，习惯于垄断公共信息资源，把公众挡在政府信息库的大门之外。虽然近年来推行的政府职能改革，试图抛弃事事保密的思维定势，但是，扭转这种根深蒂固的思维和制度惰性，需要相关法律不断被援引和适用。在我国，司法判例虽然不是法的渊源，但是法院的判决无疑会对当事主体的行为产生指引作用。毕竟我们通过案例一看到，通过司法途径诉求政府信息公开已经走出了至关重要的第一步。
二、政府信息公开的一般理论和国际经验
“政府信息公开”国际上通称为信息自由（Freedom of Information，FOI）也叫做公众知情权（public’s right to know）或行政管理透明（administrative transparency），它赋予公民近用政府和其他公共当局所掌握的官方信息的权利。政府对信息的控制实际上是对权力的控制，政府控制信息可以更自由地行使行政裁量权，避免公众监督。在民主公开的法治社会中，公众有权获知政府如何运作、如何行使权力。通过立法的方式确保政府尊重和满足公民的知悉政府运作的权利，有助于促进政府的运作更理性、更具有透明度、更负责任，并能为公众监督权力提供更多可能性。
国家行为应该公开的原则是由英国启蒙学者洛克首先提出的，他在《政府论》中指出，政府所拥有的一切权力，只是为社会谋幸福，决不允许任意妄为。权力的实施必须通过明确、公开的法律。只有法律公开，才能保障统治者不逾越限度[⑤]。世界各国的信息公开制度正是在这一理论基础上发展起来的。历史最为悠久的新闻法——1766年的瑞典《新闻自由法》，今天还作为世界上第一部规定政府信息由人民自由享用的法律而独享盛誉。南美的哥伦比亚和欧洲的芬兰则早在1888和1919年制订了类似法律。
美国是世界上信息公开制度比较发达的国家。美国法律对信息公开和开放政府的价值比较重视，以保护公民不受限制地合法利用政府的信息。美国《宪法第一修正案》虽然没有规定信息公开，但它对美国的信息公开制度具有决定性的作用。[⑥]与此同时，美国法律明确禁止联邦政府援引版权法保护联邦政府信息，因此，联邦政府的任何文件都属于公有领域，任何人都可以加以复制并予以出售。在这些法律的保障下，美国历史上便具有信息公开的传统，但这些法律并没有直接规定政府的信息公开制度，在1966年之前，政府是否公开其文件完全取决于其自由裁量权。
1966年，作为普通法体系国家的美国制定了专门的《信息自由法》（Freedom of Information Act），引领了近30年来为政府信息公开立法的世界潮流。到2005年初，德国是没有信息自由法的唯一欧洲大国，因而受到了国内外的巨大压力甚至谴责。6月3日，德国国会终于通过了《联邦信息自由法》，消灭了欧盟国家的一大空白。[⑦] 迄今为止，全球已有68个国家和地区通过了此类法律，许多国家的宪法中有确保信息自由的条款。此外，还有些国家虽然没有宪法层次的立法，但通过司法机关的解释，将公民的信息自由解释为宪法性权利，从而也将公民的信息自由权上升至宪法层次。如韩国1996年制订《公共机关信息披露法》之前，宪法法院在1991年的一个判决中就认为，该国宪法第21条所规定的表达自由隐含了知情权，政府官员如果拒绝披露申请的信息，某些情况下会构成了对该种权利的侵害。《欧盟基本权利章程》第42条提供了近用欧洲议会、欧洲理事会和欧洲委员会文件的权利。
信息公开制度的建立是以公民对政府和公共部门所拥有的公共信息享有“知情权”为基础的，信息公开立法的目的是将保障公众知情权作为政府的基本义务。知情权体现了富有美国民主色彩的一种政治传统，广义上说，知情权就是不妨碍公众接受来自政府、大众媒介和其他信息源的信息的权利，包括“信息接受权”和“信息公开请求权”（对政府拥有的信息要求公开的权利）。知情权基本上是一种抽象的权利，只有依据信息公开法律，将其实现制度化，才能最终获得具体的权利。《信息自由法》建立了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度，其主要内容是：联邦政府的记录和档案除某些政府信息免于公开外，原则上向所有人开放。公民可以向任何一级政府机构提出查询、索取复印件的申请。政府机构必须公布本部门的建制和本部门各级组织受理信息咨询、查找程序、方法和项目，并提供信息分类索引。如果政府机关拒绝公众的请求，则它必须说明理由。公民在查询信息的要求被拒绝后，可以向司法部门提起诉讼，并应得到法院的优先处理。行政、司法部门处理有关信息公开申请和诉讼时必须在一定的时效范围内。《信息自由法》规定了信息公开和不公开的标准，有九类材料可以作为例外不予公开，为防止政府机关将应该公开的材料隐藏在不予公开的材料中，《信息自由法》要求对材料进行区分，只对应该保密的材料保密。一旦政府机关确定某材料为保密材料，则该机关负有举证责任，证明不公开的材料属于例外。
