【摘要】自从20 世纪70 年代末期起，我国开始向市场经济转型，从一个封闭的农业国家向开放的工业国家转型。在这种背景下，我国出现了各种各样的社会问题，如失业、贫困、腐败、地区差异、人口流动、市场失序等。这些问题的存在给公共政策和公共治理带来了巨大的挑战。历史上，类似的情况也曾发生在美国的进步时代（1880～1920 年）。美国进步时代为解决这些问题而进行的各项改革为经济社会转型中的中国提供了一个良好的示范。 1 美国进步时代政府改革的驱动力
“美国进步时代的政府改革：对中国的启示”国际学术研讨会于2008 年6 月7～8 日在广州举行。会议由教育部人文社会科学重点研究基地中山大学行政管理研究中心与中山大学政治与公共事务管理学院联合主办。来自美国、新加坡、中国的30位专家学者参加了会议，提交英文论文18 篇。
自从20 世纪70 年代末期起，我国开始向市场经济转型，从一个封闭的农业国家向开放的工业国家转型。在这种背景下，我国出现了各种各样的社会问题，如失业、贫困、腐败、地区差异、人口流动、市场失序等。这些问题的存在给公共政策和公共治理带来了巨大的挑战。历史上，类似的情况也曾发生在美国的进步时代（1880～1920 年）。美国进步时代为解决这些问题而进行的各项改革为经济社会转型中的中国提供了一个良好的示范。
来自美国康奈尔大学的Elizabeth Sanders 教授认为，美国进步时代国家扩张有3 个理论模型。第一个是Elizabeth Sanders 提出的社会驱动模型，认为社会力量，即社会运动，尤其是农民、劳工和妇女运动和利益团体推动了国家的扩张。社会运动和利益团体表达的要求通过立法机关和党派的运作，促使政府管制出现；第二个是Daniel Carpenter 提出的国家驱动型模式，它认为进步时代的政府扩张是由国家驱动的，以行政人员为核心的政府机构，借助企业型的专家构建了政策，并得到社会内部的支持，从而推动了国家的扩张。例如，在食品和药品的管制、环境、公园和森林的保育，以及合作性的农业领域内都展示了这种国家驱动的改革。第三个是DanielRogers 提出的理念驱动型模式，认为国际理念的传播导致了美国进步时代的政府扩张。他认为，旅行者、进步时代的专业人士、教育家和有公众精神的人出国查看并带回新的政策和理念，尤其是通过报纸、杂志来传播他们的理念和争论。这种驱动也许是一种可能，但是Elizabeth Sanders 教授认为第三种模型很难有证据去说明，因此她主要从前两种模型探讨，并认为单独由国家驱动的进步时代是不可能的，社会驱动应该是美国进步时代政府改革的主要动力，例如农民积极争取公平竞争法律，为此，甚至容许了他们一直抗拒的官僚制度的存在。鉴于政府部门的支持能够令他们的贫困状况得到社会关注，他们也努力积极争取设立相关的政府部门。政府部门也在积极争取扩大自己的权力，政府架构因而得到不断扩张。她最后指出，美国当前也亟需这种进步时代精神的复兴。
来自美国宾州印地安娜大学的王希教授亦持类似看法，并认为美国进步时代的政府改革从根本上改变了政府与公民的关系，不仅令政府得以扩大，亦赋予了它更多的权力去管制市场、解决纷争及保障公民利益。美国在进步时代的初期经历了严重的官商勾结，政府权力不大，未能保障公民的利益。劳工民不聊生，抗议频频。虽然这些贫苦大众各有不同诉求，但主题都环绕市场过份自由所带来的恶果，资本过份集中，造成人民普遍的不自由。对进步主义者来说，政府须要重新审视自己与社会上不同利益团体及与市民的关系，它须以社会公义及集体利益为依归。进步主义者又从草根阶层开始推动改革，迫使获选官员将改革议题放入议程内。为使选举更公平及反映民意，又确立秘密选票和公投等制度。对比于美国进步时代的改革，由于中国的改革是由政府主导的，王希教授认为中国政府应当在经济发展与人民集体福利之间作出平衡，并确保人民都得到公平对待。另外，国内的公民社会已蓬勃发展，政府亦应更多开通公民参政的渠道，让政府的政策更好地反映公民的利益，让社会基层亦能发挥他们的力量。