尽管各国政府实际运作的透明度和政治腐败程度相差极大，但是信息自由立法毕竟是包括舆论监督在内的社会对政府监督的制度性保障，具有普适的价值。虽然各国信息自由的范围并不相同，但是都承认信息自由须遵循以下基本原则：（1）政府信息公开是常规，不公开是例外。（2）公民有权获知政府如何运作、如何行使权力、如何使用纳税人的金钱，特别是当政府的政策或者决定影响到某些人的切身利益时，他们更有权获知政府决策的依据和考虑因素。（3）关于保障官方秘密的法律，应限于合理和必须的范围之内，而政府内部的纪律和处分制度也应该与之配合。（4）公民应有权获知存于政府中的有关他们的私人资料。（5）在确认公民知情权的同时，为保护国家、商业等方面的正当利益，可以制定限制信息发布的规范，但是应有明确、统一和公平合理的准则。（6）当公众与政府对有关信息公开发生争议时，应有一个客观独立的仲裁机构，审核政府的决定和索取信息者的依据，做出有权威性的和约束力的判断。[⑧]
2005年1月1日，英国《信息自由法》正式生效。按照《信息自由法》的规定，任何人，不论国籍与居住地，都有权利了解包括中央和地方各级政府部门、警察、国家医疗保健系统和教育机构在内的约10万个英国公立机构的信息。英国的《信息公开法》在规定信息公开的范围时采用否定列举的方式[⑨]，规定公共机关拥有的信息除了例外信息（exemption information）之外都是应当公开。例外信息是原则上应该公开，但由于法定因素而不予公开的信息。例外信息事实上是处理公开与保密的平衡关系，英国《信息公开法》在规定例外信息时主要考虑两个利益因素，一是公共利益，信息申请人的利益的获得不能以公共利益为代价，如果某信息的公开可能损害公共利益，那么该信息便属于例外信息，有关国防、国家安全和国际关系的信息很可能是例外信息。如果公众咨询的问题涉及国家安全，或透露有关信息违反法律，则有关部门可以拒绝答复。第二个需要考虑的因素是与第三人的利益相比较，信息申请人的利益的获得不能以损害第三人利益为代价，这类信息包括公共机关拥有的第三人的商业秘密、他人的个人数据等。例外信息又可以分为绝对例外信息和一般例外信息，关于绝对例外信息，公共机关不但可以拒绝提供信息，而且可以拒绝告诉申请人该机关是否拥有该信息，因为对于某些信息，只要政府回答是否拥有就已经构成披露该信息。为保障公共利益，《信息自由法》规定，即使是某个信息符合例外情况，对于它是否公开也应该考虑公共利益，具体问题具体分析。
三、需要解决的问题
对照上述六个原则来考量明年即将实施的《政府信息公开条例》，以下问题似乎亟待解决：
（1）公开与不公开的划界。政府信息以公开为常规、不公开为例外是国际通行的原则，除了法律规定不得公开的事项以外，其它都应当公开。如美国的《信息自由法》规定了应当豁免公开的九种情况，其中包括国防和外交秘密、纯属机关内部的事务等，豁免之外的事项，其他都属于公开的范围。我国一些地方政府法规，如江苏省、广州市、杭州市的信息公开规定，也写入了“以公开为原则，不公开为例外”。上海市的规章没有写上这句话，但是在具体规定中采取了否定列举式。即将实施的《政府信息公开条例》第九条规定了行政机关对符合四项基本要求的信息应当主动公开，第十条规定了县级以上政府及其部门应当重点公开的十一条事项，以及第十一条和第十二条规定的市、县政府和乡镇政府应当重点公开的事项等。虽然涵盖广泛，并且还有兜底条款，但是从立法方式来说，则是肯定概括式而不是否定列举式。否定列举式必须对不公开事项作明确规定，《政府信息公开条例》将不得公开的范围简化为“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息”，而同时又规定了公开信息“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的限制，后者是以公开的效果作为限制的标准，而效果只能预测，不能证明[⑩]。这样就可能出现一个模糊的中间地带，这些信息的公开缺乏明确的规定，可能就会在实践中产生困绕。 （2）保密审查机制的建立。《政府信息公开条例》规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，在公开政府信息前，应当依照《保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。有关保密审查机制的设计，是没有见诸其他国家的法律规定的。
国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。我国对保守国家秘密建立了十分系统、十分严格的制度，除了1988年“保密法”以外，还有《国家安全法》《军事设施保护法》《档案法》《科学技术进步法》《刑法》以及众多的行政法规、部门规章和司法解释对保守国家秘密予以规范，所以《条例》要采用“法律、法规和国家有关规定”的提法，表明信息公开必须在现有保密制度的框架内进行。“国家有关规定”过于宽泛，在实践中，被用作拒绝公开的理由并不充分。
《条例》还就未建立健全政府信息发布保密审查机制的情况规定了制裁措施[11]，的规定表明，这个保密审查机制是普适性的，适用于所有政府信息的发布，而不是仅仅对那些有可能涉及国家秘密的信息进行审查。
（3）与《治安管理处罚法》的位阶关系。国外对政府信息公开普遍采用立法形式，而我们目前只是政府规章。从重要性来说，政府信息公开要明显高于治安管理。但是在国内前者是法规，后者是由《治安管理处罚条例》升格而来、自2006年3月1日起施行的法律。因此《政府信息公开条例》与《治安管理处罚法》两者的位阶关系存在着形式和实质上的严重冲突。因此有疑问的是，司法系统能否约束警方适用《治安管理处罚法》所赋予的不受检控程序的行政拘留权？ （4）救济和问责机制。没有救济就没有权利，信息公开制度中的权利救济实际上包括两个方面：一是信息公开请求人对拒绝公开决定请求的救济；二是因公开决定（包括部分公开决定）权益受侵害者请求的救济。信息公开请求人对拒绝公开决定请求的救济在下面专门讨论，这里只说因公开决定（包括部分公开决定）权益受侵害者请求的救济。
根据《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。这里就有一个问题，公共利益谁说了算？没有对公共利益的明确界定，在实践中，公共利益往往成了一个筐，部门利益也被混同为公共利益装在里面。
四、救济途径和问责机制
即将实施的《政府信息公开条例》规定了举报、行政复议和行政诉讼三种手段，并且没有规定行政救济和司法救济的关系，表明对于拒绝公开决定，公开请求人可以直接提起行政诉讼中的撤销诉讼，而在提起行政诉讼之前也可以提出行政复议申请。没有将复议程序作为提起行政诉讼的前置程序。这意味着公民、法人可以直接寻求司法救济，强化了对信息申请人的权益保障。这在我国公共权力运作不规范的情况下是有重要意义的。相关诉讼会有增加。但从长远看，笔者认为不会给法院造成讼累。独立的第三方若能发挥作用，由于诉讼成本高，也会逐渐形成事实上的前置主义，但前提是独立的第三方的处理能让信息请求人信服。
事实上，日本的《信息公开法》中，行政复议的前置也不是一项义务，但是在解决信息公开方面的纠纷的实际过程中，公开请求人的请求被拒绝后，通常总是先提出行政复议申请。这是因为在信息公开的救济制度中设置了复议审查机关需向信息公开审查会（许多地方公共团体中称之为“公共文件公开审查会”）进行咨询的制度，并且，该咨询制度在实践中也颇有成效。由于市民对咨询制度十分信赖，因此在地方公共团体实施信息公开制度的运作中，行政复议事实上居于前置程序的地位。
《信息公开法》第18条设定了行政复议审查机关的首长在作出相应的裁决之前，原则上负有向信息公开审查会提出咨询的义务。信息公开审查会制度起源于日本地方公共团体的信息公开实践活动。根据日本《地方自治法》第138条之第4条第1款的规定，地方公共团体在审查行政复议申请时，其拥有裁决权限的合议制机关即行政委员会只能由法律设置（即属于法律规定事项），因此，在审查有关信息公开的行政复议申请时，无法以地方公共团体的信息公开条例为根据设置拥有裁决权的行政组织。在这一前提之下，各个地方公共团体为了解决这一制度上的难题，在实践中退而求其次，将地方公共团体的首长等机关定位为审查行政复议的“实施机关”，而在该机关的审议程序之中加设了居于第三者地位作为咨询机关的审查会，并相应设置了实施机关向该咨询机关进行咨询的程序。在多年以来的信息公开实践中，作为咨询机关的信息公开审查会的工作卓有成效，并且在实际上发挥了与裁决机关同样的功能。