由于中国欠缺普选制度，外国学者因此认为，中国公民难以向政府问责，政府的政策亦因此难以反映公民的利益。来自中山大学的马骏教授对此说法抱质疑态度，并用归纳论证的方法，以中国在财政问责方面的进步去说明问责制度在非选举政制下的可行性。他认为，选举制度的存在并非纵向问责（官僚体制内的从上而下的控制）和横向问责（不同权力之间的互相制衡）存在的前提。改革开放初期，以上两种问责制度都并不健全，不只人大和相关审计机关没有发挥监察的作用，官僚体制内的财务权力还非常分散、预算外的花费亦很庞大。部门预算改革迫使有关部门列出详细的收支项目及支出目标，而预算亦会因应该项支出目标的重要性而得到批核。加上支出表现评核，这都进一步迫使有关官员对支出的使用及自己的表现问责。财政国库管理制度改革为每层政府部门设立了统一的财政国库户口，加强了国家对收入、支出的管理。政府采购制度改革给予财政部掌管所有采购活动的权利，又引入竞争性的投标制度。这些改革都加强了政府内的纵向问责及控制。另一方面，国家审计署由于中央政府想加强财务控制而得到更多的权力去进行独立的财务审计。
人大亦因有更详尽的财政报告的存在而得以发挥真实的监察与制衡作用。这些措施加起来，就让政府在财政问责方面有了明显的进步。
美国New York 大学的Thomas Bender 教授从历史学角度上对关于美国进步时代起因的各种解释进行了分析。他认为，一种包容性的、多角度的叙述是历史解释的最好方式。为此，他从全球化的角度看待这种多原因的解释，认为美国进步时代的改革绝不是美国“例外主义”的特定叙述，而是19 世纪末、20 世纪初所有工业国家自由主义理论转型的地方反应而已。他通过就欧美各国于美国进步时代对欠缺政府监管的市场、急剧工业化与都市化所带来的问题的反应作出论述，讨论了当时各国学者对社会转变的反应及其对美国的影响，指出美国进步时代的政府改革只是对当时的情势作出相应的反应而已。
厦门大学的盛嘉教授对美国进步时代这一历史时期的中国高等教育发展进行了研究。他指出，美国的自由取向及各种改革思维随着当时在美国就读的华人回归祖国而影响了中国的高等教育，并且带来了当时中国改革所需要的一些思维元素，尽管后期该种思维又被俄式思想取向所取缔。但是，毫无疑问，美国进步时代的改革思维、理念因留美学生而传到中国，并产生了一定的社会影响。香港中文大学的博士候选人刘鹏则研究了美国1906 年的食物及药物法案，指出了中国与美国在社会管制方面的不同之处，认为中国可在符合国情的情况之下学习美国的管制方法。
由于激烈的政党竞争，美国政府在进步时代初期存在着严重的浪费及贪污问题。来自美国Nebraska 大学的Andrew Wademan 教授认为，中国现时所遇到的问题与美国进步时代初期的十分相似。政经制度的改革造成了贪污和非正式政治的滋生。两国都因为缺乏机制去管制和规范刚出现的市场及随之而来的混乱情形。他认为，美国进步时代在反贪污领域的成就是与当时的政治经济发展分不开的，而并非各项市政改革措施的功劳。在某些城市，贪污问题非但没有有效解决，甚至成为了政治主流的一部分。公务员改革成功地把公务员与政客分隔，又给予了公务员更多的权力，从而弱化了公务员以权谋私的动机，因而在很大程度上削弱了总统或政党主席等的政治力量。为胜出选举，政客必须寻找出政客之间关系及政党机器之外的其他鼓动选民的方法。随着以政治力量谋取职位的可能性减弱，加上直选的出现，政客须依赖商界在竞选经费上的支持以胜出选举，政客因而转为与商界合作。与此同时，在工商界也出现了各项改革。公司之间的恶性竞争促使工商界推动政府立法去防止市场垄断的发生，上市公司由较保守的经理而非较进取的公司持有人营运，间接减少了公司持有人为追求更高利润而与其他商业机构组成联盟。Andrew Wademan 教授认为，从中美两国的发展势头及贪污情况来看，两国的宏观经济政策并未与贪污扯上关系。从美国的经验来看，温和的改革虽然无助于在短期内改善贪污情况，但长期的缓慢改革却能将贪污消除。