由于日本的《信息公开法》属于法律，自然可以设立对行政复议申请拥有裁决权的行政委员会，但《信息公开法》的立法者并没有采取行政委员会的方式来裁决行政复议申请，而是同地方公共团体的信息公开条例一样，建立了咨询机关——信息公开审查会。《信息公开法》第21条规定：“为调查审议第18条规定的咨询程序中的复议申请，在总理府中设置信息公开审查会。”作为法律的《信息公开法》也建立咨询制度是完全基于在地方公共团体层面上作为咨询机关的信息公开审查会所具有的实证成果。在国家的层面上，信息公开审查会具有以下基本特征：1，参与行政复议；2，属于第三者机关；3，属于咨询机关；4，属于合议制机关；5，不具有对制度运营的建议功能；6，全国只设置一个；7，设置在总理府内[12]。 第7项特征使得人们可以期待国家的信息公开审查会在今后《信息公开法》的运作中能够发挥实效，因为设置在总理府中的该机关的权限可以广泛涉及除国会、法院和会计检察院之外的所有国家机关，并且超然于各个具体行政部门之上。为了保证拥有如此高度权威的信息公开审查会能够确实地行使职权，《信息公开法》第23条第1款要求该委员会的委员须从具有优越见识的人员中产生，经国会两院批准后由内阁总理大臣任命。迄今为止，这种程序在所有选任居于第三者地位的机关成员的程序中，是最为复杂和严格的。由此程序产生的9名委员组成信息公开审查会。在调查审议相关案件时，原则上由其中的3名委员组成合议体开展工作。
这套机制有效运行的前提是，有一个客观独立的仲裁机构，当公众与政府对有关信息公开发生争议时，审核政府的决定和索取信息者的依据，做出有权威性的和约束力的判断。中立的第三方如何组织和运作，要不要有法官参与，如何保证其独立地位？行政复议机关和作为接受举报单位的“上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门”能否成为独立的第三方？日本作为咨询机构出现的信息公开审查委员会对我们是有参考价值的。 另一个十分重要的问题是，虽然根据《政府信息公开条例》，对于政府信息公开的纠纷可以通过行政诉讼寻求救济，对拒绝公开决定，可以依据《行政诉讼法》对该决定提起行政诉讼，即提起撤销之诉。但由于信息公开诉讼有其自身特殊的一面，在一定程度上并不能理所当然地用《行政诉讼法》中有关撤销之诉的规定来规范或解释信息公开诉讼中的问题。《行政诉讼法》在适用于政府信息公开相关案例时，并非畅通无阻。 在解决由政府拒绝公开信息引发的行政争议中，如果和一般的解决纠纷的司法程序所要求的那样，在对拒绝公开决定的行政复议或诉讼程序中也允许双方当事人查阅作为审查对象的行政文件，那么这种行政复议或诉讼制度本身就没有意义了。
在这个问题上，美国、加拿大等国的司法诉讼程序制度采用了in camera 审查制度（屏蔽审查程序）。例如在美国的诉讼程序中，被要求公开的行政文件可以不让原告查阅而仅由法官审查。[13]但是在我国，《保守国家秘密法》只规定对是否属于国家秘密发生争议，由国家保密局或省级保密局确定，并无法院裁判的规定，所以是否国家秘密是不可诉的；行政法规也不可以超越法律作出另外的规定。因此，《条例》中有关司法救济的规定，不适用于政府以属于国家秘密为由不予公开的情况，申请人对申请公开事项被政府以属于国家秘密为由予以拒绝若有异议，不可以提起行政诉讼，只能按“保密法”有关规定处理。司法若要介入保密工作，只能通过修改“保密法”来实现[14]。 实际上，在2003年《政府信息公开条例专家建议稿》中，有对于涉及国家秘密的案件，法院可以进行不公开的单方审理的设计。这实际上就是“屏蔽审理”。但是《政府信息公开条例》并没有采纳。毕竟《政府信息公开条例》只是一部行政法规，它不可以超越基本法律《行政诉讼法》来规定特别的诉讼程序。这样，《政府信息公开条例》作为行政法规的法律位阶就使司法救济掣肘。在这一问题上，日本的相关经验有重要的借鉴意义。
日本《信息公开法》在行政复议制度中设置了信息公开审查会独有的屏蔽审查程序。前面提到，信息公开的救济制度中，复议审查机关需向信息公开审查会（许多地方公共团体中称之为“公共文件公开审查会”）进行咨询，该法第27条第1、2款规定，信息公开审查会“认为必要时，可以要求咨询提出机关出示公开等决定所涉及的行政文件”，咨询提出机关不得拒绝审查会的该要求。委员对该行政文件进行实际审查之后作出该行政文件是否应该予以公开的结论。同时作为这一制度的保障，第27条第1款和第32条规定“任何人不得要求审查会公开该被出示的行政文件”，并且“审查会的调查审议程序不公开。” 之所以在《信息公开法》中移植入屏蔽审查程序，原因在于相对于美国等国家而言，日本的司法诉讼程序中不具备这种屏蔽审查制度。因为日本《宪法》第82条要求审判程序公开，在这样的宪法原则之下对诉讼程序中建立屏蔽审查制度是否符合宪法的问题就存在不同的见解。为了在具体案件的审理中回避这种争议，在过去地方公共团体的信息公开条例诉讼中，法院审理一般只是以推定的方式进行司法审查而不是直接阅读相应的行政文件。因此，地方公共团体从能够有效地实施权利救济的目的出发，首先在信息公开条例中建立了屏蔽审查制度。到制定《信息公开法》时，地方公共团体层面上所建立的这项制度业已取得丰硕成果。《信息公开法》中的屏蔽审查制度正是充分认识到了信息公开条例所取得的成果后在法律层面上建立起来的制度。
是否属于国家秘密的确认，就只能期待独立的第三方。如何产生第三方，第三方如何发挥作用？国外的独立第三方的产生程序、咨询制度和屏蔽审查给我们提供了有益的参考，但具体的应对措施还需要根据我国的实际情况进行设计。
总之，对法院而言，《政府信息公开条例》的实施意味着将会出现一类新的行政诉讼，涉及的不光是信息公开义务机关，还有复议机关、作为独立第三方的机构。《行政诉讼法》如何适用于处理此类案例？对于绝提供的理由，政府应如何举证？什么样的证据可以采纳、认可？政府公开的信息与事实不一致，即公开的信息不真实（虚假信息），法律上是否可追究其责任？责任主体和责任形式如何？还有类似本文开头所举的案例，当事人是否可以以政府未履行主动公开相关信息的义务进行抗辩？根据第二十四条第3款规定，申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算规定的答复期限内。当政府怠于征求第三方的意见时，申请人当如何寻求救济？这些环节都是应予以充分考虑。 五、结语 无锡市自来水水质恢复正常后，还有一些市民对水质有顾虑。无锡市政府发布通告，告知全市人民，经卫生监督部门连续监测，无锡市自来水出厂水质达到国家饮用水标准，实现正常供水。市委书记、市长带头喝烧开的自来水，让市民们放心。由此可见，政府信息公开在我国还面临政府信誉问题，公众对政府公开的信息不信任，从另一个角度反映了政府的信任危机。在这种情况下，尤其需要对政府履行信息公开的义务进行监督，通过媒体、司法和公众的共同监督，使政府信息公开成为常态，政府透明度的增强也将有助于信誉度的提高，今后遇到类似情况，政府只需将信息公开，而无需市长带头喝水了。
（作者单位：中国青年政治学院新闻与传播系/中央民族大学文学与新闻传播学院）
--------------------------------------------------------------------------------
[①] 中国人民大学法学院冯玉军副教授在2007年3月24日的一次会议上的发言。
[②] “上海记者状告市规划局信息不公开”，《南方都市报》2006年6月3日。
[③] 展江：“随意截取公民短信侵犯通信自由”，《南方都市报》2007年7月27日。
[④] 《南方都市报》2007年7月25日。
[⑤] 参见洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆，2003年，第82页。
[⑥] 美国联邦最高法院于1980年审理的Richard Newspapers, Inc. v. Virginia第一次间接认定了根据宪法《第一修正案》可以获得法院的刑事审判文件。 [⑦] http://www.freedominfo.org/news/germany/20050629.htm
[⑧]魏永征、张咏华、林琳：《西方传媒的法制、管理和自律》，中国人民大学出版社2003年版，第51-52页。
[⑨] 世界各国的信息公开法在规定信息公开的范围时可采用肯定概括和否定列举的方式。
[⑩]魏永征：《〈政府信息公开条例〉初读》
[11]《政府信息公开条例》第三十四条规定：行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。
[12] 朱芒：《功能视角中的行政法》，北京大学出版社，2004年。
[13] 朱芒：《功能视角中的行政法》，北京大学出版社，2004年。
[14] 魏永征：“《政府信息公开条例》初读”，http://yzwei.blogbus.com/logs/5222508.html。