马骏教授和来自中山大学的倪星教授，以中国官员在既有体制中贪污的动机和机会论述了中国近年来反腐败改革中的进步。从1978 年到1999 年，中国处于前预算时代，政府内缺乏由上而下的控制，同时，由于缺乏立法的制衡，问责文化缺失。政府预算制度分散，有大量的预算外支出，预算外资金与制度外的非法资金都令政府难以管制资金的运用，导致贪污行为频繁。除了财务部门外，政府内部还有多个部门掌管各种政府资金，这些情况都容易滋生贪污行为。秘密户口的流行亦令政府监管困难。再加上不完善的管理制度，缺乏统一的户口，以及分散的采购活动，政府因而难以审计自己的活动。政府资金分配因而难以达到物尽其用，资金分配不均，这亦导致更多的贪污行为。部门预算改革要求每个部门提交自己的预算，并将预算外支出纳入每个部门自己的预算中。人大亦因政府部门详细的预算报告而获得真实的监督权力。财政国库管理制度改革为每级政府部门设立了统一的财政国库户口，加强了国家收入和支出的透明度。政府采购制度改革给予财政部门掌管所有采购活动的权力，又引入了竞争性的投标制度，并由政府统一财务资金的流向，从而减少了部门滥用资金的机会。这些改革都有助于政府进一步消除贪污。可惜，中国的制度依然过份着重行政而忽视立法，部门的预算报告仍然没有对外公开，有部分资金仍然处在预算外。
南开大学的张光教授对美国进步时代的政府会计改革进行了研究。他从会计学的角度出发，认同中国的预算机制还有进一步改善的空间。他认为，不仅所有的政府机关都应向人大及人民发表详尽的财务资料，政府更应制订一个统一报告财务情况的标淮，并切实执行。
3 美国进步时代的社会政策改革及其启示
来自美国密西根州立大学的John M． Herrick教授先对美国进步时代所遇到的社会问题、社会政策改革及其对美国其后发展的影响作了阐述。一如现今的中国，当时人民大量涌向城市，城市难以承受如此沉重的压力，生活质素因而每况愈下。为了改善市民，特别是来自美国农村和欧洲大陆的移民的生活，美国的公民社会力量主动关注弱势社群，推动了各项社会政策改革。这些社会力量，不仅在城市移民区设立服务机构， 如“安置之家”（settlementhouse），又与大学合作去改善新移民的生活。某些州份的政府甚至主动兴建公共房屋，以解决市民的住宿问题。法院亦参与限制工人的工时及保障工人的利益。新闻工作者则透过自己的报道，揭示当时急剧工业化与都市化下社会的黑暗面，迫使政府放弃其固有的不干预政策，积极管制药物、肉类生产及禁止酒精生产等。社会科学学科的发展则进一步推动了对社会问题的认识及社会政策的发展。时至今日，美国争取更好社会保障制度的人士还在追随进步主义的步伐。
当前中国也面临着急剧工业化与都市化所带来的种种问题。来自中山大学的朱亚鹏和岳经纶教授分别就中国的房屋和劳工问题发表了意见。朱亚鹏教授认为，虽然中国民众的住房质量在改革开放后有所提升，但住房领域存在很多问题，主要表现为房价涨幅过快，民众住房负担能力严重不足；房地产发展过热，蕴含地产泡沫；住房不公平日益加剧等等。
社会普遍对住房现状不满：对已购房的家庭，要么担心房价不稳，资产变质，沦为负资产；要么饱尝“房奴”之苦，无法维持原有的生活方式；还有很多年轻白领想做“房奴”而不能，抱怨经济适用住房供应量较少，分配不均，无法满足中低收入家庭的需求；对城市低收入家庭而言，有幸获得廉租房的家庭则不满意公共设施的不足和不便，也受到被视为社会贫困阶层的歧视和排斥；没有获得的家庭则依然遭受恶劣的居住条件和生活不便，在为体面、符合卫生条件的住所而努力。目前我国的住房领域主要面对两大挑战，一是大量农民入城而导致的住房问题，目前没有户籍的外来人口的问题还没有引起政府的足够重视，还没有纳入国家住房政策的制度安排；二是城市中形成了要求保障住房权利和维护业主权利的声势浩大的住房运动，如“合作建房运动”，“不购房运动”和业主维权运动。如果政府不能很好回应和解决这些问题，中国将可能出现严重的住房危机，影响社会甚至政治的稳定。
岳经纶教授的论文首先对中国当前的问题和美国进步时代所遭遇的问题作了分析，并找出了相似点和不同之处。他认为，两国所遇到的急剧工业化和都市化问题基本上是一样的，但两者的分别在于：中国政府处于更主导性的地位，而美国当时的公民社会活动及工会活动十分活跃，当时的美国学者也比中国现时的知识分子更主动去推动社会发展。在进步时代，美国的公民社会、工会、学者、新闻工作者及普罗大众联合起来保障工人的利益。中国政府由于处在主导地位，因而主要利用政策和法例去干预劳动力市场和劳资关系。改革初期，由于社会经济状况处在变革之中，因而中国政府比较多地使用劳动政策，因为政策较法律更有灵活性，更能适应变化中的社会经济情况。自20 世纪90 年代后，中国加速了市场化改革，同时也加强了劳动立法。1994 年的《劳动法》不仅确立了劳动合同制度，而且规定了最高工时及集体协商机制等。不过，中国劳动法中存在一些有待改善的地方。《劳动法》并没有缓和劳动问题。许多劳工问题持续存在，例如劳动力供求的失衡、不完善的劳动合同、缺乏劳动监察力量、处罚不力、违法成本过低、劳资纠纷解决程序拖沓低效，以及农民工权益受到侵害等。
以公共空间、私人空间、商业空间与政府空间的分布及国家政策在政府、市场与社会中的倾向为依据，马骏教授通过各种数据描绘了中国政府在开放市场与管制市场之间的立场改变和政府与社会及市场之间的关系。改革开放以来，多数国有公司已被私营化。1995 年，中国差不多六成半的经济活动已被市场化。随着市场的扩大，政府的规模亦从90 年代初开始缩小，大部分市场亦可自由运作。政府亦逐渐改变本身的策略以吸纳随市场而来的新企业家阶层和商人阶层等。虽然市场化为人民提供了很多创富的机会，但是急促的市场化对社会的不利影响亦随之而来，如贫富分化、城乡收入差距、外来农民工问题、贪污问题、环境污染、食物及药物安全问题等。有见及此，社会上维权意识正在蔓延，要求政府保障他们的权益。新一代的新闻工作者也积极监察社会动向。有鉴于过度市场化所带来的祸害，政府开始提倡科学发展观，推动和谐社会，务求将来的发展能在各方面都取得平衡。
来自新加坡国立大学的杨大利教授将中国的改革进程与美国进步时代的改革进行了对比，认为中国现时的改革与美国进步时代的改革有类似之处。两地改革都是由社会力量与压力所推动；中国的改革虽然更需要国家的支持及行动，政府主导改革的动力却源于政府对社会动荡的恐惧。当时的美国政府尝试建立一个更有效率的机制，中国政府现时也正往这个方向走。现在，中国的媒体工作者也像美国进步时代的新闻工作者一样，参与监察社会情况。正如美国进步时代的政府一样，中国政府亦在改革之中获得了更多的权力，并更有顾及公民利益的能力。所幸的是，这些权力亦非没有受到限制，它受到经济关系、政府内部规制、法制及国际关系等多方面的限制。由于中国政府以发行债券来获取更多的资金，中国政府的行为因而也受到投资者的监察。同时，地区政府之间吸引外资的竞争亦迫使当地政府提供优质的管治。政府内部的多重的改革也迫使各政府机关更对自己的行为负责。这些改革亦使行政与立法之间更能发挥制衡作用，依法行政的文化亦正建立中。作为世界上的一个主要大国，中国的行动亦受到各国际组织的规范及关注。
本次会议开拓了研究中国当代改革与美国进步时代改革关系的学术新领域。它将有助于进一步推进政府制度的改革和完善，有助于构建公平公开、面向社会民生、可持续发展的政治体系。
来源：国际学术动态 2009.3